预算绩效管理在事业单位中应用的意义及策略

文/吴娟娟（呼和浩特市劳动人事争议仲裁院）

2018年7月，政府在全面深化改革的第三次会议中对《关于全面实施预算绩效管理的意见》审议并通过，提出事业单位要对自身的预算绩效管理体系进行逐步完善，重点强调了以绩效为导向的预算体系的全过程性、全方位性和全覆盖性，将全面预算管理与绩效管理进行充分的对接，从而保证事业单位资金使用的效率和质量。面对更复杂的经济环境和宏观环境，如何通过预算绩效管理避免国有资产的流失，提高事业单位经济和社会效益是事业单位有待解决的关键问题。

一、事业单位预算绩效管理的概念和意义

预算绩效管理是以单位战略规划目标的实现为指导，将成本和价值作为评价标准，一方面分析事业单位在一定时间内投资项目和成本支出事项的效益性，另一方面将资源配置与绩效考核挂钩，通过对业绩的考核发挥预算管理对资金收支活动的约束作用。实际上，预算绩效管理就是对预算资金的使用和产出结果进行比较，实现对财政资金运行过程的监管[1]。事业单位开展预算绩效管理主要包括绩效目标的设置、绩效管理流程的规范、绩效考核与评估等环节，以提高单位资金使用效益为目标，以评价结果联动绩效为管理模式。

事业单位开展预算绩效管理的意义主要体现在下面几个方面：首先，预算绩效管理能够促进全面预算管理的科学性和合理性。作为全面预算管理体系的重要构成部分，预算绩效管理能够对预算管理落实中存在的不足进行及时的识别，推动单位预算管理效率和质量的提高。其次，预算绩效管理能够保证预算管理规范开展。预算管理主要包括预算的编制、执行、监督三个方面，在具体落实过程中需要通过一系列的规章制度对具体效果进行控制，预算绩效管理就是其中最为重要的保障手段，通过对预算管理的指导、控制和考核评价等工作保证预算管理体系的正常运行。再次，预算绩效管理能够促进单位资金使用效率的提高。事业单位每年都要进行预算编制，上报到上级部门进行审核批准，并依据预算对财政资金进行全面的分配和统筹。但是许多事业单位并没有严格依据预算标准进行资金的配置，存在占用专项资金的情况，不利于资金的合理使用。而预算绩效管理就是以预算管理为基础，对资金使用情况进行调整，选择合理的资源配置方案，从而促进资金使用质量的提高。

二、事业单位预算绩效管理中存在的问题

（一）缺乏对预算绩效管理的重视

我国事业单位预算绩效管理起步较晚，部分管理者缺乏先进的预算绩效管理理念，且对预算绩效管理重视度不足，也没有确定预算绩效考核的主导部门以及预算绩效管理的基本流程与考核范围。

部分单位虽然落实了预算绩效管理责任，但是由于部分执行层人员对预算绩效管理考核缺乏认同，没有树立财政资金绩效管理理念，在实际工作过程中缺乏配合，造成预算绩效管理工作在事业单位中推进难度较大[2]。

（二）缺乏对公共财产支出的全面考量

预算绩效指标是以事业单位预算活动为基础，以财政资金和公共资产使用情况为主要考核对象。预算绩效考核指标的设置必须要与事业单位的财政资金和国有资产关联，实现对各项资金与资源的合理配置。但是许多事业单位没有建立完善的绩效考核指标体系，在进行考核过程中忽视了对公共财产支出的全面考量，影响了考核结果的客观性。

（三）缺乏对绩效运行的有效监督

预算绩效的动态跟踪和全面监督是预算绩效管理效用发挥的重要保障，但是在实际情况中，许多事业单位忽视了对绩效运行的全方面监督，缺乏对预算支出的有效控制，存在资金支出混乱的情况，甚至部分单位为了谋取不正当利益改变了预算绩效评价的初衷，绩效评价流于形式，影响了全面预算管理的有序进行。

