河南打造法治化营商环境的思路和对策研究

文/马永平（中共中牟县委党校）

根据国务院《优化营商环境条例》，营商环境是指企业等市场主体在经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。法治是优质营商环境的保障，法治具有稳定性、可预见性，市场主体可据此调整自己的行为以获取最大利益；执法人员要依法行政，不得侵害市场主体的合法权益；市场主体要依法交易，不得扰乱市场秩序；对于违法的市场主体和执法人员要依法追究责任，通过法律的教育性和惩罚性，维护市场有序发展。

一、河南法治化营商环境建设概况

河南近年来加强制度建设和落实，逐步推进营商环境软转型，推动法治化营商环境建设。

（一）加强制度建设打基础

在河南域内，优化营商环境已经成为各地行政工作的主要抓手，省市各地均出台了一批结合当地实际优化营商环境的法规、规章、规范性文件。

2020年11月，河南省印发《关于规范政商交往行为构建亲清政商关系的若干意见》，明确规定，党政机关及其工作人员在政商交往中，做到“九个要”，严守“九不得”，并配套了监督保障措施，明确了省级相关部门的责任分工。

2021年1月起《河南省优化营商环境条例》施行，从优化市场环境、政务环境、法治环境、宜居宜业环境四方面明确了河南优化营商环境工作的着力点，并从强化工作监督和明确法律责任两方面为营商环境优化提供保障。

2021年9月，河南省出台《关于建立轻微违法行为免予处罚清单优化法治营商环境的实施意见》。《意见》明确：一是全面梳理现行法律、法规、规章中涉及的免予处罚规定，拟定免予处罚清单。二是清单制定后，要及时公示、备案。三是适用清单时要严格按照规定，结合违法事实等进行综合判定，不得擅自放宽或者变更。

为规范营商环境违法案件调查处理工作的开展，2021年10月，河南省印发了《营商环境违法案件调查处理暂行办法》，针对河南省各级政府及有关部门、监察委员会、法院、检察院及其工作人员损害营商环境行为的调查处理，提供了明确依据。

郑州市《进一步优化营商环境更好服务市场主体实施方案》2021年出台，提出40项措施优化营商环境，包括降低市场准入门槛、简化流程、加大并落实奖励和优惠、完善投诉工作机制、完善数据共享管理机制等。

2020年至今，郑州市中级人民法院印发《全市法院2021年优化法治化营商环境行动方案》等多个文件。《方案》共计100条具体措施，包括进一步提升办理破产指标；降低破产成本，提高债权清偿；加强队伍建设，打造专业化破产审判团队；深化府院联动，总结宣传推广破产工作经验；压缩合同纠纷案件平均时长；落实司法便民措施，全面推行网上办案等。

安阳市2020年发布《企业破产府院联动机制的意见》，《意见》指出，安阳市中级人民法院协调安阳市政府相关部门，共同研究解决破产审判涉及的资产处置、信用修复、职工安置、企业注销等问题。

平顶山市2020年出台《优化法治化营商环境实施方案》，对行政许可、行政审批中介服务项目、行政事业性收费等实行清单制度，建立健全举报投诉查处机制。

（二）扎实制度落实显成效

河南省2021年设立省政府“互联网+督查”平台，开通省政府“互联网+督查”微信小程序，向社会征集问题线索和意见建议，畅通民情民意表达渠道，为政府督查工作提供数据支撑。

2021年河南省法院系统开展“法治化营商环境提升专项行动”，围绕保护产权和企业家合法权益，发布多个典型案例；严格控制民商事案件延期开庭次数和间隔时间，简单的案件快速审理、复杂的案件精确审理，尽量减少诉讼对企业精力、财力的牵绊，让企业摆脱诉讼之累。

郑州市中级人民法院主动入企了解其生产经营中急难愁盼的法律问题，根据企业需求为其提供“个性化法律服务”，提升企业的守法意识和运用法律维护自身合法权益的能力。

安阳市采取切实措施提升企业诉讼便利。一是安阳市中级人民法院和各区县法院均在诉讼服务中心设立涉及企业纠纷的立案窗口，集中受理和营商环境相关案件的立案。二是充分利用互联网，打造“一站通办、一网通办、一号通办、一次通办”的工作模式，为当事人提供便捷高效的法治服务。

