人民法院法官绩效考评制度改革回顾与展望

李国华

( 西北大学 法学院，陕西 西安710127)

一、引言

伴随着司法责任制改革目标的提出、落实，作为其重要抓手的法官绩效考评制度改革也在同步推进。法官绩效考评制度是通过一套客观化的指标来衡量法官工作勤勉程度及成效的法官管理制度［1］，是对法官绩效予以评价的制度［2］。实践中出现的考核指标设计不合理、考核主体不合格、考核结果运用不明确等问题弱化、曲解了法官绩效考评制度预期功能的实现，如何消解、回应上述问题需要探究法官绩效考评制度的发展脉络与实践情况。学界关于该制度的研究成果丰硕，但缺少对该制度展开系统的回顾和反思。在司法改革步入深水区之际，回顾40 余年的改革历程，总结梳理法官绩效考评制度改革历程，客观评价法官绩效考评制度改革的成效与不足，有助于明确改革进程中人民法院法官绩效考评制度所处的历史坐标，对于调试法官绩效考评制度进一步改革的基本方向意义重大。

我国近代的法官绩效考评制度始于中华民国时期的《司法官考绩规则》，该规则首次明确了司法官业绩考核的原则和规则［3］。新中国成立后至20 世纪90 年代中期，包含法官绩效考评制度在内的司法制度发展历经曲折，最终走向恢复重建与改革创新之路。在围绕审判组织、审判方式、审判程序和证据制度方面进行司法改革之外，人民法院还侧重组织法上的法院组织和人事制度改革，其中包括法官绩效考评。法官绩效考评影响和形塑法官的专业化、职业化水平，在当前阶段是深化司法责任制综合配套改革的重要组成。法官绩效考评制度改革进程与司法改革整体步调相一致。以党的重要文献为划分标准，可以发现我国司法改革以1978 年为起点，以十五大提出司法改革和2013 年十八届三中全会提出全面深化改革为关键节点。总体而言，我国法官绩效考评制度前后历经三个重要发展阶段: 一是1978—1997 年:初步展开时期;二是1997—2013 年:走向成熟时期;三是2013 年至今:全面深化时期。

二、1978—1996:初步展开的法官绩效考评制度改革

这一阶段的法官绩效考评制度改革始于中国共产党十一届三中全会，止于中国共产党第十五次全国代表大会之前。

1978 年12 月，中国共产党十一届三中全会作出将工作重心转移至经济建设的关键抉择。作为肩负保障经济建设重任的人民法院也进入恢复、重建、改革时期，其中就涉及人民法院的人事制度改革，关系到如何考核、评价法官工作效果和质量的问题。在此阶段，法官绩效考评制度改革与法院工作重启同步推进，人民法院人事实践难题对制度供给的呼唤，成为法官绩效考评制度生长的逻辑起点。

1987 年10 月，中国共产党十三大报告中首次提出了对包括法官在内的干部人事制度改革，迈出了新时期改革法官绩效考评制度的重要一步。报告在提出建立国家公务员制度内容时，针对人民法院的法官绩效考评问题，要求“建立类似国家公务员的制度进行管理”，由此法官绩效考评也被置于国家整体人事制度改革中。这意味着国家开始在制度建设层面重视对包括法官在内的公务人员的绩效考评。

1992 年10 月，中国共产党十四大报告提出:“逐步建立符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。”人事制度改革逐渐深入，开始探讨分类管理模式。可以说，这一阶段改革法官绩效考评制度的外部动力，主要是人民法院出于贯彻中共中央关于建立符合不同单位特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制的精神所做的努力［4］，实现了针对人民法院法官绩效考评规则的从无到有，初创了适用于法官的绩效考评制度。

( 一) 摒弃传统的法官绩效考评制度

在建立专门的法官绩效考评制度之前，法官的身份是国家干部，在整体性国家公务员制度建立初期，戴大檐帽、穿制服的法官与其他公职人员并无实质差异。如此定位在当时的历史条件下有其合理性，但也弊端丛生:一是缺乏科学的分类，简单套用党政干部的单一模式管理所有人员，未能形成各具特色的精细化管理制度。二是与法院的扁平化体制不符，人民法院并非垂直管理体系，并不存在严格的上下级关系，在强调垂直管理的国家公务员考评制度体系下无法实现对法官的有效考评。三是与法官的职业化、专业化存在根本抵牾，法官从事的审判工作需要较高的专业性，进而要求侧重考察法官的办案能力、办案成果。对作为国家干部的法官的管理、考评一直统一沿用普通公务人员的考评办法，使得法官绩效考评难以针对法官这一群体形成相对独立的科学考评机制。

