新冠肺炎疫情防控中《传染病防治法》的立法因应

姜庆丹

（辽宁中医药大学经济管理学院，辽宁沈阳 110847）

在新冠病毒性肺炎（COVID-19）疫情防控过程中，《传染病防治法》作为突发公共卫生领域重要的特别法，为依法抗疫提供了基本的法律保障，但同时也暴露出该法面对重大新发、突发传染病法治供给的不足：个人权利与公共卫生安全之间的紧张与调适，权力与权利之间的矛盾与冲突，中央与地方之间的分权与博弈，专业机构与行政机构之间的自治与依附，集中统筹与分散多元的互动与协调，等等。因此，有必要对现行《传染病防治法》中突出的法治供需矛盾予以梳理，评估《传染病防治法》（修订草案征求意见稿），提出具体修法建议，完善我国公共卫生应急法律制度。①参见胡鸿朝：《在疫情中检验完善应急法律体系》，《中国应急管理》2020年第2期，第24-25页。

一、《传染病防治法》的立法更迭与特点

我国传染病防治立法最早可以追溯到1955 年国务院颁布的《传染病管理办法》，1978 年修订为《中华人民共和国急性传染病管理条例》。这两个行政法规的颁布实施，使新中国的传染病防治工作取得了巨大成绩，但毕竟属于行政法规，立法层级较低。1988年1月在上海出现的由毛蚶而引发的逾30 万人感染的甲型肝炎暴发，直接推动了我国1989 年2 月21 日《中华人民共和国传染病防治法》（本文简称《传染病防治法》）的出台，标志着我国传染病防治由行政管理迈向法治管理。

2003 年暴发的SARS 让我们重新审视该《传染病防治法》的不足：疫情报告不及时导致民众恐慌，条块分割导致配合迟延，行政紧急权的合法性和必要性不足导致公权对私权的恣意侵犯。2004 年8月28 日，立法机关总结分析传染病防治过程中的新情况、新问题，尤其是抗击非典实践中的经验教训，对1989年的《传染病防治法》进行修订。2004年的《传染病防治法》突出了传染病防治工作的系统性，增加了对相对人的权利保护，建立了以各级人民政府主导、各部门协同、各单位和公民个人积极配合的传染病防治新格局。①参见郭英华、王枫：《非典过后的法律思考》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2004年第1期，第31-35页。

2013 年6 月29 日，《传染病防治法》迎来了第一次小幅修正。一是增加了国务院卫生健康主管部门对乙类、丙类传染病病种的调整权和公布权；二是第四条增加一款内容，赋予国务院卫生健康主管部门“乙类和突发原因不明传染病采取甲类传染病预防、控制措施”的解除权。至此，我国《传染病防治法》形成于1989年，在抗击非典过程中进一步修订完善，是保证传染病防治工作依法有序进行的基本法律规范和重要法治保障。

为有效防控新冠病毒性肺炎疫情，2020年10月2日，国家卫生健康委员会（以下简称卫健委）发布《中华人民共和国传染病防治法》(修订草案征求意见稿)(以下简称《征求意见稿》)，向社会公开征求意见。《征求意见稿》与2013 年《传染病防治法》相比较，条款由80 条增至100 条，以问题为导向，有针对性地进行立法修订工作。②参见曹艳林：《及时将抗疫经验上升为法律》，《健康报》，2020年11月19日，第007版。《征求意见稿》着眼于健全公共卫生法律体系，总结分析新冠疫情防控中暴露出的短板和不足，固定疫情防控中的经验和做法，主要体现在：完善传染病分类管理制度，重点突出具有流行病学特征的不明原因聚集性疾病防控，完善传染病疫情监测、评估、预警和报告制度，重构多元互动的传染病疫情信息报告、通报和公布制度等，打造依法防控公共卫生风险的长效机制。③参见曹艳林：《构筑严密的传染病疫情防控法网》，《法治与社会》2020年第12期，第47-48页。

