精准扶贫视角下农民上楼的反贫困策略研究

许佳君，李 萍

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

2020年是全面建成小康社会的决胜年，也是脱贫攻坚的收官年。在精准扶贫取得重大进展的同时，上楼致贫却悄然出现［1］。农民上楼致贫问题在中国既是一个历史遗留问题，也是一个亟待解决的现实问题。目前，学术界对农民上楼致贫问题的研究要么是对导致贫困的某一要素进行具体分析，要么从制度角度来研究解决，但农民上楼的贫困问题是非常复杂的，不同的角度可以观察到它不同的面向，这就需要对贫困的类型有一个具体把握，通过贫困类型的分析，寻找其影响因素及相应的反贫困策略。本研究以精准扶贫的宏观政策环境为视角，以早期上楼农民和经济欠发达地区的拆迁农民为研究对象，通过对农民上楼后陷入的生计、文化、关系、权利和社区五大贫困类型的分析，精准地识别上楼主体，精准地把握农民上楼致贫的原因，并采取有针对性的精准反贫困策略，期望扶贫的政策精准到户，有效解决上楼农民的贫困状况。

1 精准扶贫视角下农民上楼面临的贫困问题

1.1 生计贫困

生计贫困，即指农民上楼后普遍面临的生活成本增加、生计能力下降、生活质量降低。纳列什·辛格和乔纳森·吉尔曼在《让生计可持续》中介绍了生计系统是由一套复杂多样的经济、社会和物质策略构建的，这些策略通过个体借以谋生的行为、财产和权利得以实行［2］。因而，生计能力不仅包含住房、土地等固定资产，还包括个体的知识技能和决策能力。但农民上楼后，他们的生计发生了改变，原有的生产体系受到破坏，许多工作机会、大量有价值的土地和其他创收性资产会丧失，他们在经济收入、社会技能等方面远不能满足其上楼后的生存需要。调研的上楼农民反映最多的问题就是其生计问题，“原来每天都往我那一亩三分田里跑，米、油、菜都是自己种的，鸡、鸭、猪都是自己养的，一个月也上不了几次街，现在什么都要买，还不好吃，发给我们的补偿金也维持不了多长时间。”

1.2 文化贫困

文化贫困滋生出贫穷者特定的文化心理，贫困人口形成某种依赖性的思维定式和心理特征［3］。文化贫困是产生贫困的内在根源。贫困农民长期生活在贫困之中，其文化习俗、思维定式和价值取向早已内化为与大社会格格不入的一整套价值观念，进而成为他们对贫困的一种适应和自我维护。地域文化是影响一个地区政治、经济的核心因素，是地方软实力。文化对人的影响是潜移默化的，因而文化贫困必然使得农民生活贫困。

1.3 关系贫困

关系贫困即农民上楼后的社会关系网络因居住空间强制性位移而发生断裂与重建［4］。一方面，上楼农民新邻里关系往往处在陌生或是不熟悉阶段，单元式楼房结构有较大可能减弱邻里之间交往的可能性，上楼后的农民需要花费时间、精力与新的邻里磨合相处，增加了其社会交往的成本，陷入关系贫困。另一方面，对于上楼后的家庭关系，由于居住空间的紧凑，私密性降低，容易产生代际矛盾，加剧家庭成员间的冲突与摩擦的可能性。笔者在调研时曾接触过一个案例，一户刚上楼不久的人家，家里子女为了拆迁款吵得老死不相往来，最后虽然是上楼了，但却带来了一系列家庭悲剧、邻里悲剧。

1.4 权利贫困

权利贫困，即指上楼农民缺乏知情、参与、监督等权利的机会，这是农民贫困的症结所在和经济贫困的深层动因，制度的缺陷使得农民权利的保护先天不足。有一些地方政府为了出政绩，赶进度，还未将后期安置措施准备完善，并未与农民就安置补偿达成一致，就强行推进上楼进程，结果损害农民的利益，激化矛盾冲突［5］。据国家信访局数据显示，当前群体性上访事件60%与土地有关，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400 万件左右［6］。

1.5 社区贫困

相较于一般农村社区，拆迁社区的经济物质基础更为脆弱、生产方式转型更为紧迫、发展目标差异化更为明显、整合动员能力更为欠缺，进而导致拆迁社区很难依靠自身能力实现社区的可持续发展目标，对外部发展干预力量表现出相对明显的依附性。尽管在一定程度上有一定的政策和战略支持，但是基层领域中，常常出现拆迁社区得以发展、贫困农民不易脱贫的问题，使得农民上楼的贫困问题及治理更加复杂化。

2 农民上楼贫困问题的原因分析

2.1 经济收入不足，技能培训较少

农民上楼后生产方式难以转型，普遍存在入不敷出的现象，且地方扶贫政策单一，缺少技能培训。上楼前，绝大多数都依赖于土地上的资源，生活成本低，而上楼后一切生活资料都需要购买。有的上楼家庭由于补偿标准低于新房建设标准，还需投入积蓄，生活质量远不如上楼前。此外，上楼农民知识水平、技术水平、工作能力以及健康状况都不太可观，这些因素都影响他们上楼后的生计能力［7］。

2.2 政策信息不对称，文化难以重构

早期上楼农民缺乏对拆迁政策信息的深入理解，以致上楼后出现许多自身难以解决的问题。上楼农民受自身知识能力水平等因素的影响，很少主动了解上楼政策相关信息，大多数仅关心眼前利益，只了解部分政策信息，如上楼所获得的补助，对于上楼后配套设施建设漠不关心，很容易处于信息的被动方［8］。在文化变迁上，原有的生活习俗、生产娱乐方式与迁入地的生产生活模式相脱节，上楼农民极易产生强烈的心理落差，一部分人产生“特殊公民”意识，将政策支持和资金补偿视作理所应当，“等、靠、要”思想严重，走入了“越给志越短，越给人越懒”的怪圈［9］。

