“过紧日子”背景下预算单位管理科学化水平研究
——以××预算单位为例

文/陈浩祺（中国人民银行湘潭市中心支行）

正确认识“过紧日子”，真正过好过实紧日子，是当前预算单位工作中的重点和难点。面对日益严峻的预算形势，预算单位要牢固树立“过紧日子”的思想，牢牢把握管理中面临的难关困境，充分盘点问题、总结经验，做好打持久战的准备，坚持把“紧”的理念、“紧”的要求贯彻到各项工作当中，切实为提升预算单位管理科学化水平奠定坚实的基础。

一、正确认识“过紧日子”思想

（1）正确认识“过紧日子”是管理制度要“紧”。没有规矩不成方圆，没有制度管理就没有约束，在实际过程中，当现行制度不符合变化了的形势时，需要及时修订制度，所以，我们要正确认识“过紧日子”的背景，真正将“过紧日子”思想落到实处，首先应该梳理制度，进一步加强制度建设，从制度的层面上做到“紧”，只有建立完善的管理制度体系，尽快解决制度上不衔接、不适应新要求、流程化不细、可操作性不强等问题，确保制度管用、好用、实用，以制度进行紧约束，“过紧日子”才有现实基础。

（2）正确认识“过紧日子”是管理意识要“紧”。管理意识是能够自觉运用科学管理的思想方法和原理原则去认识、分析和解决管理问题的一种特殊的智慧，对管理实践起着指导作用。要正确认识“过紧日子”，就要从管理的意识上进一步从紧，深挖管理的潜力，要根据单位现状，从艰苦奋斗过紧日子要怎么看、怎么办、怎么干这三个层面开展宣传教育工作，让“过紧日子”入脑入心，变成自觉行动，这样才能真正争取成本最优化、效益最大化，让“过紧日子”落到实处。

（3）正确认识“过紧日子”是管理责任要“紧”。在当前严峻的形势下，“过紧日子”不仅是一种态度，更是一种责任，需要人人参与，牢固树立“过紧日子”观念，自觉服务大局，处处勤俭办事，求真务实。正确认识“过紧日子”思想，要进一步强化责任，在制度建立、意识加强以后，更要责任明确，规范工作行为，严格办事规定，不能因人、因时、因事搞变通打折扣，要改变高高举起、轻轻放下的现象，要对执行中“松”的现象进行严肃追责，让“过紧日子”求实、务实、落实。

二、“过紧日子”背景下预算单位管理面临的挑战

（1）面对在资金规模缩减下更高要求履职的挑战。在“过紧日子”背景下，预算单位资金规模不断缩减，特别是与保证业务正常运转的刚性支出、重点支出等与预算单位各项履职密不可分的业务性支出的资金规模，以××预算单位为例，2020年业务性支出的资金规模较2019年同期减少25.53%，2021年又较2020年同期减少16.17%，近三年来，业务性支出的资金规模缩减了37.57%，缩减的金额占2021年业务性支出资金的60.18%，而与此同时，预算单位在新的经济形势下，在新的时代背景下，对履职提出了更高的要求，如在加大对所属业务范围的宣传与落实力度上，修订并印发相关服务指南的宣传彩页，对群众经常咨询的问题汇总整理出宣传手册，设立宣传点及咨询台开展大型的专项宣传活动，制作拍摄专题的宣传视频等；在加强信息化项目的建设上，定期开展空调、UPS、环境监控、网络设备等维保，加快老旧线路更新替换来进一步规范城域网管理及路由器配置信息，完成办公网及业务网的线路扩容，加速推动核心交换机及路由器等老化设备的更新换代，开展了桌面云系统升级扩容；在推进重点领域的风险防控上，积极开展风险评估，针对各个领域开发风险预警系统，进行系统压力测试，开展分类评级和风险监测等，更高效履职、更高要求履职需要更多人力、物力和财力的支持，所以在业务性支出资金规模缩减的情况更高要求履职是预算单位管理在“过紧日子”背景下面临的挑战之一。