《传染病防治法》作为公共卫生法制领域的一项重要而基本的法律，具有如下法律特征：一是立法目的的战略性。立法目的是一部法体系构建的灵魂，是立法的出发点和落脚点，也是法律正确适用的前提，包括作为动机的立法目的和作为价值的立法目的。④参见〔日〕加藤平新：《法哲学概论》，东京: 有斐阁，1983 年，第428-429 页。《传染病防治法》的立法目的也体现为工具性目的和价值性目的。其工具性目的在于“预防、控制传染病的发生与流行”，用以指导法律制度的具体构建；其目的性价值体现为保障人体健康和公共卫生，维护社会稳定和国家安全，可作为评价法的正当性和合理性的标准。《传染病防治法》既关涉公民健康权和公共卫生安全，又关乎经济社会发展和国家安全稳定，具有重要的战略意义。二是《传染病防治法》内容的交融性。这其中既有公法性质的强制性规范，也有私法性质的保障性措施；既有行政管理和控制，又有人权尊重和保障；既有卫生技术标准，也有卫生法律规范；既有程序规则，也有实体规范。同时，《传染病防治法》也包含着行政权力与公民权利之间的冲突，个人私益和社会公益的平衡，中央与地方的博弈，合目的性和合规范性之间的兼顾等等，需要立法在多元价值、多方主体、多重利益之间进行精巧的选择和法益的平衡。三是《传染病防治法》主体的广泛性和调整领域的多元性。《传染病防治法》涉及传染病预防控制、医疗救治、卫生行政监督等领域，涉及常态法定传染病和非常态具有流行病学特征的不明原因聚集性疾病两类不同调整对象和情况，涉及各级政府、卫生健康主管部门、疾控机构、医疗机构、铁路、交通、民用航空、公安机关、市场监管机构、其他单位和个人等多方主体，涉及食品药品、血液制品、生活用水、医疗废弃物、病原微生物的管理以及动物防疫、国境卫生检验检疫等多个方面，调整领域涵盖公共卫生领域各个方面，是公共卫生法制领域基础性法律和重要的枢纽性法律。

二、以新冠肺炎疫情防控实践审视《传染病防治法》之不足

新冠疫情作为一次重大的突发公共卫生事件，为我们发现《传染病防治法》的不足提供了一个良性端口，也为我们完善公共卫生应急法治建设提供了一个契机。⑤参见孙道翠：《刑法积极应对疫情防控的治理进阶》，《西南政法大学学报》2020年第3期，第32-44页。我们有必要以新冠肺炎疫情防控实践为参照，以《传染病防治法》和《征求意见稿》为样本，审视其立法不足。

（一）相对人权利保障缺失

对传染病患者、病原携带者、疑似传染病患者和密切接触者采取相关的防控措施，是阻止传染病蔓延的有效途径，但亦容易引发个人权利与公共利益之间的抵牾。

目前《传染病防治法》中共有五条内容涉及对传染病患者、病原携带者和疑似传染病患者的权利保障。具体包括第十二条：个人信息保护权和隐私权，申请复议权和提起行政诉讼权；第十六条：传染病患者、病原携带者和疑似传染病患者有从国家和社会获得及时救治权、人格权和非歧视权（《征求意见稿》第十四条）；第四十一条：被隔离人员在隔离期间的生活保障权和获得报酬权（《征求意见稿》第四十九条）；第五十二条：传染病患者或疑似传染病患者的医疗救治权（《征求意见稿》第六十一条）；第六十二条：患有特定传染病的困难人群的医疗救助权（《征求意见稿》第七十一条）。

1. 从权利内容上看，缺少“知情权”的相关法律规定。“知情权”作为公民一项新型的基本权利，是风险社会国家治理体系和治理能力现代化的逻辑起点，是实现公民社会参与、达成集体行动的重要前提，也是规范行政主体依法行政、督促行政相对人依法配合的程序保障。①参见陈旭辉：《新冠肺炎防治中的合理行政——以《传染病防治法》中直接限制人身自由的防控措施为视角》，《医学与法学》2020年第2期，第96-101页。纵观《传染病防治法》及《征求意见稿》都没有相关主体知情权的法律规定，无论是管控原因、强制措施还是隔离期限和隔离场所，均没有体现对相关主体的告知义务。知情权的缺失，可能造成行政主体行政权的扩张，也极易引发管控冲突。