在渐进的改革中，国家逐渐认识到传统的法官绩效考评不应直接套用公务员考评体系。1988 年7月，最高人民法院召开第十四次全国法院工作会议讨论《中华人民共和国法官法( 草案) 》，提出了涉及法院自身改革和建设的六项具体改革措施，其中之一就是改革现行法院人事管理制度，要求通过制定法官法从法官的录用、考核、奖惩等方面完善法官制度［5］。此次会议提出通过制定专门的《法官法》解决法官考评问题的改革意见，为建立人民法院此后的法官绩效考评制度指明了方向。

( 二) 建立新的法官绩效考评制度

从1986 年开始起草《法官法》，经过列入立法规划、试点探索、研讨修改，易稿30 多次最终形成了《法官法( 草案) 》，并于1995 年审议通过。《法官法》规定了法官的权利义务、任职条件、法官等级、法官工资制度和退休制度以及设立法官考评委员会等，使得法官绩效考评具有了法律载体和依据。《法官法》规定的法官绩效考评机制脱胎于国家对一般公务员的人事考评制度，包括了以下基本内容:

一是确定法官绩效考评主体。考评法官首先需要确定考评主体，以考评主体为抓手细化考评方案。《法官法》规定，对法官的考核，由所在人民法院组织实施。第十六章更是专章规定了法官考评委员会的设置、职责、组成人员和主任。这是我国在规范层面初次明确作为法官绩效考评主体的法官考评委员会制度，确立了法官绩效考评的责任主体和实施主体。

二是明确法官绩效考评内容。考评法官唯有明确考评的内容、对象，被考评者才能在考评内容指引下有效地开展工作，考评者也才能够明确考评方向进行科学、公平的考评。《法官法》规定考评法官绩效，应当以审判工作实绩为重点，以思想道德水平为基础，在实际审判业务中综合评判法官的业务能力、理论水平及工作态度，这综合考虑了法官从事审判工作的特殊性，其不足是未规定考评法官工作实绩的具体方式。

三是明确法官绩效考评适用原则。面对尚未细化的考评机制，确定基本的考评原则就具有了现实意义。对此，《法官法》在借鉴、吸收国家公务员绩效考核原则的基础上，规定对法官的考核应当“客观公正，实行领导和群众相结合，平时考核和年度考核相结合”。

四是考评结果的运用。法官绩效考评结果可以作为对法官奖惩的依据，法官可以据此按照指引的方向调试工作态度和工作方法。《法官法》第二十二条规定，年度考核结果分为三个等级，包括优秀、称职、不称职。在考核结果的运用上，该条规定考核结果作为对法官奖惩、调整职级薪酬的依据。绩效考评与奖惩机制的结合赋予了绩效考评以刚性和强制力，可以有效指引法官对照考评内容和目标调整自身的行为。

1996 年6 月，《法官考评委员会暂行组织办法》规定，各级法院分别设立法官考评委员会，由本院人事管理部门作为法官考评委员会的办事机构。该办法进一步细化了法官考评委员会的组织、形成方式，增强了法官绩效考评制度的可操作性。

这一阶段法官绩效考评制度改革的主要贡献在于，国家首次专门针对法官绩效考评问题建章立制，摆脱了新中国成立40 多年无专门法官法的局面，通过制定法搭建了考评法官绩效的基本制度框架，体现出中央和人民法院内部尝试对法官进行科学、法治化的管理思路。《法官法》注意到了作为国家工作人员的法官同时还是法律专业人员，亟需构建契合自身特点的考评机制。搭建法官绩效考评制度也有助于对法官的从严管理，回应了十四届三中全会关于改革、完善司法制度的要求。

这一次法官绩效考评制度改革的缺憾在于两个方面: 一方面是对法官绩效考评制度改革重视不够。在这一改革阶段，人民法院尚处于恢复重建时期，改革侧重点在于优化审判方式，增强法官的职业化建设等［6］，改革法官绩效考评制度属于次要问题。另一方面，对法官绩效考评制度的可操作性和科学性认识不够，比如对法官绩效考评的内容规定不够细致，作为重要组织法的《人民法院组织法》更是未能涉及法官绩效考评问题，对法官绩效考评结果的应用侧重于惩戒和管理法官，而不是用来促进法官自我改进、提升法官群体的整体素质及为负责决定法官任用的人员或机构提供相关信息、合理有效地分配法官。同时，法官绩效考评原则等也存在照搬国家公务员绩效考评规定的现象。

三、1997—2013:走向成熟的法官绩效考评制度改革

这一轮的法官绩效考评制度改革始于1997 年的中国共产党十五大，止于2013 年的中国共产党十八届三中全会之前。

1997 年9 月，中国共产党十五大报告确定了依法治国的基本方略，明确提出:“推进司法改革……加强执法和司法队伍建设”这一改革目标［7］，并提出了具体的改革要求。这一时期的司法改革着重解决司法地方化、司法行政化和司法非职业化的问题。为了贯彻中央要求，1999 年《法院改革一五纲要》基于现行法官管理制度无法适应现实需求、法官素养亟待提升的现状，要求2000 年底前，建立审判人员的人事考评制度。《法院改革一五纲要》在法院系统内部为法官绩效考评制度的实施创造了条件。

