乡村教师激励政策的逻辑转向和路径优化研究

□许佳宾 赵 璇

教师作为撬动乡村教育治理的关键支点一直备受重视，而造就党和人民满意的高素质专业化创新型乡村教师队伍，必须要从根本上吸引和留住教师，激发教师热爱乡村教育、奉献乡村教育的热情。虽然中央和地方各级政府陆续出台相关政策，提升乡村教师工资水平、增加乡村教师津（补）贴及职称（职务）评聘向乡村倾斜等，但是乡村教师队伍在“选、育、用、留”建设全链条环节上依然存在问题。尤其面向教育现代化2035，乡村教育发展的诉求已由“基本均衡”转向“优质均衡”，教师的地位与作用日益凸显，如何最大程度激励教师成为乡村教育在新时代实现“弯道超车”和高质量特色发展的关键问题。

一、乡村教师激励政策的实践误区

（一）乡村教师激励要警惕“回程效应”

回程效应是指资本、技术、劳动力等受生产要素差异的影响，由经济落后地区向经济发达地区流动的现象。[1]区域经济社会发达的城市地区，在积累资金、吸引人才等方面相比乡村而言，具有明显的比较优势，极化效应凸显。当劳动者进行择业选择时，通常会选择能够获得最佳经济机会及优质教育、医疗保障等公共服务资源的城市。在此情况下，乡村学校往往在吸引和留住教师方面处于竞争劣势。各级政府尝试通过提高乡村教师生活待遇、职称（职务）评聘向乡村学校倾斜，以及建立乡村教师荣誉制度等举措来增强和提升乡村教师的职业吸引力，激励更多的大学生和现有乡村教师投身和扎根乡村教育事业，虽在很大程度上稳定了乡村教师队伍，但在乡村优秀教师留任博弈中，政府和优秀教师采取的策略都是基于自身的损益，[2]从长期的政策实践来看，即使在政府奖补政策并行的情况下，依然有大量的乡村教师流失，“进城”成为乡村教师的主要流向，激励并未完全达到预期目标，因此必须警惕激励政策乏力引发的“回程效应”。

（二）乡村教师激励要避免加剧“偏差行为”

乡村教师在具备职业人身份之前，首先是理性人。理性人是一个量化概念，它从对偏好或利益满足的量化比较和排序推出行为选择的排序，即它假定人们总是会选择带来更大量化满足的选项。[3]也就是说，乡村教师在工作中有着最大化自身利益或偏好的追求。教师在就业时首先考虑的是区位条件优越、资源禀赋充分的地区，物质条件匮乏、基础设施不健全仍然是阻碍乡村教师留任的重要原因，[4]面对蜂拥而至和不断叠加的津（补）贴及职称（职务）评聘倾斜等政策，可能使乡村教师激励遭遇“萨玛利亚人困境”。[5]也就是说，个别乡村教师面对倾斜和优惠政策，会有意采取恶化自身的处境等“偏差行为”来获取更多的政策照顾，以此实现自身利益的最大化。在乡村教师激励政策的实践过程中，行政力量影响着资源的流向，当资源大量向乡村迅速集中时，由于并不需要乡村教师付出额外的努力就能获得某些资源，因此就使得部分教师容易放松提升自我能力发展的要求，进而选择加剧“偏差行为”，通过显示自身的“弱势地位”和“困难处境”，以谋求获得更多的政策资源。

（三）乡村教师激励要谨防“表面化激励”