2. 传染病患者的医疗救助权范围狭窄。医疗救助权是公民宪法性权利“物质帮助权”的具体体现，是公民平等健康权的保障，也是解决公共卫生防御体系短板的有效手段。②参见孙婵、陈云良：《医疗救助制度立法生成的理论逻辑》，《社会科学家》2019年第4期，第104-112页。《传染病防治法》第六十二条（《征求意见稿》第七十一条）的医疗救助对象为“患有特定传染病的困难人群”，而立法对“特定传染病”和“困难人群”语焉不详。同时《征求意见稿》明确甲类传染病患者和疑似患者医疗费用由中央和地方财政的全额补助，但未包括“病原携带者”。

（二）隔离制度的程序性设计欠缺

1.《传染病防治法》中关于“隔离”的用语混乱，“对密切接触者”的相关规定粗泛。《传染病防治法》分别针对不同对象区别使用“强制隔离治疗”“隔离医学观察”“隔离措施”等不同法律术语，采取不同的防控措施。但是在实践中却存在“隔离”管控措施的扩大化，在复产复工中存在隔离对象范围的扩大化，在某些地区或者基层社区存在将对一般接触者的“居家健康监测”管控等同于对密切接触者的“居家隔离医学观察”管控，不准外出，安装门磁、监控，贴隔离封条，无端造成周围群众的心理恐慌以及被管控人员的不配合。同时，无论是《传染病防治法》抑或是《征求意见稿》都没有对“密切接触者”予以明确，“密切接触者”如何界定？由谁界定？由谁管理？密切接触者是否包括“次密切接触者”？这些问题在《征求意见稿》中均没有明确，导致实际操作中标准不一，极易导致权力滥用。③参见李伟、郑宝珠：《论传染病密切接触者隔离规则的适用与完善——以新冠肺炎疫情防控为例》，《中国卫生法制》2021年 第2期，第46-52页。

2.隔离费用的负担尚不明确。实践中，各地政府做法不一。有的由地方政府统一承担，有的由个人承担，有的由政府和个人共同承担，隔离费用的承担尚未实现法制化和统一化。疫情防控是国家突发公共卫生事件应急管理政策和措施，无论是县级以上人民政府实施“特定场所和人员的隔离”，还是医疗机构针对不同主体的“隔离治疗”“隔离医学观察”，都具有行政强制性和公益性，属于政府公共事务。因此，政府有义务为被隔离人员提供基本生活保障，确保隔离场所的安全性，统一规范隔离费用，明确承担主体。隔离绝非被隔离者的个人行为，被隔离者以人身自由的限制为代价配合国家疫情防控工作，如果隔离场所不符合安全保障条件，隔离收费高昂，公众配合国家疫情防控的积极性和政策依从性将大大降低，还会产生瞒报、谎报甚至逃避隔离的逆向选择风险，与“隔离”设置的初衷相违背。《传染病防治法》第四十一条（《征求意见稿》第四十九条）第二款有关于隔离费用负担的相关法律规定，但从立法结构来看，该条针对的是发生甲类传染病病例的场所或者该场所内特定区域的人员，也就是疫点或者疫区所在地人民政府所实施的隔离措施，并不包括隔离治疗以及隔离医学观察的人员。由此造成疫情防控实践中隔离医学观察收费的不规范和承担主体的不明晰，甚至存在境内和境外人员的差别对待。

3.隔离期限判断依据的行政裁量性。在本次《征求意见稿》的修订中，第四十四条将《传染病防治法》第三十九条第一款第一项隔离治疗期限的确定依据由原来的“根据医学检查结果确定”修改为“根据疫情防控要求确定”，降低了本应由专业的医学标准确定的隔离治疗期限的科学性和可预期性，增加了隔离治疗期限确定的主观性和行政裁量性。