（四）项目经费使用不规范

当前许多事业单位没有建立科学有效的经费审核报销制度，也没有对经费的使用进行目标的设定，造成专项资金存在占用的情况，使项目存在破产风险。同时，事业单位在进行经费预算和规划过程中，缺乏对预算资金的合理分配，对项目关键点缺乏重视，影响了项目的后续进行。

（五）绩效评价方法和指标有待优化

一方面，事业单位尚未对预算绩效评价指标体系进一步完善，仅依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》制定了基础的评价指标，但尚未针对绩效评价工作配套保障措施；同时，由于地区经济发展的差异性，在指标权重体系设计环节没有结合实际情况，不利于绩效评价结果的科学性。另一方面，预算绩效评价指标以财务性、定量性指标为主，但对于专项资金支出缺乏衡量标准，包括城乡医保、养老保险、扶贫资金等；同时，预算绩效评价仅体现出短期效益，评价结果无法全面反映单位社会效益。

（六）缺乏完善的评价反馈体系

首先，一些事业单位在编写预算绩效考核报告，无法对绩效考核开展科学全面的评价，缺乏深入的调查研究，造成绩效考核的结果准确性和客观性不足，考核报告无法应用于预算管理当中。其次，一些事业单位没有对绩效考核的结果进行上报和应用，对绩效管理中存在的问题没有制定奖惩措施，缺乏责任追究体系，没有依据绩效考核结果对以后的工作开展针对性地调整，导致预算绩效管理无法充分发挥效用。

三、事业单位加强预算绩效管理应用的策略

（一）对预算绩效管理标准进行优化

在开展预算绩效管理的过程中，预算绩效管理目标的合理性可以有效地提高预算绩效考核结果的准确性。一般情况下，事业单位绩效管理目标的设定是参考上一年度的绩效评价报告，设置本年度的绩效评价目标。但是考核信息通常是由考核对象负责提供，考核数据在准确性和完整性方面欠缺，影响了绩效考核标准的科学性。所以，事业单位在开展预算绩效考核过程中，要加强与外部会计事务机构的合作，充分参考其他单位的成熟经验，根据预算绩效管理落实情况对预算绩效标准进行完善和调整，保证预算绩效管理标准的公正性和有效性[3]。

（二）建立完善的预算绩效管理体系

预算绩效管理的顺利进行需要配套的制度作为保障，因此，在制度建设方面，事业单位要依据预算绩效管理的需求进行制度的完善，对预算绩效管理的各个流程和环节进行全面的分析和规范，将责任分配到各个岗位和员工身上。事业单位的预算绩效管理体系的基础框架是全面预算管理体系，首先，要根据财政部门提出的要求和单位实际的业务特点对各个部门所需的资金开展准确的预测，进行绩效管理目标的设置。其次，在明确绩效目标以后，要对预算绩效管理的落实情况开展动态的监督和管理，对落实进度进行实时跟踪，构建科学的监督管理机制，对资金的使用情况和获得的效益进行分析和比较。最后，要依据预算绩效考核结果对预算管理制度进行完善，并作用于下一年度的预算资金拨付计划编制，促进财政资金使用效率的提高。

（三）明确岗位职责，建立问责机制

在预算绩效管理中，对岗位责任进行明确，建立问责机制是非常重要的内容。当前事业单位预算绩效管理的预算编制、落实、监督等环节还未结合成统一的整体，预算绩效管理涉及的内容不够全面，无法对预算管理构成全面客观的考核与评估。为了解决预算绩效管理在落实中存在的问题，事业单位要将预算编制和落实结果进行有效的对接，实现资源分配的合理性和科学性。同时，事业单位要加强对人力资源的管理，对各个部门和岗位的责任和权利进行明确，对不相容岗位进行分离，使各个部门严格地依据预算绩效管理的规章制度落实工作，从而更好地实现单位的经济和社会效益。

