县域义务教育优质均衡发展困境与应对策略探究

张鹏举，王皓文

（1.吉林省柳河县教师进修学校，吉林柳河135300；2.柳河县教育局，吉林柳河135300）

推进义务教育均衡发展是《义务教育法》确立的重要内容，也是实现教育公平的主要途径。2020年5月，教育部发布了《2019年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，《报告》显示，截至2019年底，全国已有2767个县通过了义务教育基本均衡发展国家督导评估认定，占比达95.32%。这表明，国家提出的“基本实现区域内均衡发展”目标已基本完成。当前，我国义务教育已基本解决了“有学上”的问题，“上好学”已成为人们新的渴望，社会公众对义务教育的需求已经从“过程性公平”向“有质量的教育公平”转变。［1］义务教育从基本均衡到优质均衡，也是国家教育发展的必然要求。国家在促进基本均衡发展的同时，就已开始推动优质均衡发展。教育部2017年就颁布了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，以引导各地将义务教育均衡发展推向更高水准。2019年10月，国务院教育督导委员会办公室开始启动县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作，并确定了“重硬件更重软件、重指标合格更重群众满意、重数量更重质量”的基本原则。目前，全国所有省份均已出台优质均衡发展评估认定实施办法和工作方案，正结合实际制定推进计划。

义务教育优质均衡发展包含四项内容：一是资源配置，二是政府保障，三是教育质量，四是公众认可。教育部教育督导局局长田祖荫在2020年5月的教育部新闻发布会上曾表示，与基本均衡相比，优质均衡的内涵集中体现为“四个更”。一是全面发展的理念更鲜明，二是标准化建设程度更高，三是教师队伍更强，四是人民群众更满意。在此背景下，立足区域特征，探索县域义务教育优质均衡发展实施策略与方法，扎实落实优质均衡发展内容，就成为教育部门当前面临的重大课题。总结推进基本均衡发展过程的有效经验，梳理推进过程中出现的一些问题，探索优质均衡发展的实施策略，也就成为我们将来一段时间内的重要工作。

一、优质均衡发展的主要困境

（一）教育经费投入机制不健全，县域教育经费投入出现浮动甚至下滑

特别是欠发达地区县级财政收入单一，主要是“吃饭”财政，以保工资为主，教育经费增长幅度经常低于财政增长幅度。同时欠发达县域教育思想和办学理念还比较落后，教育投入靠要靠等。有的县域民办教育不够发达，社会教育资金引入渠道比较缺乏。

（二）教师交流机制不健全，师资不均衡成为义务教育优质均衡最大障碍

我国早就把教师交流轮换作为推进义务教育均衡的重要举措，但现实中教师轮换遭遇很大的现实阻力，甚至会发生变异。一方面，教师没有意识到交流轮换是自己的职责。另一方面，教师交流机制还不健全，现代学校管理制度的建设还有很长的路要走，城乡师资不均衡现象依然十分突出，呈现出结构性失衡特征。同时，师范毕业生都希望留在县城工作，乡村教师，包括特岗教师，都想方设法想要回县城工作，这就造成一些学科的教师在县城过剩，而在乡村短缺的城乡师资不平衡现象。很多农村教师的招聘不得不降低要求，高层次学历教师和学科特长教师严重缺乏，有的农村中小学不得不聘用临时代课教师来解燃眉之急。

（三）资源配置机制不健全，城乡教育二元结构还没有根本改变，择校现象仍然严重

县城中小学在教育教学资源占有上比乡村中小学拥有更多优势，吸引大量乡村学生想进城就读。同时随着许多农村人口迁移到县城，随迁子女进城就读也日益增多，造成县城学生数量不断增多，而村镇学校就读学生不断减少的现象。县城内学校也存在着教学资源不均衡现象，一些家长为子女能进好学校而买楼、变更户籍等办法无所不用。县城的优质学校出现了大班额、教育资源紧张的问题，教学质量受到影响。而乡村学校的空心化也造成了教育资源的浪费。

二、优质均衡发展的策略

（一）坚持顶层设计，县域统筹，培育和而不同、优质均衡的区域教育新生态

教育管理体系是一个系统、有机的整体，科学、合理、完整的教育管理体系是推进义务教育优质均衡发展的关键和支撑。在迈向优质均衡发展过程中，就要坚持顶层设计、统筹规划、分步实施和动态配置。在推进义务教育均衡发展过程中，我国实行“以县为主”的管理体制。这就要求县级政府必须承担起所在县域义务教育优质均衡发展的顶层设计、统筹管理的责任。建议成立以县委县政府主要领导挂帅的县域义务教育优质均衡发展领导小组，建立有财政、教育、发改、人社、编办等部门参加的联席会议制度。首先开展真实有效的调查研究，摸清全县义务教育情况，制定全县的《中长期（2020—2030）教育改革和发展规划纲要》和《义务教育优质均衡发展实施方案》等战略性文件，明确推进义务教育优质均衡发展的“总框架”和“路线图”。