（三）传染病预警机制的滞后性

《传染病防治法》第十九条和第二十条规定国务院卫生健康主管部门和省、自治区、直辖市人民政府具有传染病预警权，地方人民政府和疾病预防控制机构只有在接到上述机构的预警后才能按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。《征求意见稿》针对本次武汉疫情防控中广受诟病的“地方政府预警权的缺失”予以修正，赋予县级以上人民政府发布传染病预警并启动应急程序的权利，弥补了地方政府传染病防控职权配置上的法律缺位，①方世荣、孙思雨：《公共卫生事件“前预警期”的地方政府应对权配置》，《云南社会科学》2020年第3期，第86－94页。但传染病预警的程序规范仍然繁琐而且模糊。《征求意见稿》中传染病发布预警的程序是：各级疾病预防控制机构进行传染病监测和评估——根据需要向同级卫生健康主管部门报告预警建议——卫生健康主管部门组织评估——需要发布预警的，向同级人民政府提出发布预警和启动应急响应的建议——政府按照有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序向社会发布预警并启动应急程序。预警权行使程序的限定，目的是确保传染病预警的准确性、权威性和集中性。但从科学和技术的角度，传染病的确定需要流行病学的溯源调查、病原体的检测、专家组的评估等一系列过程，其中要经过疾控机构到卫生健康管理机构再到地方政府的层层上报，这一系列的前置程序可能会耽误很多疫情防控的关键时期，而且风险信息处理中的政治因素考量也可能会使地方政府以“未经评估确定”或者“未经上级授权”为由消极履行疫情初期的“防控责任”，尤其不利于具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病的早期防控。②胡晓翔：《浅议传染病预警和信息发布制度》，《南京医科大学学报（社会科学版）》2020年第1期，第1－4页。虽然《征求意见稿》第二十四条也赋予各级疾控机构向社会发布健康风险提示的职权，也有利于公众对疫情风险的早期了解，但由于疾控机构不具备行政主体资格，其健康风险提示仅仅具有劝导作用而难以引起重视。

（四）疾控机构权责不匹配

传染病防治工作具有较强的专业性和技术性，疾病预防控制机构的流行病学调查分析、实验室检测鉴定、专家论证指导等在传染病防治中尤为重要，是疫情防控的主要机构。《征求意见稿》第十八条增加各级疾控机构三项职权：疫情防控中防控技术方案和监测方案的组织实施权、传染病实验室检测和鉴定的质量控制以及对重点场所的传染病防治指导；第二十一条规定了疾控机构的传染病监测职责；第二十三条规定了疾控机构的传染病风险评估职责；第二十四条规定了疾控机构发布健康风险提示和预警建议的职责；第三十六条和第三十八条规定了疾控机构的疫情报告职责；第四十三条规定了疾控机构法定传染病的公布制度；第四十六条和第四十七条规定了疾控机构采取相关传染病防控措施的职责；第八十六条和第九十二条规定了疾控机构违反本法的相关法律责任。以上诸条多为比较笼统的义务性规定，缺少具体的实体性权利规定、程序性规范和时效制度，例如疾控机构提出的预防控制对策和方案如何应用？疾控机构工作的独立性如何？疾控机构对传染病疫情信息的主动收集、分析、调查、核实工作应当在多长时间内启动？多长时间内完成？等等，在现行立法中均无相关规定。上述内容的缺失导致两方面的困境：一是使本在《传染病防治法》中法律地位居于本级人民政府和卫生健康管理部门之下的各级疾控机构无法主动、客观、独立地开展相关工作，缺乏行政执法权保障的疾控机构对传染病防治工作的指导和参与无法有效应用，其特殊地位得不到重视；二是因政府在传染病防治中承担主体责任，而疾控机构只是卫生健康主管部门直属的承担技术工作的事业单位，立法中缺乏对其行政职权、工作程序和时效制度等安排，导致疾控机构职责行使不积极、问责无力。