（2）面对绩效管理与高质量发展有效融合的挑战。预算单位加强预算绩效管理，是公共财产的内在要求，其根本目的是提高资金使用效益和工作效率，促进预算单位的发展。当前，面对错综复杂、稳中有变的形势，预算单位要坚持稳中求进的总基调，贯彻高质量发展理念，落实高质量发展要求,就需要将预算绩效管理提升到新高度，预算绩效导向越来越明确。在实际工作中，xx预算单位在绩效管理上主要分为绩效目标申报、绩效运行监控、绩效评价、绩效评价结果运用等方面。在绩效目标上按照“谁申请资金、谁设定目标”的原则，并根据预算绩效目标，结合预算批复情况组织项目实施，确保项目有序推进。在绩效运行监控上按月监控项目支出情况，对支出预算执行进度和绩效目标实现程度实施双监控，督促业务部门及时根据监控情况和下阶段实施计划做好统筹安排。在绩效评价及运用上，采用自评与评审相结合的方式，各业务部门对照年初设定的预算绩效目标和指标开展绩效自评，并将自评结果提交预算绩效管理办公室，预算绩效评价工作小组对预算绩效自评结果进行抽查复核，在评价工作完成后将评价结果和整改建议进行反馈。在实际工作中，预算单位在绩效管理上主要将落实预算执行情况、资金使用效益、保障安全运转作为重点，面临高质量发展的要求，要结合预算单位实际进一步理顺绩效管理与业务的关系，要将绩效管理的措施在提高资金效益的基础上与促进业务发展有效融合，切实做到“支出必问效，无效必问责”，是预算单位管理面临的又一挑战。

（3）面对专业型队伍向复合型队伍转换的挑战。在“过紧日子”背景下，不是简单的不花钱或压缩花钱，而是要解决好把钱花在什么方面的问题，钱花得是否有效益的问题。在预算单位，各个事权部门均有业务资金需求，预算管理委员会需要在各项业务资金需求中分出轻重缓急来安排预算。以××预算单位为例，目前实行部门业务预算管理，业务预算申报的范围包括办公经费、差旅费、印刷费、电脑耗材、电子设备购置、办公设备及办公家具购置、房屋维修维护、专用设备维修维护以及部门履职的专项支出，事权部门负责按类别申报业务预算，预算管理委员会负责审核预算，2021年年初，各事权部门申报的各项目业务预算总额为单位业务性支出预算总额的2.26倍，仅部门履职的专项支出预算就为单位业务性支出预算总额的1.89倍，各部门履职的专项支出涉及的业务面较广、专业性较强，预算管理委员会要全面掌握各部门的业务规划具体情况和项目支出预算所能实现的特定目标，要对业务规划的合理性、项目安排的科学性和项目实施的有效性等进行全面的实质性审核，切实做到在申报的预算中有保有压，区分刚性支出、政策性保障支出、重点支出、一般性支出，将预算总额缩减至可用预算之内，同时在项目规划方面要有前瞻性思考，在预算编制和执行方面更强调部门间的协同性，在预算绩效评价和结果运用方面要更注重科学性和合理性，切实将钱花在刀刃上，这对预算单位管理的队伍素质提出了更高的要求与挑战。

三、“过紧日子”背景下预算单位管理存在的问题

（1）预算矛盾集中。预算单位的高效运转离不开财务支持，而财务支持有赖于年度预算编制与预算绩效评价的高效开展，从这两项工作角度出发，我们把预算单位部门狭义划分为财权部门与事权部门，财权部门对单位涉及财务的事项有指导协调、审核监督、组织实施报账等责任，事权部门则应配合财权部门，事前提出资金需求计划，事后配合开展项目绩效评价，把“紧日子”过好，不能只靠财权部门一己之力，更要靠事权部门的有力支持与配合。但目前在“过紧日子”背景下，预算单位预算趋紧的压力还是大都集中在财权部门，履职业务预算需求与分配的矛盾也集中在财权部门。事权部门事前在各自履职范围内难以做到合理统筹业务规划和资金需求，从主观上认为各项业务都重要、都紧急，又存在着预算总会被核减，能多报就多报的心理，造成汇总后的业务预算金额特别大，给财权部门在进行预算初审时带来了很大的压力，事后在绩效评价上也是敷衍了事，使得对评价结果的应用大打折扣。

