民族地区基层治理法治化探究

李 懿

（广西师范大学法学院，广西 桂林 541006）

孟德斯鸠［1］认为法律应该和国家的自然状态相联系，和寒、热、温的气候相联系，和土地的质量、形势与面积相联系，和农、猎、牧各类人民的生活方式相联系。党的十八大以来，法治、德治的概念与治国理政思想紧密联系，推进基层治理法治化是党基于全面推进依法治国基础在基层、工作重点在基层这一认识提出的要求［2］。当前，探索民族地区基层治理任务较重，如何从思想根源上进行引导，基于不同的民族环境和复杂的民族文化，协调发展与转型之间的关系，将基层治理向公平合理的方向引导，解决现实和理想二者的博弈，摆脱自身漏洞和局限，追求共同的价值利益，达到融合互促的治理实效，是民族地区基层治理的首要和关键［3］。

1 民族地区基层治理法治化的厘定

中国是多民族国家，将民族地区管理纳入法治轨道是化解民族问题、治理法治化的重要途径。民族是基于共同的语言文化、经济特征和各民族文化上的心理认同，经过长期发展形成的较为固定的生活方式和居住环境的共同体。民族地区是指以某一个或几个民族共同体为主、世代聚集和生活并形成各自独特民族文化或习惯的地区。中国的少数民族大多分布在西部和北部等地区，民族特色较为浓烈，人口比较集中且少数民族人口占比较重，这也形成了颇具特色的大杂居、小聚居、交错杂居的生活方式。

治理一词来源于古希腊文与拉丁文，其原意分别是掌舵和引导或操纵［4］。基层治理是指在基层权力运作过程中，不同的行为主体作为参与者，遵循特定的制度规则和程序，以合作协商的方式持续地推进公共利益，实现公共利益最大化的政治过程［5］。基层治理是国家法治建设的基本单位，在新的时代背景和发展形式下，基层治理又有了新内涵，即坚持国家治理方针和建设经验的基础上，以公民生活需求和社会发展为出发点，直面基层矛盾和社会问题，以良好的治理机制和发展模式，从行为、思想、文化、教育等各方面开展治理活动，规范和引领行为模式，提高生活幸福度和社会稳定性。

法治化是指以法律规范为指导，通过团结各方力量，在保障基层民众基本权利的同时，提高公民在基层事务中的自由度和管理积极性，在治理制度和效度上进行更新和完善。它不仅要求在基层治理中始终秉持法律为主旨，通过对行政机关控权，追求基层建设的法治实效和社会体制的治理改革，维护民主法治的动态发展。在新的发展要求下，基层治理法治化要求以党的领导方针为指向，不仅要将法治理念灌输到基层建设的各个角落，更要从制度、政策、科技、经济等方面引导和规范民众。通过多元平等的基层治理机制，鼓励多主体参与到基层治理队伍中，形成崭新的、富有时代特色和创造力的新型治理模式，在基层中形成以法治为主旨的规则之治［6］。因此，基层治理法治化又具有以下几个特征。

1.1 基层治理法治化以法治为前提

法治建设是改革发展的趋势和要求，更是治理现代化的抓手和目标，这要求在基层治理中任何团体和个人必须遵守法律，不仅要遵守法律规则和法律程序，更要严格把控权力运行和权利行使的边界。通过统筹和协调各方力量，规划治理方向和总体目标，使地区治理适应发展大局。不仅要从治理体系、治理机制、治理能力上进行优化，而且要对基层管理权力和社会监督进行调整和规范。基层治理不仅是治理理念的转变，更要求在结构和规范上进行调整和细化；不仅要将制度设置与实践相匹配，更要注重社会动态发展和转型，从而稳定基层秩序，保障民众权利。

1.2 基层治理法治化以民主为基点

基层是社会矛盾的聚集地和主要爆发点，治理成效直接关系到民众的基本生活，应当以民众的满意度和生活水平为最高追求和标准，以民众诉求为发展基础。地方政府更需积极履行职责，主动了解民众需求，及时解决基层治理问题，灵活运用法治手段，厘清政府和社会的边界，为民众提供充分的治理空间。同时，强化协调能力和治理意识，鼓励和引导民众在治理中发挥能动性和积极性，通过开展自我约束、自我监督和自我管理的治理活动，推进基层治理法治化建设。

1.3 基层治理法治化以高效为目标

地区治理有其自身特性，基层治理要以地区发展为依托，以法治文化为指导，从意识形态上摒弃传统人治。基层治理法治化不仅要注重法治教育，树立法治信仰，更要从行为上进行约束和管理。当前治理模式中存在不少非正式制度和群体力量控制或把握市场方向、影响地区稳定的因素。如果用法律手段强制规整，容易产生强烈的反作用力和排斥力。在坚持法治原则的前提下结合地区现有模式，坚持以人民主体和人民意志为基础，以完善的公共管理制度应对人治模式下的残留问题，将法治定为地区发展的未来走向［7］。