2002 年10 月，中国共产党十六大报告在十五大报告所提“推进司法改革”的基础上第一次提出了“推进司法体制改革”，并强调“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”。更加重视司法机关审判业务的特殊性，为法官绩效考评制度提出了更为明确的要求和指引，要求针对特定法官群体探索和完善人事分类管理制度。

2007 年中国共产党十七大报告提出“深化司法体制改革”之后，有关部门多次发文落实，其中2009年印发的《法院改革三五纲要》原则部分提出要“完善司法管理体制”，要求进一步改进审判管理制度、法官行为规范，完善反腐倡廉长效工作机制、人事管理制度和机构设置、队伍管理制度等。针对法官绩效考评问题强调系统推进、科学安排、细化落实。

1997 年至2012 年，中央和法院系统回应现实需求、贯彻政策要求，立足于审判工作实际推进考评制度的深入和细化，这一阶段的法官绩效考评制度大体经历了如下改革:

( 一) 提出改进法官绩效考评制度

2003 年，为了贯彻十六大关于司法改革的要求，党中央成立了中央司法体制改革领导小组，从中央层面加强对司法体制改革的统一领导协调，全面领导司法体制改革工作。落实体制机制改革需要相应的组织予以保障，中央司法体制改革领导小组的设立有助于在整体推进过程中形成合力，统筹安排。

2004 年底，中央司法体制改革领导小组形成了《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，各部门在统一领导下制定工作安排。2005 年《法院改革二五纲要》区分了针对法官的绩效考评和针对其他公务员的绩效考核，从“绩效考核”悄然转向“绩效考评”，法官职业性、专业性的特质在绩效考评制度中得以凸显。

( 二) 调整考评指标

办案考核考评指标指的是用以考核和评价法官工作的量化指标，以考评指标来引导法官完善工作方式、提升工作能力。为了改进办案考核考评指标体系，人民法院采取了如下改革举措:

一是建立案件质量评查与考核指标的联动机制。2005 年3 月，最高人民法院颁布了《关于贯彻落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的若干意见》，在实现司法公正与廉洁目标导向下要求完善案件质量评查制度，以程序视角设立疑难复杂、法律认定存在争议案件的筛查器，“重点评查发回重审、二审改判和再审改判的案件”，辅之以“抽查其他个案”，在把握主要矛盾的同时兼顾考评效率，个案的评查与考核指标实现同频共振。

二是建立科学的指导思想和考评基点。2009 年《法院改革三五纲要》强调法官考评制度应在体现科学发展观和正确政绩观的前提下适应于法院工作特点和审判工作规律。同时指出，应建立健全贯彻宽严相济刑事政策的司法协调制度与保障制度，办案考评体系应体现宽严相济、促进社会和谐稳定的考评基点，要求完善人民法院错案认定标准和违法审判责任追究制度［8］。将刑事政策内化于办案考评要求之内，在办案考核考评指标体系内体现审判工作应实现法律效果与社会效果的统一，以个案的审判推进社会综合治理。

三是建立健全审判质量效果监督控制体系和岗位目标考核管理体系。2009 年《法院改革三五纲要》明确提出要建立以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系，以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系。“迟到的正义非正义”，案件办理效率和质量是评价个案审判效果的两大要素，依赖于法官、法官助理、书记员和其他行政人员的勠力同心、协同一致，以案件考评和定岗考核并行的方式加强法官绩效考评制度更为科学、合理。

( 三) 确立案件质效并重的考评标准

案件质量评估是人民法院法官绩效考评的重要内容。2008 年最高人民法院《关于开展案件质量评估工作的指导意见( 试行) 》将法院案件质量评估的指标体系分解为33 项“三级指标”构成的审判公正、审判效率和审判结果3 项“二级指标”(1)参见《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见( 试行) 》第七条。。将案件质量评估数字化、具象化，在某种意义上可以概括为探索试行案件质量评估的“数目字管理”。

2011 年1 月，最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》指出，审判绩效管理仍需切实加强，考核指标上要引导法官重视审判的效率问题，明确将“审判质效考评”作为审判管理的基本形式。同年3 月，最高人民法院正式将经过三年试点探索、验证、改进的2008 年《关于开展案件质量评估工作的指导意见( 试行) 》确定为《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，该意见对指标体系作了进一步的调整，完善了案件质量评估的“数目字管理”，标志着法官绩效考评制度迈入相对成熟的阶段。