教师激励是指激励教师主动做好教育教学工作、努力“立德树人、为党育人、为国育才”，既实现教育公益，又促进其私益的增加。一方面，在乡村教师激励政策的制定和实施过程中，由于前期对乡村教师需求的调研不足及后期政策调整滞后等因素，造成现有乡村教师激励政策并不能完全满足乡村教师的需要。也就是说，既有政策没有完全反映一线乡村教师的生存状态和真实感受，[6]这极容易导致激励政策不能真正走进乡村教师的内心，难以贴合乡村教师的真实需求，造成“表面化激励”，从而难以起到很好的激励效果。另一方面，乡村教师激励从根本上讲，还是要通过丰富教师的获得感来提升乡村教师对社会地位的感知，树立起乡村教师的职业荣誉感。而且，乡村教师对激励政策进行评判的最直接依据，就是其是否明显提升了自身综合性收益。也就是说，收入是否增加、职称（职务）评聘是否更加容易及衣食住行是否更加便捷等。有调查显示，乡村教师的实际收入比本地公务员低，乡村教师职业荣誉感和实际获得感均不高。[7]而在政策实践中，有的地方“表面化激励”，将制定出台纸面政策的数量作为政绩，将“纸面激励”作为对激励政策的落实。

二、乡村教师激励政策的逻辑转向

（一）对象：从单向度激励走向双向激励

文本形态的公共政策要转化为现实政策目标，关键在于政策执行。公共政策执行过程包括政策宣传、物质准备、组织准备、政策实验与全面实施，以及协调与监控等环节。[8]乡村教师的激励政策虽然具有“高位推动”的政策特征，但是现有的教师激励政策主要围绕“如何激励教师”这单一向度展开实践，缺乏对“如何有动力去激励教师”这一问题的考量。行动者的“利益”由一定的需要和偏好构成，包括物质、精神和社会需要和偏好。[9]要确保地方政府能够有效执行政策还需要设置相应的激励机制，将地方的利益偏好与政策目标相结合，使政策执行者也担负起利益相关者的角色，避免在乡村教师激励政策执行中出现“中梗阻”现象。从公共政策执行主体角度思考，公共政策执行偏差主要源于公共政策执行主体“理性逐利”的结果。[10]地方政府作为乡村教师激励政策的执行者，在执行激励政策时往往认为自己所付出的工作努力是帮助教师的，且有时需要不同职能部门的协同或配合。因此受自身偏好和行为能力的限制，缺乏推动激励政策落地的积极性，可能进行选择性的激励。故而，要推动乡村教师激励政策从只注重激励目标群体的单向度激励走向目标群体和执行主体并重的双向激励，借助政策执行情况考核等方式规范地方政府的政策行为，使其按照要求有效执行上级政策，实现双向激励、双重获益，以避免政策执行失真而难以起到激励效果。

（二）内容：从单因素激励走向多要素激励

当前在乡村教师激励政策中，主要还是依靠采取发放特殊津贴、住房补贴等提高福利报酬的方式来平衡教师的心理收益，以此激励教师选择在乡村从教，尤其绩效工资分配政策的实行更是体现了以经济激励为主导的价值取向。虽然人们为了更好的生活，付出时间、精力以换取金钱，在物质生活水平的提高中享受获得感，但获得感的提升并不必然带来人们幸福感的提升。[11]教师的幸福感是教师个人在客观教育工作环境中的主观感受，是影响教师职业稳定性的重要因素。以往的乡村教师激励政策过多强调经济要素的激励，忽视了教师对职业发展、工作环境、社会地位等方面的关注，这在一定程度上影响着教师的幸福感，进而降低了激励有效性。可以肯定，经济激励不是唯一的激励；人们有时候希望获得声望、尊敬、友谊及其他社会和心理目标。[12]换言之，教师激励政策要扭转经济思维，不仅要看到教师是“经济人”，还要看到教师也是“社会人”和“职业人”，其对工作的投入程度要考量多方面因素，特别是对影响生活质量要素的考量。如果单纯依靠经济激励，在经济激励力度偏小时起不到作用，而过度的经济激励则容易引发人们无限的欲望，极易对现有的绩效工资分配政策产生影响，难以起到持续性的激励。多要素激励就是要求激励政策不仅涵盖津（补）贴等，还要囊括教师职业发展、工作环境、社会地位等方面的要素，且各要素之间要分配合理，避免出现一家独大导致难以形成合力效应的问题。