三、对《传染病防治法》立法完善的建议

（一）强化相对人权利保障

以国家总体安全观为立法原则的《传染病防治法》，强调传染病防控管理的目的，忽视对相对人的权利保障。此次《征求意见稿》对相对人权利保障的条款有所增加（《征求意见稿》第四十八条①数字信息采集的必要且最小化原则，参见《征求意见稿》第四十八条。、第四十九条②被隔离人员的生活保障权和隔离费用分担，具体参见《征求意见稿》第四十九条。、第五十二条③疫区封锁区域内居民的基本生活保障权，具体参见《征求意见稿》第五十二条。、第五十五条④疫情征用中的申请返还权和补偿权，具体参见《征求意见稿》第五十五条。、第六十五条⑤重大传染病中对重点人群以及社会公众的疫情心理援助，具体参见《征求意见稿》第六十五条。、第七十一条⑥医疗保障和医疗救助权，具体参见《征求意见稿》第七十条。、第八十二条⑦监督权、投诉权、举报权，具体参见《征求意见稿》第八十二条。、第八十六条、第八十七条⑧第86条和第87条均为行政相对人的信息保护权和隐私权，具体参见《征求意见稿》第八十六和八十七条。），但相对于相对人的管控义务条款，仍然明显不足。⑨肖柳珍：《传染病隔离期限立法的法治偏离与专业回归——以〈传染病防治法〉修订草案第四十四条展开》，《法治社会》2021年第3期，第81-88页。

1. 增设“知情权”。应当赋予传染病患者、病原携带者、疑似传染病患者、密切接触者等管控相对人“知情权”。建议《征求意见稿》第四章“疫情控制”中增加一条，“对传染病患者、病原携带者、疑似传染病患者和密切接触者等采取有关的防控措施或医疗救治措施之前，应当告知其原因，可能采取的措施、场所及时限，拒绝相关防控措施可能出现的风险、造成的后果和承担的法律责任，权利受到侵害时的救济途径等。当事人有陈述和申辩的权利，权利受到侵害时可以申请行政复议或者提起行政诉讼。”⑩胡晓翔、于翠婷：《重大传染病疫情防控中强制措施法律问题》，《南京中医药大学学报（社会科学版）》2020 年第2期，第151-155页。

2. 明确传染病患者的医疗救助权。传染病防治具有一定的公共性和社会正效应，国家对传染患者的医疗救助应当区别于一般疾病患者。对患有特定传染病的人群，由于其所患疾病的严重性、传播的广泛性、预防手段的乏力性，当患者无力支付高昂医疗费用时，政府应对其医疗费予以减免，确保患者不因救治费用而影响就医。建议修改《征求意见稿》第七十一条，删除原条款中的“困难人群”限定语，将实施医疗救助的范围覆盖所有患有特定传染病的人群。而针对甲类传染病，其患者、疑似患者、病原携带者，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分应由中央和地方财政给予全额补助。

（二）完善隔离制度的程序性设计

1. 以行政比例原则规范“隔离”措施的适用。首先，明确疫情控制中的比例原则。比例原则是行政法的“皇冠原则”和“帝王条款”，是对行政权力侵犯公民权利程度的有力限制，①参见周佑勇：《行政法基本原则研究》第2 版，北京：法律出版社，2019年，第193页。是传染病疫情防控中的一项重要法治原则。在传染病防控过程中，其法理意蕴要求行政主体在采取疫情防控措施时，要全面衡量相关利益，兼顾行政目标和相对人权利保护，选用对社会、对行政相对人损害最小的方式。②参见王奇才：《应对突发公共卫生事件的法治原则与法理思维》，《法制与社会发展》2020 年第3期。