法官绩效考评的法律依据在于《法官法》等法律规范，但《法官法》的规定较为概括，实践操作性和可适用性不强，无法进行有效的绩效考评，也难以实施考评。针对此问题，根据《法院改革二五纲要》“在确保法官依法独立判案的前提下，确立科学的评估标准，完善评估机制”的指导思想，人民法院推出了量化指标考评法官绩效，量化考评模式细化了《法官法》关于法官绩效考评内容的规定，改革思路在于突出可度量的法官工作实绩在考评工作中的重要性。构建明晰的量化考核方案，在一定程度上有利于以直观的数据呈现办案的过程和结果，明确法官的职责任务，协助法院领导者高效管理法官。

量化指标考评模式也存在不足:一是理念上过度依赖量化，部分难以量化的考评对象、部分量化指标设计不尽合理都是量化考评模式所要面对的难题。如法官工作作风、外界评价难以通过量化的案件指标呈现，每一个个案都有其特殊性，量化指标难以体现法官面对疑难复杂案件时的处理能力，而在某种程度上妥当审理复杂疑难新型案件恰能体现法官办案能力。并且，在证据与法律适用之间逡巡的审判工作，证据采信上的灵活性以及法律规则适用上的可操作性使得裁判权具有较大的自由裁量空间，自由裁量权的存在使得用某个指标度量法官的廉洁度其实相当困难［9］。二是考评机构的行政化。人民法院的管理实践形成了科层制管理模式，2001 年《法官法》关于考评委员会的设置亦如此。加之2005 年《公务员法》将法官纳入公务员序列管理，参与司法延伸工作均作为考核要点。这些做法不仅无助于增进法官的职业化和独立性，反而强化了法官考评的行政属性倾向，将考核公务员的标准、内容和程序等规则普遍适用于法官［10］。三是作为考评主体的法官考评委员会如何组成缺乏规定，实践中法院院长、庭长主导考核，缺乏外部参与，在落实中不可避免地出现偏差。考评内容上过度关注可视化的审判工作，对法官思想品德、审判业务、法学理论水平等落实不够。考核结果的运用主要在于奖惩法官和奖金发放等短期管理目标，不重视考核结果对于法官养成进程中的问题揭示作用。四是不当处理法官绩效考评与案件质量评估工作的关系。实践中，部分法院径直将法院面临的案件质量评估套用于针对法官的绩效考评，缺失法官个性化特征的考核［11］。上述量化指标考核模式呈现的简单化、僵化特征也是在实践过程中逐渐呈现出来的负面效应，但不可否认的是，这一阶段的法官绩效考评制度也更加契合法官审判规律，逐渐科学化、规范化。

四、2013 年至今:全面深化的法官绩效考评制度改革

这一阶段的法官绩效考评制度改革始于十八届三中全会，目前仍处于持续深入推进的状态。

2013 年11 月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将十八大报告提出的“要进一步深化司法体制改革”明确为“深化司法体制改革，加快建立公正、高效、权威的社会主义司法制度”。2014 年2 月出台的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及其贯彻实施分工方案》明确了深化司法体制改革的目标、原则、各项改革任务的路线图和时间表。2014 年6 月，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》的出台标志着我国司法体制改革试点工作正式启动，以上海、吉林省为代表先行先试，其他省份分为二、三批逐步铺开改革试点，一以贯之地遵循先试点后总结再全面推广的改革路径，法官绩效考评制度在实践中不断自我完善。

为了贯彻中央要求，2014 年7 月，《法院改革四五纲要》发布，改革的总体思路是解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，改革的目标是到2018 年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系。改革愈到深处愈加艰难，需要系统科学地解决深层次、复杂化的难题。法官是裁判者而非行政官员，但长期以来，中国对法官沿用普通公务员管理模式，法官绩效考评不仅未能凸显自身特性，还在一定程度上加重了法官的工作压力。在专业的审判工作之外苛以行政官员的考核，双重考评压力使得法官难负其重。针对上述问题，《法院四五改革纲要》提出，“要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。”

2014 年10 月，十八届四中全会专题研究依法治国基本方略，并通过了《关于全面推进依法治国重大问题的决定》，这体现了中央对法治的空前重视。与之相适应，2015 年2 月修订后的《法院改革四五纲要》围绕建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一关键目标，改革内容囊括了法院组织体系、司法管辖制度、法官履职保障、审判权力运行、法院人事管理等层面，并设定了具体的路线图和时间表［12］。在强化司法责任制、司法人员分类管理、法官员额制改革、建立健全以审判为中心的诉讼制度改革等一系列举措下优化审判权力运行。《法院改革四五纲要》的一大亮点就是法院人事管理改革，提出要“建立科学合理客观公正，符合规律的法官业绩评价机制”，标志着本阶段的法官绩效考评制度改革正式启动。