濮阳市近年来持续深入推进扫黑除恶，净化市场环境、保护市场主体；加大产权保护力度；高效处理涉及疫情的案件；加强法官和企业的联系，组织法官担任驻企指导员，及时了解企业涉法需求，并予以解答、解决，帮助企业预防风险、纾困解难，由事后处理纠纷转向提前预防。

总之，近年来，河南各地政府、相关部门在本领域之内，针对优化营商环境，查找问题、对症立策、采取措施，不断清除打造本地法治营商环境的障碍。

二、河南法治营商环境优化的障碍

虽然成绩不断显现，但是在法规、规章的制定和落实中，也不断暴露出新问题，一些老旧难题也是顽疾，难以杜绝。

一是队伍建设有难点。各部门的工作人员，特别是一线执法、司法人员，直接面对企业，他们的专业素养和工作理念，代表的是河南法治营商环境的水平，很大程度上会影响企业对河南法治营商环境的评价。

个别执法人员执法司法理念不科学，办理涉企案件罪名、量刑等生搬硬套法律条文，在自由裁量权下对涉事企业简单顶格处罚，引发企业负面情绪。一些党员干部公职人员执法司法不规范、工作作风不细不实。这些行为，有些没有明显的违法违规甚至合乎规定，但却影响了政策的落实效果、效率，拖延了企业的项目进度。虽然相关部门拓宽了投诉渠道，持续加大对涉事工作人员的处理，但是仍屡禁不止。

法治化营商环境的构建非常专业，个别单位对新形势下搞好法治服务的新要求、新动向思路不清、把握不准，外向型法律服务、精准化法律服务等方面专业程度低，无法对标市场化、智能化的要求。

二是清单制度落实有堵点。有效监督是制度落实的强力保障。政府虽然实行行政权力事项清单制度，但是上级部门监督的重心是清单的公布，不是落实，导致市场主体不能充分感受政策的友好，不能切实获得政策红利。同时，由于宣传不足，新闻媒体和市场主体对政策内容了解有限，无法从各自角度展开监督。

三是“放管服”改革有欠缺。“放管服”改革不深入，部分做法未能给市场主体创造安全的市场环境，如在政府服务项目的购买、补贴等方面，市场主体有所顾虑，担心出现领导变动等情况，导致预期落空。有些服务流于形式，一些部门到企业调研拍照、走过场，宣传报道很完美，但是对企业提出的问题没有回馈。并且，部分政务服务未能充分利用“互联网+”带来的便利，市场主体还是要多跑路，甚至跨市办理业务，时间主要浪费在来回的路途上。这些情况一方面是某些政府部门没有及时获取新技术，另一方面，利用“互联网+”虽然便利了市场主体，但是某些工作转嫁到了政府工作人员身上，所以工作人员欠缺改革动力。

三、河南法治化营商环境的再优化

鉴于现阶段河南法治营商环境现存的一些短板，建议从强化队伍建设、深化政务公开和依法行政、细化并严格落实相关规定着手，持续优化河南营商环境。

（一）打造专业队伍

制度的制定和落实都需要人来完成，所以优质的人力资源是优化法治化营商环境的关键。优质的人力资源来自良好的选人、育人、留人机制。

择优选人。招考综合素质高的大中专毕业生，充实到与营商环境有关的各行业、各部门，特别是与市场直接打交道的窗口工作、一线岗位。其工资待遇与学历挂钩，不受所在地区行政级别限制。组织针对他们的交流会、培训，听取他们的工作感悟、意见建议，切实解答解决其在工作中的困惑、困难。

强化培训。工作作风的转变和专业能力的提升需要强化培训。培训形式要多种多样：线上、线下的讲授，同行之间定期非定期的交流分享，定期到外地法治化营商环境优越的地区参观学习，及时总结本地及外地营商环境的负面案例、教训等。现在，各地区对培训都非常重视，也投入了大量人财物，但是效果不一。有些流于形式，劳民伤财；有些能训有所得，培训效果最终转化为了生产力。如此差别的根源在于培训专业性强，其组织者应该熟知如何对培训需求和培训效果进行调研、熟知各行业各专业优秀的培训师，发掘各领域的行家里手、先进典型，邀请他们走上讲台。总之，要让专业的人做培训工作，才能做实做细做出成效，避免为培训而培训，结果职工认为培训影响了工作，不愿意参加，单位也浪费了培训资金。