建议《征求意见稿》在第四章增设1 条，将行政比例原则确定为传染病疫情控制的首要原则：“有关行政主体采取传染病疫情控制措施，应当与传染病疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可以选择的，应当选择对社会、对行政相对人的权益损害最小的措施。”其次，规范“隔离”的具体情形、行使主体和适用对象，建议将《征求意见稿》中的“医学观察”表述改为“隔离医学观察”，区分于对一般接触者的“居家健康监测”。明确隔离包括的三种情形、行使主体和适用对象：（1）《征求意见稿》第四十四条的“强制隔离治疗”，行使主体为医疗机构，适用对象为甲类传染病的患者、疑似患者确诊前；（2）《征求意见稿》第四十四条的“隔离医学观察”，具体包括指定场所的隔离医学观察和特殊情况特殊人群的居家隔离医学观察，行使主体为医疗机构，适用对象为甲类传染病病原携带者及甲类传染病患者、疑似患者、病原携带者的密切接触者；（3）《征求意见稿》第四十九条关于“对已经发生甲类传染病病例的场所和该场所内特定区域的人员”的隔离，行使主体为已经发生甲类传染病病例的所在地县级以上人民政府，适用对象为已经发生甲类传染病病例的场所和该场所内的特定区域的人员。此外，还应明确“密切接触者”的界定。尽管从专业的角度来说，对“密切接触者”的界定需要根据病毒性质、传染性和变异性的强弱具体而定，不宜在《传染病防治法》中予以明确，但至少在“附则”中需要明确“密切接触者”由疾病预防控制机构根据流行病学调查予以确定，并进行管理。本法所称“密切接触者”不包括次级密切接触者和一般接触者。尽量减少实践操作中“隔离”措施适用的无端扩大化，确保在法律保留原则和行政比例性原则的基础上，对个人自由限制做出损害最小选择。③参见高秦伟：《传染病防控中的隔离措施》，《中外法学》2020年第3期，第1-22页。

2. 明确隔离费用标准、监管及分担机制。建议将《征求意见稿》第四十九条第二款单独作为一个条款，统筹三种隔离措施，明确政府监管和主体责任。在《征求意见稿》第四章“疫情控制”中增设1条：“在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障，确保隔离场所的安全性和规范性，隔离费用标准及具体承担办法由省级人民政府制定。隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止发放其隔离期间的工资报酬。”基于隔离的公共性和社会正效应，政府应当在隔离费用的分担中承担主要责任。同时，隔离费用不应内外有别，境内人员和境外人员隔离费用标准应当统一。当然，政府负担隔离费用是在相对人积极配合国家疫情防控措施的前提下，因此，对于不配合政府部门疫情防控措施逃避隔离的人员、因故意传播疫情而被强制隔离的人员、居家健康监测期间擅自外出被转为隔离医学观察的人员，其隔离费用自理，甚至将承担相应的法律责任。

3. 隔离期限判定标准的科学性和专业性回归。隔离期限是隔离制度的重要组成部分，直接关乎公民人身自由权被限制的时间长短，影响着每一位隔离治疗或隔离医学观察者的合法权益以及传染病防控的实际效果。①参见肖柳珍：《传染病隔离期限立法的法治偏离与专业回归——以〈传染病防治法〉修订草案第四十四条展开》，《法治社会》2021年第3期，第81-88页。隔离的目的是治疗、控制传染病，避免疫情的进一步扩散，因此，隔离的期限就应当尊重个体差异及病毒传播性的强弱，根据医学检查结果动态评估其是否有继续隔离治疗或者隔离医学观察的必要。隔离的期限不应当由行政机关根据疫情防控要求来确定，而应当由医疗机构根据医学检查结果来确定。建议将《征求意见稿》第四十四条第一款改为“对传染病患者、病原携带者和疑似传染病患者予以隔离治疗或隔离医学观察，隔离期限应当根据医学检查结果确定。”以此保证隔离期限的判定回归科学性和专业性的轨道，依法抗疫，科学抗疫。