为了深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念，2019 年《法院改革五五纲要》第四条提出贯彻落实新时代党的组织路线。坚持把政治标准作为第一标准，在法官遴选任命、考核评价、监督管理、培养锻炼、奖励惩戒等工作中全面加强政治把关。强化对法官的政治素养、司法廉洁要求也是贯彻党对政法工作全面领导的体现。《关于贯彻实施〈关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要( 2019—2023) 〉的分工方案》( 以下简称《分工方案》) 进一步明确政治部作为牵头部门，审管办、监察局和司改办作为参加部门。在全面深化改革阶段，法官绩效考评制度作了如下具体改革:

( 一) 及时调整《法官法》相关规定

为了吸收巩固司法改革成果、全面建设专业化队伍，2017 年及2019 年立法者分别对《法官法》作了大幅修改，特别是围绕法官绩效考评制度，2019 年修改的《法官法》在体例和内容上均发生了重大变化:

在体例上，新法将1995 年以来延续了20 多年的17 章体例压缩为8 章。具体而言，2019 年《法官法》将2017 年《法官法》中第八章、第十章、第十一章的内容和第十六章的法官考评委员会的规定全部纳入新的第六章，使得法官绩效考评内容在形式上合为一章。

在内容上，新法有四处变动。一是法官考评委员会的职责由“指导对法官的培训、考核、评议”，调整为“负责对本院法官的考核工作”，强化责任落实与整体把握;二是取消了对法官考评“实行领导和群众相结合”的规定，更加符合法官专业性、职业性的要求; 三是把法官的考核内容调整为“审判工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风”，将“思想品德”具化为职业道德，将法学理论水平融入专业水平、工作能力考察;四是年度考核结果类型由三类调整为四类。2019 年修订的《法官法》借鉴2018年《公务员法》的最新规定，对法官绩效考评结果的等次进行了调整。修订前的《法官法》将法官考评规定为“优秀、称职、不称职”三个等次，修订后的《法官法》调整为“优秀、称职、基本称职和不称职”四个等次。在称职与不称职等次中间增加了“基本称职”，增加了考评的层次性和区分度。

( 二) 加大考评院庭长

司法责任制度改革和法官员额制改革之后，作为员额法官的法院管理人员同样需要接受绩效考评。《分工方案》第二十二条要求健全院长、庭长办案常态化机制，“合理确定院长、庭长办案工作量，推动减少其非审判事务负担……完善对院长、庭长办案情况的考核监督机制”，第四十三条规定要在2019年建成人民法院审判管理工作平台，实现对全国法院院庭长办案情况的统计展示，2020 年建立全国法院院、庭长办案情况通报制度。2017 年4 月10 日，最高人民法院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见( 试行) 》前后以10 条意见明确了院庭长( 包含进入员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、其他入额院领导、庭长、副庭长和其他有审判职称的审判( 执行) 业务部门负责人) 的最低办案量、办案的保障和监督机制［13］。关于院庭长办案量的硬性要求体现在以下三个方面:一是中级人民法院院长办案量应达到本院法官平均办案量的5%，其他入额院领导应达到本院法官平均办案量的20%～30%;二是基层人民法院院长办案量应达到本院法官平均办案量的5%～10%，其他入额院领导应达到本院法官平均办案量的30%～40%;三是基层、中级人民法院的庭长每年办案量应达到本部门法官平均办案量的50%～70%。强化院庭长作为法官身份的办案考核，在某种程度上使院庭长同时作为考评主体和被考评的对象，进一步优化了法官绩效考评制度。

( 三) 重塑考评指标、考评方式和考评结果运用

重塑考评指标、考评方式和考评结果运用包括如下几个方面:一是清理不合理的考评指标，增加其它考评指标。《法院改革五五纲要》第二十七条要求制定科学简便的绩效考核方式，“清理取消不合理、不必要的考评指标，切实为基层减负、为干警减压”。与此相适应，《分工方案》第五十一条规定，2019年出台清理取消不合理、不必要的考评指标工作办法并组织实施。此外，为贯彻司法公开的要求，人民法院也在加强对司法公开工作的考评，如生效裁判文书上网、网上司法拍卖等。二是更加合理地设定考评指标，为了避免因考评干扰下级法院独立行使审判权，合理设定了改判发回重审率;为了防止人为阻滞收案，合理设定了法定正常审限内结案率等审判效率指标。三是在考评方式上，建立审判团队绩效考评制度，坚持法院分类分级考评，提出了避免简单排名通报的考评方式。四是更加重视考评结果的正向激励功能，但也日益重视对故意办错案者的责任追究。

( 四) 优化法官考评委员会的组成人员

法官考评委员会缺乏普通法官参与，则不利于考评者与被考评人员之间的及时沟通，也无助于打破考评过程的封闭化。2017 年中共中央办公厅《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》( 下称《落实司法责任制意见》) 针对考核内容、指标设置方式、考核信息留痕公开、考评反馈等方面进行规定。