（三）形式：从正向激励走向正负激励并重

激励的目的既在于增强乡村教师职业的吸引力，又要激发教师全身心投入乡村教育教学工作，归根结底，还是在于通过激励提高乡村教师队伍建设质量，提升乡村教育发展水平。这就要求激励既要有正向激励，也不能忽视负向激励。正向激励引导个体围绕获得奖励采取行动，负向激励引导个体围绕规避惩罚采取行动。[13]以往的激励政策考虑到乡村学校在硬件设施配备、社会公共服务等方面相比城市学校的劣势，往往采取的是正向的激励，采取奖励或者政策倾斜等举措，以期能够最大可能地吸引和留住乡村教师。虽然这种正向激励，可以在很大程度上吸引和留住一批乡村教师，但是在实现激励教师“教得好”方面却表现不佳，有可能导致教师在表面上忙碌于教学工作却无明显的实际作为和成效。为此，必须要正负激励并重，在优化和改善以往正向激励政策的同时，增加负向激励政策，以刚性的负向激励政策促进教师下功夫、投精力在教育教学上。以现行的绩效工资分配政策为例，由于在现实实践过程中，“大锅饭”或“平均主义”现象依然在一些地方存在着，因此教师用心钻研和投入教育教学工作的程度并不影响教师收益水平，这将极大地影响教师的工作积极性。故而，既要采取正向激励政策，通过补贴奖励、职务晋升和职称（职务）评聘倾斜等方式提升乡村学校的比较优势，又要通过定期对教师履行的岗位职责及完成学校规定的教育教学工作任务情况进行考核，并对考核结果不达标者给予相应的惩罚措施。

三、乡村教师激励政策的优化思路

（一）构建以政策偏好为导向的激励政策响应机制

乡村教师既具有教师身份，也在社会、家庭中扮演着重要角色，收入的增加虽然在短期内能够激励乡村教师，但是缺乏长期性。在乡村教师激励政策的制定和执行中，对经济激励有着明显的路径依赖性，而忽略了在经济社会发展过程中，教师需求偏好不断调整升级的现实。为此，必须要构建起以乡村教师政策偏好为导向的需求响应机制。一方面，从全面报酬视角出发，及时将以往不被关注的及潜在地对乡村教师个人及家庭有着重要影响的因素纳入政策视野。不同时空背景下教师群体会基于不同的动机需要而展现出多样的政策偏好，乡村教师对不同激励政策的偏好程度存在着差异，激励政策既要涵盖津（补）贴等经济性激励，也要关注教师职务晋升、职称（职务）评聘等激励，也要关心乡村教师因选择乡村学校而带来的生活居所、子女教育等方面的现实需求。另一方面，要定期开展需求反馈调查，相关教育部门要组织进行教师工作生活质量调查和座谈，了解乡村教师的切实利益需求，并及时对乡村教师合理的现实利益需求进行整合，摸清乡村教师群体的偏好，然后对激励政策进行调整和优化，更好地回应乡村教师的需求，以此促进乡村教师教书育人和个人发展的共赢。

（二）构建乡村教师激励多元协同供给结构

乡村教师激励政策作为一种制度安排，面对乡村教师激励“内卷化”与“路径依赖”的困境，很有必要从供给侧出发进行优化，通过对多元协同供给结构的构建，优化激励政策的效果。为此，一是转变供给理念。要转变激励政策实施的主体只能是政府的观念，看到社会力量在国家治理体系中的重要作用，积极构建政府主导、社会力量多方参与的激励供给结构，鼓励公益组织、基金会、企业、高校等根据自身特点和优势，参与到乡村教师激励中。二是明确供给权责，明晰不同主体的定位分工。要明确政府在激励政策实施中的主导地位，特别是地方政府作为政策落实的直接执行者更要强化担当意识，积极承担起执行、协调等方面的职责。社会力量作为重要补充力量，可以依据自身的特点和优势来确定供给领域，如高校可以为乡村教师的进修培训提供继续教育方面的支持。三是优化供给侧动力模式，要针对不同的供给主体设定不同的激励模式。对于地方政府可以采取增加中央财政转移支付、给予表彰激励等措施，对于社会力量则可以采取有关政策倾斜照顾、税收优惠、表彰奖励等措施，以此调动各方力量参与的积极性。