严格监督。信任不能替代监督。监督应该来自多方面：纪委监察委的专门监督，社会公众、媒体的广泛监督，行业内部的自我监督。其中，社会公众、媒体的监督是重要一环。要发挥好社会监督，关键是切实畅通并简化投诉渠道。另外，投诉要有反馈，将处理结果和申诉途径告知投诉人，否则就会挫伤公众的监督积极性。现实中，有些部门或者地区有一定的部门保护或者地区保护倾向，本着家丑不外扬的立场，对内部的一些问题，大事化小、小事化了，遮掩、包庇，鉴于这种情况，可以尝试异地监督、处理。

（二）深化政务公开

法治的关键在于稳定和可预期。政务不公开使市场主体对政府行为无法合理预判，而政府行为是市场主体决策的主要参考因素。政务公开就是以权力行使、运行、监督的全过程公开，换取市场主体对地区投资的制度性信心、计划和预期。深化政务公开，要坚持立体施治。首先，拓宽政务公开领域。坚持公开为常态，实现“应公开尽公开”，不断提高权力运行的透明度，保障市场主体的知情权、参与权、监督权。其次，丰富政务公开形式。积极构建市场主体“看得到、听得懂、易获取、能监督、好参与”的政务公开生态，及时精准向市场主体送涉企的政策信息，提升政策的传播、推广和落地效应，提升市场主体的获得感，增进其政府的认同和支持。

着力提升政务信息发布的精准度与有效性。各地各部门要围绕优化营商环境中心工作，对已出台的政策、措施及时跟进解读。同时，要加强市场心理分析，做好政策出台对市场影响的评估，善于引导预期，对市场主体关注的重点及时研究解决，回应社会关切；对政策、措施实施中出现的质疑，迅速澄清、解疑释惑，建立网上舆情引导与网下实际工作同步协调工作机制。

（三）强化依法行政

打造法治政府要依法行政，即用法律约束公权力，保护私权利。河南省机关事业单位大部分配备了公职律师或者外聘了法律顾问，但是在具体工作中，公职律师、法律顾问对一些事项未进行内部审核，公职律师、法律顾问没有发挥应有的作用。要有效发挥其作用，首先应规范并落实公职律师、法律顾问的工作职责、工作流程。其次，公职律师、法律顾问对重要文件、决议的制定流程、运行风险进行详细论证，认真审核并签署法律意见。之后，再将文件、决议报送上级部门审核批准。上级部门的公职律师、法律顾问介入进行进一步法律论证和意见签署，确保文件和决策制定、执行的每一步都有法可依，减少甚至避免文件、决策的法律风险，规避行政行为的违法性。

法治政府必然是民本政府。科技是建设民本政府的重要保障。借助“互联网+”的快速发展，政府可以在多方面为市场主体降低交易成本（如因为政府信息不公开或未及时公开导致企业不能有效应对、行政部门之间对于企业资料不共享导致企业重复提交等），提升市场主体的获得感和经济效益。河南必须依赖于建立全省一体化的在线政务服务平台，利用科技手段，打破各行政部门之间、各地区之间的壁垒，让“信息公开”击溃“权力寻租”，让“信息跑路”替代“办事人跑路”，让市场主体享受科技进步孕育的便捷、高效、低成本。

（四）细化并落实各项相关规定

河南省对于优化营商环境出台了多项规定：《河南省优化营商环境条例》《关于规范政商交往行为构建亲清政商关系的若干意见》等，这些规定为优化营商环境指明了方向、提出了可操作规范，但是在具体执行中，需要进一步细化并进行精细、严格落实。比如《意见》规定“执行实施涉企政策和做出涉企重大利益决策前，注重加强与企业的沟通，听取企业家的意见建议”，“开展企业评议政府部门工作，深化评议结果运用”，但是何为“涉企重大利益”，如何和企业沟通、有哪些企业家参与，对于未采纳的企业家意见怎样处理，如何开展企业对政府部门工作的评议……对于政策规定，只有细化并扎实落实，才能提高成效。