为了贯彻《落实司法责任制意见》，最高人民法院通过《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》规定了法官考评委员会必须有若干法官代表参加，而且法官代表应由全体法官推选产生。此轮改革之后，地方法院根据上级要求制定了契合本地实际的详细的法官考评规范性文件。例如，S 省高级人民法院根据最高人民法院相关规定，制定了《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导办法( 试行) 》，明确规定绩效考核工作委员会成员应包括法官代表，这就为普通员额法官参与法官考评委员会提供了规范依据。遗憾之处在于没有规定法官考核的具体实施主体。

这一阶段法官绩效考评制度改革的基本特点在于，没有自上而下地建立大一统的考评制度，而是采取了最高人民法院宏观指导，地方各级法院自行细化考评细则的做法，充分发挥了地方各级法院的主动性、积极性。2016 年最高人民法院关于《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见( 试行) 》( 下称《绩效考核意见》) 原则性地规定应针对法官办案数量、质量、效率和效果等进行绩效考核，未规定对应指标以及相应权重值，授权地方各级法院自行确定［14］。《绩效考核意见》还规定法官“考核业绩评价应当作为法官等级晋升、岗位调整和业绩考核奖金分配的重要依据”。《绩效考核意见》进一步细化了法官绩效考评的具体内容，更具有实操性。改革成效还在于，司法责任制改革后，就考评对象而言，法院的内部考评观念经历了“由集体主义向法官个人主义的颠覆性大变革”，各地的司法体制改革的经验即为明证［15］。针对指标设计行政化的问题，后续的改革文件设计的考评模式都在“去行政化”。考评结果运用的导向也倾向于发挥其正向激励功能，表现为由奖惩、辞退和工资依据转向正向激励，包括晋职晋级、择优遴选。问题在于，针对不同的考评对象进行差异化考评何以更有效。此外，司法改革效果评估，能够及时反馈、矫正司法体制改革中出现的问题，经验的积累可以进一步助推司法体制改革聚焦的问题、总结有效方法，提升司法体制改革的科学性和实践性［16］。

五、法官绩效考评制度改革的展望

改革开放40 余年来，尤其是中国共产党十三大报告提出改革干部人事制度之后，坚持稳中求进的人民法院法官绩效考评制度在深深扎根基本国情的基础之上，实践着一条向下直面审判管理难题、向上不断贴近审判管理规律的改革之路。这些改革积累了宝贵且需要继续坚持的基本经验。当然，历次法官绩效考评制度改革在克服法院审判管理难题的同时也遗留了一些问题;一些新问题也与改革相伴而生，进入新时代的审判管理体系和能力更要迈向现代化。这些新情况都使得面向未来的人民法院法官绩效考评制度改革要在理念和技术上“两条腿走路”。其中，前几轮改革的经验揭示了改革法官绩效考评制度应秉持三项基本理念。

第一，应当秉持循序渐进的改革思路。我国法官绩效考评制度改革坚持了循序渐进的改革路径。1996 年之前，受国家人事制度改革影响，法院通过不断推进专业化，以破解作为法院三大问题之一的法官“非职业化”。这时选取了若干地方试点尚在酝酿中的《法官法》。待国家推行公务员制度后，最高人民法院结合地方试点经验，适时推动全国人大常委会在1995 年通过《法官法》，较为原则地规定了法官绩效考评规则，建立了法官绩效考评制度。这为后续法官绩效考评改革得以展开奠定了基础。自1997 年始，针对法官绩效考评规定可操作性不强的问题，《法院改革二五纲要》颁布之后，2013 年前的法官绩效考评制度借助司法规范性文件日益迈向“数字化”的量化考评模式，在细化考评操作的同时，客观上削弱了主观人情因素对法官绩效考评结果的影响。法官绩效考评制度改革的目标是建立科学的法官管理制度，但是并非一步到位地定义何为科学。在十八大后，最高人民法院及时调整了大一统的考评指标，主动与下级法院分权，宏观指导考评内容，不设考评指标。事实上，改革的本质在于不断试错，司法改革亦然。在推进司法改革中，循序渐进的改革路径由于不易催生激进的改革举措，有利于减少试错成本，顺利推进改革，最终达成改革目的。今后的改革中这一理念应当得到坚持。