（2）违规风险抬头。近年来，预算单位财务管理制度不断完善，管控机制日趋健全，但部分预算单位在“过紧日子”背景下，违规的风险有抬头趋势，执行财经纪律不严格的问题时有发生，主要表现为思想认识不高、纪律意识淡薄、管理思维松懈。例如有的单位思想认识不高，没有正确认识“过紧日子”的深刻意义，没有在“预算从紧、管理从严、监督从严”上下功夫，而是理所当然地认为“过紧日子”就是资金不足，因此为弥补资金而出现违规。有的单位纪律意识淡薄，以集体研究作为责任追究的“避风港”。明知违反财务制度的行为不可为，但经集体研究同意后进行了账务处理，认为这样就可逃避责任。有的单位管理思维松懈，预算约束力不强，在现有预算规模下没有进行全面的统筹规划，不管是否为刚性支出、重点支出都进行支出，导致业务性支出应付款项比例大。以xx预算单位管辖的县域机构来看，2021年上半年，两家县域机构业务性支出应付款项金额分别占全年业务性支出预算指标的21.14%、37.14%，上半年业务性支出实际已列支全年预算总额的68.56%、86.86%，均超过上半年预算控制进度，存在着难以保障下半年刚性支出、基本业务运转支出的风险。

（3）绩效问题突出。随着“过紧日子”要求的提出，从严管理不断深入，管理的质量与效益问题越来越受到关注，但是现阶段预算单位在加强财务管理上更侧重于规范财务收支核算，而在绩效管理上存在的问题上突出，主要表现在有的项目绩效指标科学性有待加强，从目前基层机构使用的项目绩效目标表来看，大致呈现个性指标较少、定量指标较少的特点，使得现有的绩效目标无法全面客观地反映基层机构预算支出绩效情况。有的项目绩效评价结果准确性不高。由于评价指标体系尚不够完善，且绩效评价人员的综合素质存在差距，评价人员对于评价指标的把控存在一定的主观性，导致绩效评价结果的准确程度有所降低。同时绩效管理的信息化程度不高。预算绩效管理涉及面广、工作量大、技术性较强，且绩效评价工作的开展往往需要有可靠的历史数据、资料作支撑，但目前尚未建立有效的数据信息平台得以应用，这使得数据的采集、处理和分析存在一定的困难，难以进行综合、全面的评价。

四、“过紧日子”背景下基层管理科学化水平研究

（1）强化纪律、健全制度，切实防范风险。预算单位要充分认识到“过紧日子”的紧迫性和重要性，对照各项要求，认真抓好落实，根据新的形势建立健全相关制度，规范相关的业务流程，要在强化纪律中从严过好紧日子，切实防范各类风险。首先要把政治纪律摆在首位，始终把“过紧日子”作为当前重要的任务抓好，重视对有关财经法律法规的学习，不断更新财经纪律知识。其次要将组织纪律贯穿其中，落实重要经济事项集体决策机制，规范重大经济事项决策行为，完善决策机制，强化决策责任。再次，要严格执行工作纪律，事权部门要增强节约意识、规矩意识，不折不扣地落实好“过紧日子”的各项工作措施，要合理安排业务规划，要确保项目的有效性，财权部门要精打细算过紧日子，从严规范管好钱袋子，增强预算的科学性、规范性和公平性，维护预算的严肃性和权威性，推动形成“过紧日子”常态化制度化。

（2）预算引领、信息建设，优化矩阵管理。目前，××市中支已经建立了从预算编制、预算管理组织体系和预算管理流程三个方面进行设计的矩阵式管理模式，在“过紧日子”背景下，预算单位要继续强化预算引领，依托会计业务系统各模块的上线和升级，探索与相关业务系统数据的兼容和共享模式，充分挖掘系统功能，加快推进会计信息系统与业务系统融合，运用科技力量提高会计财务信息处理和应用效率，为财权部门加强数据分析、改进财务管理提供信息支撑。同时要不断优化矩阵式管理机制。一是要进一步明确财权、事权部门职责，使预算编制与支出规划、业务发展、资产配置相匹配，切实做到“有保有压”；二是要对预算执行情况进行分析研判、跟踪督导，及时督促事权部门和辖内机构执行进度过快、偏低或效率不高等问题。三是要充分发挥内部审计监督部门的职责，对预算编制及执行的全过程进行监督并对执行结果进行审计，形成由财权部门和各职能部门对财务预算执行共同管理的良好局面。