2.3 新关系网难以重构，原关系网逐步断裂

人情社会的传统促使上楼农民遇到困难习惯于向低层面的人情关系网如亲戚、邻居等寻求帮助，政府及政策对他们的作用相对有限。上楼前，农民有相对完整的关系网，虽然小且作用有限，但他们可以从中获得需要的信息和帮助，满足归属感和安全感。上楼后，农民原有的弱关系断裂，强关系在断裂中延续，他们难以在短时间内通过交往形成信任，建构起新的社会关系网。对于贫困的上楼农民，其关系网更加脆弱，具有较强同质性，易于形成贫困的自我复制和社会隔离，即穷帮穷，越帮越穷，陷入社会关系的内卷化［10］。

2.4 社会保障体系不完善，上楼制度供给不足

同是上楼，市民上楼致贫的现象并不多见，这主要源于社会保障的差异。市民遇到困难都有完整的社会保障体系可以依靠，而农民没有失业保险，没有退休金，一旦染病还需借钱治疗，上楼对他们而言反而是种负担，因为对于农民而言，土地就是社会保障的替代物。有自己的土地可以耕种，就永远不会退休，永远不会失业，还有养儿防老的保障。此外，现行的上楼制度并未能被有效地贯彻执行，权利救济渠道不畅通，中央从长远利益出发，而地方政府短期行为普遍，想要在满足上级目标的同时截留部分拆迁款，农民无法及时获得救济，自然陷入贫困［11］。

2.5 拆迁社区发展易位，社会组织发展不完善

拆迁社区发展的参与主体相对单一，弱化了农民代表、社会组织等社会力量的角色功能。一方面，社区干部对社区的熟悉使得县级拆迁机构十分信任社区干部在农民上楼安排中的作用，导致干部在上楼安排中容易出现以权谋私现象，如优先拿房等；另一方面，上楼农民因话语空间不足和主体意识不强，容易在地方扶贫项目中被边缘化，最终造成社区有发展、农民受益有限制、脱贫有困难的窘境。

3 精准扶贫背景下农民上楼的反贫困策略

3.1 坚持传统精准扶贫模式，加大农民教育培训投资

一方面，精准识别贫困农民，合理开展扶贫工作。不同家庭面临的生计问题不同，有的缺乏劳动力、有的缺乏资金、有的缺乏信息、有的缺乏关系网，扶贫必须精准判断脱贫的多样性需求，有针对性地开展扶贫工作［12］。另一方面，加大农民基础教育，增加培训投资。实施科教兴农战略，帮助贫困农民子女完成基础教育，统筹各类培训资源，坚持以农民就业为导向，双向解决企业用工和农民就业问题。对于参加培训的农民给予一定财政支持，实现教育培训“拔穷根”。

3.2 提高上楼农民文化素质，树立脱贫致富的主体意识

习总书记在十九大报告中提出“坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合”。一方面，继续加大对农民的教育培训，能力是本钱，只有具备独立生活的勇气，农民才会在新环境下获得自信。另一方面，转变农民“等、靠、要”的思想观念，鼓励农民树立探索创新新观念，预防贫困的代际传递，增强内生发展动力，破解文化困局［13］。

3.3 重建农民社会关系新网络，促进农民社会资源多样化

新社会关系网的重建是贫困农民“稳得住、能发展、可致富”的关键，政府需要以“柔性扶贫”的理念和方法，帮助上楼农民建立不同层次的社会关系，获得社会资源，实现关系脱贫［10］。此外，加强社会组织等其他社会资源在恢复农民生产生活、调解关系矛盾、扶危济困等方面的作用，有效解决基层组织行政化趋势带来的治理弊端。

3.4 完善农民利益补偿机制，维护农民合法权利

解决农民贫困问题的必然选择还是完善的制度机制。一方面，完善利益补偿法规体系，建立公平的农民参与制度。上楼农民的利益补偿问题异常复杂，要想补偿能真正满足农民生存发展的需求，需要引入市场化机制，设计多种方式相结合的利益补偿模式，同时，拓宽利益诉求渠道［14］。另一方面，建立城乡统一的社保体系，降低农民生存风险。建立养老、医疗等社会保险制度，加强社会救助，让农民享受与市民同质的社会保障待遇，规避因病致贫的风险，真正实现老有所养、病有所医、住有所居［1］。

3.5 发挥社区统筹规划作用，推动贫困农民精准脱贫

解决农民上楼致贫问题，急需社区创新治理方式。首先，精准识别，合理配置社区资源。通过前期调研明确重点帮扶的社区，再根据收入、能力、医疗、教育等来界定贫困人口，实现社区发展方式和扶贫方式的合理配置。其次，纠正资源供给偏差，保障相关权益。农民脱贫和社区发展的关键在于扶志，社区应对农民开展多样化的宣传教育工作，定期举办联谊会。尊重保障农民参与权，政府在向社区输入资源时应确保各项权利保障落到实处。最后，培训社区精英，合理听取农民意见。基层政府与扶贫单位在行动前需举办听证会，听取各方代表的意见，妥善平衡社区内部的需求差异。把退役军人、致富能人等选入社区精英班子，发挥其在社区建设上的优势。