第二，应当坚持公正与效率并重。司法公正是社会公平正义的底线，司法公正需要司法效率为保障。公正与效率议题在人民法院同样受到关注。人民法院法官绩效考评制度的历次改革始终围绕着公正与效率的改革目标。在1997 年之前，法官与普通国家干部混同管理、专业性淡化，而广大人民群众的司法需求日益增长，要求通过法律程序解决矛盾和纠纷。社会对司法的需求与传统的司法体制、运行机制之间的矛盾日益突出。人民法院改革法官绩效考评制度旨在通过考评法官倒逼其增强办案能力、强化公正审判意识。第二个改革阶段，为了治理法院腐败、法官非职业化、法院地方化和行政化，对法官绩效考评采取了较为激进的“数字化管理”模式，进入量化考评时期。从量化后的考评指标来看，改革的初衷在于进一步科学化的管理法官，确保司法公正与效率。在法官绩效考评的第三个改革阶段，尤其是司法责任制改革之后，人民法院法官绩效考评模式妥当地调整为定性和定量相结合的考评模式，避免了第二阶段考评中案件都是均质化的考评假设，使得考评更加符合司法实际，对考评者也更加公平、公正。历次改革的共性在于，人民法院对法官绩效考评的考评内容、考评方式及考评主体等几经调整，但考评改革的目标导向不变，那就是通过改革增进蕴含公正价值的司法“生产力”。

第三，应当深度应用现代信息技术。法院当前存在案多人少的困境，以及司法责任制背景下的权力监督问题。如果说在此之前，对通过电子手段留痕和监督办案人员的必要性尚不急迫的话，那么当前就非常有必要在法官考评中深度运用大数据、人工智能等现代信息技术。2018 年12 月发布的《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》要求网上办案留痕，对法官办案过程和结果进行动态、实时的智能化管理。最高人民法院于2019 年发布的《法院改革五五纲要》第十部分专门规定要“建设现代化智慧法院应用体系”。实践中，部分地区法院已经充分运用现代信息技术的识别功能和预测功能，通过法院绩效管理，平台的目标管理，动态管理、数据填报等模块，实现绩效考评工作网上运行。强化信息技术与法官绩效考评的融合，能够促进法官绩效考评制度的先进性，保障绩效考评机制高效运转，进而促进法官的专业化、职业化，提升办案责任意识和办案质量。

在充分运用好前述审判管理改革经验、树立科学的改革理念的同时，仍需要不断探求法官绩效考评制度改革的最优解，以顺应不同阶段司法改革乃至政法领域的改革对人民法院审判管理提出的新要求。

2018 年10 月党的十九大报告明确要求“深化司法体制改革”，指出“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制”。2019 年1 月23 日，中央深改组审议通过《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，强调政法干部专业化、职业化。中国共产党的十九大以来，继2018 年7 月在深圳召开全面深化司法体制改革推进会一年后，2019 年7 月19 日中央政法委在成都召开政法领域全面深化改革推进会。在上一阶段改革的基础上，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在会议上要求政法机关从完善两大体系、两大机制，破解三大难题，处理好五大关系入手，全力推动政法领域改革不断深入［17］。其中，与法官绩效考评制度改革联系最为密切的是“完善两大机制”的表述，两大机制之一指的就是进一步完善政法队伍建设管理制度机制，形成严管厚爱的激励约束机制。2020 年2 月5 日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》( 下称《中央综配改革意见》) ，提出强化绩效考核制度建设。2020 年8 月最高人民法院《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》( 下称《法院综配改革实施意见》) ，细致规范了院庭长考核、绩效考评内容、考核指标和考核结果运用。2020 年8 月26 日，政法领域全面深化改革推进会以执法司法制约监督体系改革和建设为主题在线上召开。针对司法腐败以及中央提出的“完善权力运行监督和制约机制”要求，会议提出完善政法干警管理制度、领导干部履行监管职责考评机制。2021 年1 月11 日，中共中央关于《法治中国建设规划( 2020—2025) 》第十七条指出，要完善对担任领导职务的法官、检察官办案情况的考核监督机制。

这些重要会议全面回顾、客观总结了我国在不同时期优化政法机构职能体系和健全司法权运行机制上取得的成效，清醒地指出了改革亟需破解的瓶颈性难题。改革的内容基本囊括了政法机构改革、司法体制综合配套改革和政法各单位改革三个方面。在司法体制综合配套改革中，建设高素质司法队伍始终占据着基础性地位，“建设高素质司法队伍”要求健全符合司法职业特点的司法官员绩效考核评价机制，这就暗含着人民法院在人员分类管理、员额制改革、内设机构改革以及权力清单配置改革已经基本完成的基础上，必须着手全面推进法官绩效考评改革。

中央召开的历次司法改革会议所提要求、法律修改内容以及系列司法规范性文件出台预示着改革的新动向。下一阶段的人民法院法官绩效考评改革重点应当从三个方面具体展开:

首先，深化考评模式改革。2017 年8 月中央深改组审议通过《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，确定上海作为司法体制综合配套改革唯一试点地区。为贯彻中央要求，同年10月上海市委制定《贯彻实施〈关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见〉的分工方案》，确立117 项改革任务。随后，上海市高级人民法院分别于2017 年11 月、2018 年5 月两次针对司法体制综合配套改革任务出台实施方案和若干意见(2)为贯彻落实中央、市委的决策部署，确保各项改革任务精准落地，上海市高级人民法院于2017 年11 月2 日制定了《上海市高级人民法院关于贯彻落实〈关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见〉的实施方案》( 将改革任务细化分解为8 大类72 条136 项具体任务) ，并在2018 年5 月18 日出台了《上海市高级人民法院关于加强司法体制综合配套改革推进机制建设的若干意见》。。至2019 年9 月，上海部分法院在考核模式上已经实现了人民法院对法官个体的直接考核，不同于以往仅考核至部门、再由部门考核个人的考核操作。新型考评模式能统一各部门对法官评价不统一的问题、弱化部门自行组织绩效考评难以克服的人情因素，还能够保证人民法院更直观地掌握法官的绩效数据和工作表现。“让审理者裁判，让裁判者负责”是对司法责任制的经典表达。落实司法责任制必然要求考核到法官个体，考评主体跨过法官所属部门直接考评法官使得考评和管理更加扁平化，但这还可能大幅增加考评委员会工作量，将来需充分考虑是否要重构考评委员会的组织架构、如何高效实施新的考评机制。

其次，深化考评内容改革。人民法院法官绩效考评内容的新变化体现在三个方面。一是注重审判质量的过程考核。2017 年10 月《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》“建立健全司法绩效考核制度”部分要求“紧紧围绕办案质量和效率进行考核”，2020 年2 月《中央综配改革意见》愈加明确提出“更要注重办案质量”。实践中部分法院在审判工作量、效率和审判质量等考核要素中，已经逐步转向审判质量为导向的法官考核体系。就审判质量考核的内容而言，相对于传统的是否被上级法院改判、再审等指标，试点地区更加重视对庭审规范化和裁判文书制作等审判的程序性要素的考核。二是将办案绩效和履行监管职责情况作为院庭长考核的重要内容。2018年深圳全面深化司法体制改革推进会提出，要把办案绩效作为院庭长考核的重要内容。2019 年7 月19 日，在政法领域全面深化改革推进会中郭声琨再次强调建立健全领导干部办案考核监督制度，并首次提出“强化院庭长监督管理职责，完善案件监管全程留痕制度，将履行监管职责情况纳入考核评价体系，切实解决不愿管、不敢管、不会管问题”。2020 年7 月31 日《法院综配改革实施意见》第八条指出，院庭长不得以主持或参加专业法官会议、协调督办重大敏感案件、监督“四类案件”、接待来访、指挥执行等充抵办案数量，但相关事务可以记入工作量，纳入绩效考评内容。三是添加新的考核内容。2019年8 月1 日，最高人民法院《关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》要求，法院工作上要把诉前调解工作量纳入考核统计范围。这意味着人民法院也要真正融入诉源治理之中。以上这些改革重点表明法官绩效考评内容并非一成不变，而是就实践问题而不断作出调整。下一步，如何实现办案质量与办案数量和办案效率等的关系的动态平衡，如何全面、客观评价院庭长的审判管理活动以及法官参与的非办案任务在绩效考评中应有的地位和权重，如何协调减少院庭长的事务性工作负担，如何在监督管理与办案之间找准平衡机制，都将成为人民法院需要直面的问题。

最后，深化法官绩效考评等次和结果运用改革。考评等次是法官年度考核的最终结果，是对法官年度表现的一种高度概括性的法定评价形式。确定合理的考核等次并赋予其法律效力是法院管理的重要举措，也是法官奖惩的主要依据，对于调动法官办案积极性、促进办案质效提升具有重要意义。深入落实新《法官法》设定的“四分法”考评等次是《法官法》与《公务员法》有机衔接的必然要求，是新时期人民法院人事制度建设的新走向，也是精细评价法官表现、实现考核目的的新举措。此外，为了破解激励不足的难题，应当更加注重对考评结果的运用。2017 年《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》、2018 年深圳全面深化司法体制改革推进会、2020 年4 月《法院综配改革实施意见》对考评结果运用的要求具有一致性，其一，考评结果是决定薪酬高低的重要依据; 其二，考评结果是职级升降、员额进出的重要依据。实际上，在将考评结果与奖金分配挂钩外，坚持将其与职级升降、员额退出建立直接关联，是全面深化改革的要求，也是落实司法责任制的有力保证，应继续推广。

历经40 余年的人民法院法官绩效考评制度改革，推进构建了一套行之有效、适应国情的法官绩效考评制度，有效维护了法官职业尊荣感，有力保障了案件公正审判。但司法改革只有进行时，没有完成时，人民法院法官绩效考评制度改革亦然。在全面深化政法领域改革之际，我们期待系统回顾和细致总结人民法院法官绩效考评制度的过去，能够为未来的司法改革贡献有价值的理论支撑［18］。