（3）统一管理、组合优化，提升整体效能。预算单位要充分发挥现有预算管理、集中采购、绩效管理委员会等专业小组的优势，加强会计的统一管理，推进全面动态管理及组合优化，谋划全局资源配置，从优化资源配置、盘活现有资产、控制支出成本出发，解决日常工作中的问题，不断提升预算单位的整体效能。一是要全面掌握资产情况，特别是闲置资产的情况，按照不同类别制定切实可行的实施方案，结合实际情况采取转换用途、调剂等方式盘活资产，有效利用现有资产，实现资产使用效益的最大化；二是要建立台账管理制度，对单位内设备设施的购置年限、原值、使用部门等基本情况进行登记，同时对历年来进行维修、保养、改造的金额和范围进行说明，确保全方位掌握资产的使用情况；三是要合理配置，在满足配置要求和用途的前提下，做好资产在内部的合理调配使用，对于资产配置要求较高需要及时更新的部门，将其淘汰下来的资产用于其他部门，实现资产的整合流动。

（4）过程控制、重点关注，加强绩效管理。预算单位在绩效管理上要注重绩效目标设置优化、预算执行与绩效过程控制、重点关注业务履职需求是否得到保障。一是优化预算绩效目标设置，结合当前应用中的问题，统筹考虑政策因素、业务规划、管理要求等，编制出能全面客观反映项目资金实际效果的绩效目标。二是开发预算绩效管理信息化系统，利用信息化技术，提高数据的采集、处理和分析的效率，降低绩效评价工作的烦琐性，为绩效评价工作的高效开展提供有力的数据支撑和技术保障。三是加强绩效评价审核管理，明确绩效目标设定、组织实施情况、预算支出执行等各方面审核要点；探索多种审核方式，可采用部门交叉互评与引入专家复审相结合的方式对项目开展系统性专业化审核。四是加大绩效监控和结果应用力度，及时发现项目实施过程中的偏差情况，督促相关业务部门制定改进措施，不断增强绩效监控、绩效评价结果对预算安排和项目管理的刚性约束。

（5）结合实际、性价兼顾，发挥采购效益。在“过紧日子”背景下，预算单位探索建立资金投入产出周期管理和采购风险综合管理体系，努力实现规范管理与科学管理并重，在严格遵守采购制度的前提下，要结合实际，兼顾性能与价格，充分发挥采购的优势，让宝贵的预算资金“物有所值”。一是固定资产的采购，要综合考虑资产的使用年限、维保服务、零配件更换的价格、耗材价格、更新换代的频率等情况，不完全以价格优势进行采购。二是低耗品的采购，要摸清家底，严格控制低耗品的用量，减少库存，多进行比价议价，进一步扩大定点采购范围，对供应商进行动态管理，形成激励约束机制，实现在成本不增的情况下提高供应商售后效率和服务质量。三是租赁采购，对于购置成本投入大、后期维护成本高的资产，要探索实施租赁采购，对采购项目的态度从“所有”向“使用”转变。四是工程采购，对于建筑物维修改造工程的采购，要推动维修改造的标准化，制定相关的制度办法，进一步完善工程项目采购的文本模板和标准化体系，加强专题辅导。

（6）更新理念、融合发展，提高队伍素质。预算单位事权与财权部门要更新理念，对各自领域的知识进行融合，共同推进队伍素质的提高。一是事权部门要提高主体责任意识，注重学习和掌握最新的财务制度规定，增强预算的观念，做好前期的业务规划，切实根据自身的业务发展需要与重点工作来申报预算。二是财权部门要加强分析研究，进一步强化会计的分析反映职能，充分发挥对会计、财务等研究优势，有效提升财权部门支持决策、服务决策的能力，提升会计财务数据处理和分析的效率，根据前一年度预算执行情况，对各业务部门的业务资金需求做到心中有数，进一步发挥管理会计的作用。三是加强对人员的培养和储备，针对会计财务领域的新制度、新知识和热点业务开展培训，拓宽会计人员视野，推进会计观念更新。