在顶层设计过程中，我们一定要突出公平和质量两大主题，不仅要解决教育洼地现象，更要让每一所学校都优秀，每一个孩子都精彩。在统筹规划过程中，一定要认真落实教育部确定的“重硬件更重软件、重指标合格更重群众满意、重数量更重质量”的基本原则；一定要综合考虑到学区状况、经费投入、师资配备、考核评价和资源配置等重要问题，要保障县域教育管理机制的有效性和持久性。要优化办学标准，完善资源配置机制，让资源产生最大的教育效益。优质均衡发展不是平均主义，将同样的资源分配给每一所学校，而是要根据学校发展的差异，科学、有效地配置资源，做到教育资源配置的公平、效率和稳定。在迈向优质均衡发展过程中，校舍和桌椅已不再是均衡的核心，师生的发展才是均衡的核心。也就是说，软件提升才是关键，教学质量的优质均衡是核心，让群众满意是目的，这也应是顶层设计的出发点和归宿。

在进行顶层设计时，还应坚持和而不同的原则，教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》就是“和”，我们必须尊重；同时也要考虑县域特征，突出地方办学特点，做到和而不同。建设区域性学校教育共同体就是一条值得借鉴的发展思路，在政府的主导下，通过校际联手，多方联动，促进县域内学校文化共融，搭建教师共同成长平台，共同开发县域校本课程，实现县域教学资源共享，从而促进县域学校的优质均衡发展。

（二）完善教育经费投入机制，实现县级财政教育支出的制度化和法制化

义务教育作为一种纯公共产品，是国家应予以保障的公益性事业，政府财政投入是保持义务教育优质均衡发展的前提。2015—2019年，国务院先后下发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》《中国教育现代化2035》等政策文件。这些文件均提出：“要优先落实教育投入，要保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%，确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。”可以说国家在教育经费投入方面已建立了明确的政策保障。当前最关键的问题是如何让这一政策保障能在县一级政府得到完整的落实。作为县级地方政府必须落实“分级管理，以县为主”的管理规定，要完善地方财政教育投入制度，积极调整财政支出结构，要将义务教育经费单列，真正把维持学校日常运转的人员经费、公用经费和事业发展经费等，全面纳入财经预算，不留任何缺口。［2］教育经费投入光有政策和制度还不够，要必须走法制化的道路，才能保障优质均衡发展的有效性和长久性。这就需要国家层面或省级层面对教育经费投入进行立法，从法律上明确教育投入的法律主体责任，这样才能确立教育投入长效机制。省域内还要考虑不断缩小省内各县市教育发展的差距，强化省级财政对基础教育经费的统筹，加大对不发达、薄弱地区的转移支付力度。县级政府也应开放思路，积极拓展教育资金的筹措渠道，积极引导社会资金参与办学，鼓励企业和个人捐资助学。

（三）探索学区改革、集团化办学模式，消除城乡教育二元结构，构建“城乡一体”教育体制

2016年7月国务院发布了《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，这是国家第一次从政策层面全面系统地提出了县域内城乡义务教育一体化发展的总体目标。消除城乡教育二元结构和取消义务教育重点校，一直是推进义务教育公平的两个难点。北京、上海、广东和江苏等省市为此已进行了有益的探索尝试。上述省市的经验表明，进行学区化改革，开展集团化办学，是推进县域内城乡义务教育一体化，促进义务教育优质均衡发展的一条可行之路。学区改革、集团办学的基本模式是，先打破城乡行政壁垒，把全县划分成若干个学区，一般的县域分成三至五个学区即可（根据县域人口30万到100万测算划分），每个学区是县城部分区域和乡村部分区域共同组成的大学区。然后按照“以城带乡，以强带弱”的原则，在每个大学区内组建学校集团，即选择一所学区内的县城优质学校做集团校的龙头，带动学区内乡镇学校共同发展。当然，在推进学区改革和集团办学过程中，一定要和当地教育实情结合起来，不能照搬照抄。比如吉林省柳河县是一个地处长白山支脉龙岗山脉之中的农业县，全县36万多人口，主要生活在三道狭长的山谷中。全县共有11所小学，村小及教学点7处，8所初中（5所在乡镇），13所九年一贯制完全学校（均设在乡镇）。全县义务教育阶段现有学生23530人（2020年5月统计数据）。我们据此建议将全县划分成三个学区，一道山谷就是一个学区；以县城强校带乡镇弱校的方式在每个学区内组建一个教育集团，每个集团内有8000名左右中小学生，这样的办学规模对于集团化办学是适中的。集团内小学和初中实行一贯制管理，可以采用“一位法人，一套班子，一支队伍，一本账目”的运管模式。集团内部的人、财、物等资源优化配置，共有共享。“研究表明，教育均衡水平与经济发展水平、教育投入水平并没有明显的相关关系，而与资源配置方式有关”。［1］如果集团内优质教育资源配置得当，就会起到“蓄水池”“发动机”作用，集团内的成员校就能获得溢出效益。