（三）完善乡村教师激励政策考核监督机制

政策目标的达成不仅需要强有力的执行，也需要考核监督的保驾护航。考核监督是激励的重要组成部分，完善乡村教师激励政策考核监督机制，既能够强化政策执行者的责任控制能力，也能有效提升政策效能。一是明确考核对象和可操作的量化考核标准，将政策目标群体和政策执行主体均纳入考核范围，分类别、因地制宜地制定考核内容和达标条件，确保通过考核达到事前激励的效果。二是定期开展监督工作，将监督贯穿政策执行全过程。上级政府要定期就政策落实状况对下级政府开展监督，对政策落实不到位或者执行有偏差的要及时纠正，并将监督检查结果作为政府年终考核的重要依据；教育部门要定期组织学校对教师教学目标达成情况开展检查督促，确保教师能够按照教学计划保质保量地完成教学任务，并将教学过程中的表现作为绩效考核的重要参考依据。三是探索建立容错机制。灵活性是激励政策成功实施所必备的，探索建立容错机制就是要释放激励效能，给予地方政府一定的政策自由空间，允许地方政府在现有的制度安排下对激励内容、方式等进行创新探索，以期设计出能够实现个人利益与集体利益共生的激励政策举措。

（四）乡村教师激励政策要凸显弱势补偿

乡村教师激励政策虽然有效彰显了教育政策的公平性，对于稳定乡村教师队伍具有一定促进作用，但是乡村教师在与城区同类教师的自我比较过程中，由于经济收入、发展机会及可享受的公共服务等方面的差距，不免产生相对剥夺感。换言之，乡村教师在教师队伍中处于弱势地位。为此，一方面，乡村教师的激励政策要充分体现弱势补偿的价值取向，通过增加津（补）贴、调整职称（职务）评聘条件等政策向乡村教师的倾斜来缩小城乡教师之间的差距，达成付出与回报的平衡，增加乡村教师的获得感和幸福感。另一方面，弱势群体不仅指经济弱势，也涵盖能力弱势和权利弱势，因而对乡村教师激励时要确立不同层次的激励目标和对象，分类制定措施，避免出现一刀切和“大锅饭”现象。此外，大量的理论和经验表明，政府对公共资源的再分配在一个开放的社会会更多地受到公共舆论和大众传媒的影响。[14]这也提醒我们贯彻弱势补偿的价值取向要有明晰的划分标准，避免因受到公共舆论和大众传媒的影响而使资金和人才等资源大量流向某一地区或某一学校，从而出现“马太效应”，造成某些弱势学校处于供给之外。

（五）加快乡村学校工作学习软环境建设

教师的工作幸福感是教师个体在学校客观环境中的主观感受，是教师在工作过程中的情感体验。要稳定乡村教师队伍，就必须让教师对乡村教育产生情感。也就是说，要让教师在乡村学校的教育教学过程中获得幸福感，而这种幸福感的获得并不产生于硬件设施设备，而主要来源于学校工作学习的软环境。首先，要加大情感关怀。学校领导要多关心、关注教师，尤其是青年教师的工作生活质量，多与教师开展谈心谈话，及时解决教师工作学习中遇到的困难，让教师感受到自己被重视、被尊重。其次，要加大事业支持。政府教育部门和学校要对乡村教师在专业成长上给予帮扶，积极为教师外出培训、学习进修、参加校内外教师技能比赛等创造条件，为教师专业能力的提升做好保障支持工作。再次，要积极开展团建交流活动。既可以由学校单独组织校内教师，也可以由教育部门组织多个学校，开展参观学习、运动会、联谊交流会等，增加教师融入乡村教育的情感。最后，广泛开展乡村教育故事宣讲活动。教育部门要利用官方微信、微博、短视频等讲述乡村教育中的感人故事和乡村教育的独特魅力，丰富社会公众对乡村教育的认知，避免乡村教育和乡村教师被污名化。