（三）简化传染病预警机制

根据行政法“权责一致”的原则，预警权的设置是地方政府积极履行防控责任，采取相应防控措施的关键性、前置性要素，是常态管理到应急管理的过渡阶段。预警权启动后，地方政府可以按照既定预防控制预案，做好物资、人员、场所、设施设备、技术等的充分准备，持续发布相关预警信息，引导公众在科学理性对待疫情的同时采取必要的防护措施，保持健康的生活习惯和文明的社交行为，最大限度降低疫情扩散风险。因此，从传染病防治的角度应当“存疑先预警”，并在持续的风险跟踪中不断修正预警信息，这样才更符合传染病发展的规律，也更有利于地方政府及早开展科学、规范、有序的预防控制工作，避免法定职权“真空”所形成的疫情防控“迟延期”和政府责任“缺位期”，最大限度地减少重大突发传染病传播造成的严重后果。建议将《征求意见稿》第二十四条修改为：“国家建立传染病预警制度，传染病预警工作规范由国务院卫生健康主管部门制定。县级以上人民政府在本行政区域内根据疾病预防控制机构对传染病发生、流行趋势的监测和风险评估，及时向社会发布传染病预警，科学确定预警级别，持续发布预警信息。预警信息包括：传染病疑似病例或不明原因聚集性病例的发病区域、临床症状、可能的传播途径、风险提示以及防控建议等。”

（四）强化疾病预防控制机构职责

1.明确疾病预防控制机构的独立法律地位。建议增加1条：“疾病预防控制机构是以公益为导向，独立承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他疾病预防、控制工作的专业性公共卫生机构，行使与疾病预防控制有关的公共事务。疾病预防控制机构开展工作应当遵循客观、独立、公开、公正的基本原则，确保数据、信息、结果、判断等不受任何单位和个人的影响。”明确疾控机构的独立性、专业性、公共性，②参见汤啸天:《流调的法治困境与制度支撑——兼评〈传染病防治法〉（修订草案征求意见稿）》，《法治社会》2021年第5期，第73-80页。通过立法赋予疾控机构相关的传染病疫情防控行政权。同时，立法应当要求县级以上人民政府以财政资金为疾控机构提供足额的发展建设支出和经费需求等，卫生健康主管部门应当对疾控机构的行为进行合法性监督，纠正其违法行为，明确疾控机构的可问责性。

2.构建疾控机构与行政机构的良性互动机制。我国的疾控机构作为一个隶属于卫生健康主管部门的专业性公共卫生机构，与卫生健康主管机构之间的良性互动决定了传染病防治的工作效率。疾控机构具有相对独立性、专业性，从事“服务于政策的科学活动”（Science in policy），③参见〔美〕布鲁斯·史密斯著：《科学顾问：政策过程中的科学家》，温珂、李乐旋、周华东译，上海：上海交通大学出版社，2013 年，第10页。行政机构的行政决策往往要以疾控机构提供的数据、信息和判断作为基础。现行《传染病防治法》将疾控机构的工作作为传染病防控工作的中间环节，疾控机构只是向行政机构出具疫情监测信息、进行风险评估，提供预警建议和疫情控制措施建议，承担咨询性、辅助性、报告性、建议性、指导性、执行性等职能，而真正作出行政决策的则是地方政府或者卫生健康主管部门，这些咨询建议对行政机关没有绝对的约束力，疾控机构的工作只是疫情防控多主体行政行为中的“过程性行为”。①参见宋华琳：《疾病预防控制机构法律地位的反思与重构》，《探索与争鸣》2020第4期，第195-205页。立法应当强化疾控机构的专业价值、独立地位和责任意识，发挥其在传染病防治专家咨询委员会中的突出作用。

一场突如其来的新冠肺炎疫情，对我国突发公共卫生应急法治提出了新的挑战，《传染病防治法》需要在常态与应急之间积极应变。未来《传染病防治法》的修订，应当以安全价值为立法目的引领，以人权保障为立法根基，以权责下放重构预警响应机制，以“专业、自治”强化疾控机构职权，以多元主体互动完善疫情信息报告和公布制度，有效发挥法治在疫情防控中倡导、规范、赋权、保障和惩戒功能，促进我国突发公共卫生应急法律制度的优化。