（四）保证预算项目编制的合理性

在进行预算管理过程中，事业单位要设立预算管理组织机构，负责对预算编制、落实和考核进行全面的监督，以统筹兼顾、收入和支出有效平衡为基础原则。一般情况下，财政部门会要求事业单位每年度对至少两个项目开展预算绩效评估，但是由于缺乏资金支持，许多预算管理部门可以进行评价的项目较少[4]。针对这一状况，可以将预算编制分为两类，也就是针对基础支出和项目支出开展预算的编制，基础支出主要针对没有项目支出可以评价的情况。项目支出的预算编制采用动态和静态结合的方法进行绩效管理目标的设置，主要从经济效益、社会效益、对象满意度、环境因素等不同的角度进行考量，从而保证项目的可操作性，为预算的编制提供数据支撑。

事业单位要加强对项目经费的预算管理。首先，针对项目的不同进行预算使用标准的构建，对预算支出的内容进行分解和细化，在进行项目预算的申请时不仅要进行标准的设计，还要对预算的依据进行梳理，从而对项目开展中的资金使用情况进行合理的预测，保证经费配置的合理性。其次，要针对项目经费建立完善的监督机制，通过定性和定量标准的结合，依据项目的不同采取针对性的考核策略。最后，要加强信息化技术的应用，实现管理模式的精细化，保证财务信息的完整性和准确性，使预算配置更加有效和科学。

（五）建立评价指标体系，开展多元化评价工作

从预算绩效评价指标体系构建层面，一方面，事业单位要以自身的服务领域和行业业务为依据，结合政策要求分别编制项目支出绩效评价指标，兼顾定性与定量、财务指标与非财务指标相结合的原则，对不同支出项目进行分级评价，保证评价标准能够符合单位的实际情况；另一方面，事业单位要注意对重点项目开展专项评估，选择国家政府和社会公众高度关注的、投资规模较大的民生项目等进行重点考察，了解项目的经济效益和社会效益，建立更加完善的预算绩效考核体系。

从预算绩效评价方式层面来说，在预算绩效评价工作开展过程中，事业单位应当引入部门自我评价、财政重点评价、第三方中介机构评价等方法，依据预算公开机制的相关要求，对预算管理实施情况进行全方位评估，弥补财政部门监督方式存在的不足之处[5]。具体来说，一方面，以成本效益原则为基础，制定完善的预算绩效评价流程，巧妙运用重点人员访谈、内部问卷调查等方式，保证预算绩效考核评价主体的多元化；另一方面，发挥社会监督作用，引导第三方机构参与预算绩效管理。在严格第三方机构认定资格与选用程序的基础上，强化社会舆论的监督作用，保证预算绩效评价结果的客观性和专业性，为事业单位财政资金管理提供外部保障。此外，引入信息技术作为支撑，建立预算绩效评价系统，基于预算编制模块、预算执行模块、预算拨付模块、决算管理模块、政府采购模块等与各部门的云平台对接，可以对预算数据进行采集和管理，促进预算绩效管理信息化发展。

（六）加强对绩效评价结果的应用和反馈

事业单位要积极开展预算绩效自评工作，提高单位管理水平，在预算执行结束后，通过与预算绩效预设的目标进行对比，认真检验各项指标的完成情况。要将绩效评价和应用兼顾，构建配套的奖励惩罚措施，对有关部门和人员进行奖励或惩罚。把绩效评估结果与事业单位的财政预算结合起来，将绩效考核的结果及时汇报给上级部门，保证各个部门可以全面积极地落实预算[6]。对预算绩效评价结果进行分析，调整单位的工作计划，通过相关规章制度的完善，促进单位内部管理水平的提高，保证单位健康可持续发展。此外，单位要加强廉政建设，对贪腐、挪用资金行为进行严格的稽查，从而避免国有资产的流失，促进单位管理水平的提高。

四、总结语

事业单位要积极响应政府体制改革，加强对预算绩效管理的重视，设置科学的管理标准，建立完善的预算绩效管理体系，加强对日常支出和项目支出的预算管理与评价，加强对预算绩效结果的应用，推动事业单位预算管理水平的提高，为事业单位健康稳定发展提供保障。