集团化办学不是平峰填谷，而是填谷成峰；不是稀释集团内部学校的办学水平，而是要整体联动，达到甚至是超过集团内龙头优质校的水平，优质均衡是集团化办学的使命。集团化办学与特色办学也不冲突，完全可以做到资源共享中分享智慧，共同成长中彰显差异。各地情况不一样，集团化办学的路子也应因地而异，可以是名校带新校、名校带弱校，也可以是名校带乡校，更可以是初中带小学、小学带初中。集团办学的形式不重要，带动薄弱学校走出洼地，带动乡镇学校焕发生机，实现区域教育优质均衡发展才是根本目的。

（四）深化人事管理制度改革，完善校长教师交流机制，让“县管校聘”真正落地生根

优质师资是学校优质发展的前提，优师均衡是义务教育优质均衡的关键；而城乡师资差距却是个现实问题，城乡师资交流更是个难点问题。早在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》就明确提出要“实行县（区）域内教师、校长交流制度”，很多省市也提出了相应的指导意见。但十年过去了，实践效果并不十分理想，其根本原因就是县域校长教师交流制度还不完善，校长和教师并没有真正流动起来。现有教师人事管理制度的特征是学校对教师拥有聘任权和管理使用权，县城学校怕影响本校的教学成绩，不愿放手让优秀骨干教师交流到乡镇学校，优秀骨干校长和骨干教师本身也有多种担忧，不愿意主动到乡镇学校任教。

广东、山东、陕西等省为此开展了“县管校聘”管理改革示范区建设，从实施情况来看，“县管校聘”应是当前促进校长教师交流的最有效机制。“县管校聘”的主要做法就是在教师人事管理上取消校籍管理，将其划归至县级教育主管部门，“教师个体不再隶属于某个体学校，教师的身份由‘单位人’转变为‘系统人’或‘学区人’”。［3］这要求编制部门与教育行政部门首先要核定全县义务教育阶段教师岗位总量，然后再按照优质均衡的原则具体调配各校人员。教师的城乡交流不同于设区城市的“大学区”间的交流，而是要建立城乡统一的教职工编制标准和城乡教师工资县级财政统筹，这是实现教师城乡交流的前提和基础。在集团化办学模式下，可以把教师人事管理权下放给学校集团。县级地方政府在实施“县管校聘”改革时，应结合地域实际情况，出台具体的交流管理办法，如要明确交流条件和交流期限。

制度设计的价值判断和人事体制建设是“县管校聘”能否落地生根的关键，是我们应思考的重点，只有做好这两项工作，通过优化配置教师资源来赋能学校的优质均衡发展的目标才能实现。

（五）突出教育质量核心，完善对学校的考核评价机制，以评促均衡，以评促优质

教育质量是优质均衡发展的核心。《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》也将“教育质量”作为一个独立的部分，设计了9项指标，加重了对“质量”评估的权重。2021年3月教育部又发布了《义务教育质量评价指南》，包括县域、学校和学生三个层面，计36项关键指标，以此来推动义务教育优质均衡发展。《评价指南》明确强调学生的发展质量是义务教育质量评价的核心，明确提出要建立党委政府领导、政府教育督导部门牵头、部门协同、多方参与的组织实施机制。各地应以《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》和《义务教育质量评价指南》为学校评价的基础框架，结合地域特点，制定实施细则。要整合教育教学相关部门搭设考核平台，建设考评机制，发挥考核评价的引导激励作用，促进义务教育质量优质均衡发展。

在建立考核评价体系时，我们应注意坚持两个原则。“一是应坚持增量评价的原则，注重发展性增量评价，从起点看变化，科学客观地评价学校管理和教育教学工作的新作为、新增长、新发展。二是应坚持优质均衡的原则，积极推进县城优质教育资源的辐射、下沉、融合、互补”。［4］在考评体系建构上，应从教师发展、学生发展和学校发展三个维度去考虑建设；“生本”之下还要考虑“师本”，教师发展了，才能带动学生发展；师生发展了，必然会促进学校的发展。在教师评价上，教学质量评价是关注重点，但又不能只唯分数和中考升学，还要关注教师的内涵发展，在师德和师能两方面促进教师的发展，要鼓励教师终身学习，促进教师向研究型教师转化。在学生评价上，要注重多元评价，坚持素质教育导向，把学生个性、能力、综合素质和终身成长作为主要评价指标。在学校评价上，要注重学校的可持续性发展，将把过程评价与终结评价有机结合起来。最后在考核评价结果应用上，首先，考评过程和结果一定要做到公开、公正和透明。第二，要切实发挥好考核评价对学校教育发展的引导和促进作用，学校教育质量考评结果可以与校长和老师的年终绩效考核及职级晋升挂钩，真正实现以评价促均衡、以评价促优质的目的。

综上五条策略，是一个目标统筹下的相互关联的五个步骤，我们要坚持五条腿走路，才能对县域义务教育优质均衡发展起到推进作用。顶层设计，县域统筹是前提；教育经费投入法制化是基础；集团化办学和推进“县管校聘”交流机制是措施；突出教育质量，以评促发展是核心。我们应遵循教育规律，立足县域实际去思考问题，促进县域义务教育优质均衡发展的路径是清晰的，而实施策略则是没有最好的，只有最适合的。