2 民族地区基层治理法治化探索与困境

2.1 民族地区基层治理法治化探索

2.1.1 广西民族地区基层治理法治化探索 广西壮族自治区田林县八桂瑶族乡地处田林县西南部，杂居壮族、汉族、瑶族3 个民族，位于百色水利枢纽淹没区，与云南省富宁县剥隘镇接壤，是一个典型的少数民族居住区。在乡镇合并后辖区扩大，由于村屯界限不清，纠纷不断。对此，该乡整合全乡资源，在乡司法所设立农情乡解服务中心，并在各村设立服务站，将村干部分成3 组，分别负责信访调解、信息收集和接访接待工作。同时，村干部每月必须到各服务站开展3 次以上的接访活动，通过与民众面对面交流，及时了解民意，调解当下纠纷，维稳信访工作。另一方面，该乡还以乡村为基点，通过打造村屯联解委员会、信访联解网络的方式，设立便民速裁点，利用司法调解优势，将服务站未解案件在速裁点集中处理，将基层矛盾化解在基层［8］。

在司法方面，百色市隆林县法院通过执行干警主动调查、走访的方式，及时了解案件产生原因、当事人要求和庭下解决空间，发动亲友、社区调解力量对当事人进行心理疏导，以和谐、友好的方式化解矛盾。另一方面，通过加强监督、讲解政策的方式，督促当事人及时履行法律义务，确保纠纷的彻底解决，保护当事人的合法权益［9］。百色市公安机关还以经济犯罪为方向，结合科技发展新形式，研究犯罪新手段、探索新情况，严查严打不正当竞争、假冒伪劣、假冒商标、商业秘密犯罪。扩宽网络服务渠道，通过智能科技推出网络打假、线上报案等便民措施。为了营造法治治理环境，司法机关坚决打击侵犯财产、危害治安等违法犯罪活动，建立绿色通道机制，在全市开展“执行攻坚年”活动，做到快立、快审、快执、快结，提升案件处理质量和审结效率，保障地区经济发展，创造更好的营商环境［10］。

在法治宣传方面，凌云县玉洪司法所在认真学习社区矫正的相关法律法规后，不仅组织矫正人员及时学习和交流关于社区矫正的执行规则和实施办法，更主动向矫正人员普及相关的法律规范。通过参与宣传活动、发放法律资料、开展公益普法活动的形式，从思想上排除矫正人员进行正常生活的心理障碍，从外部消除对矫正人员的社会歧视，助其树立正常生活的勇气和决心［11］。

2.1.2 新疆民族地区基层治理法治化探索 在新疆博乐市每个村都有这样一处风景，村里的法治宣讲员将自家院子办成文明实践文化大院，在里面铺上地毯，把村民迎进来，将惠民政策、基层建设等内容讲给村民听，让村民及时了解政策和法律法规，用法治思维处理生活问题。同时，通过升国旗、发传单、办夜校的形式，用身边实事对民众进行法治熏陶，将服务送到每一户、每一人手中，以此提升民众的法律文化和法律素养，营造处处有法、人人懂法的基层氛围。截至2019年8月，该市在22 个行政村相继建立76 个法治文化大院，共选出125 名法治宣讲员，创建8 个自治区优秀平安乡镇（街道），先后荣获“全国法治城市创建活动先进单位”“自治区优秀平安县市”等称号［12］。

昌吉州社会治理以推进基层实体性、正规性为抓手，坚持属地管理，明确机关人员及领导职责、任务，推进基层综合治理中心建设，整合发挥基层党员、社区组织、巡逻干警力量，对民意民疑进行收集排查。通过入户走访、开展问题到户解决、服务代办、法律政策宣传等工作，着力提升基层治理智能化水平。

在司法方面，对重大疑难案件充分发挥专业法官会议的作用，精准适用规范、统一的裁判标准，协助办案法官提高办案实效。对民事纠纷案件，积极发挥村镇干部、地方组织力量，加大调解力度，精确把脉，减轻民众诉累。2019年1—6月，昌吉州两级法院新收案件超3 万件，同比增长26.54%。截至2019年6月底，共审理执结案件超2 万件，结案率高达64.98%。2019年1—9月，昌吉州中级人民法院共召开专业法官会议71 次，讨论案件128 件，真正实现高效断案、分类调解的司法理念，降低司法成本，提高司法为民能力。此外，昌吉州通过成立司法社工组织，综合运用心理学、教育学知识，对社区服刑人员进行一对一的矫正扶助，帮助服刑人员矫正心态，重归社会。2014年、2016年和2019年，吉木萨尔县、玛纳斯县和奇台县分别成立了社区矫正志愿者协会。截至2019年，3 家协会有单位会员102 家、个人会员231 名，通过开展多形式的法治宣传活动，推进法治知识走进基层［13］。

2.2 民族地区基层治理法治化困境

2.2.1 治理机制缺位，法治环境不佳 第一，地理环境复杂，治理机制缺位。民族地区地理环境复杂、语言文化多样，为了尊重和保护民族地区风俗习惯和传统文化，中国早在1984年就通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，并在2001年进行了修正。与此同时，各项自治条例和变通性规定也加入法治治理制度的范畴，构成民族地区自治法律体系。然而部分民族地区法律规定和条例设置过于宽泛，没有根据基层民情予以量化。以广西壮族自治区为例，国务院2004年公布、2017年修订的《宗教事务条例》，虽然能有效处理宗教事务，提升宗教事务法治化水平，但是广西并没有根据地区情况制定相应细则；同时，《信访条例》自2010年施行以来，广西并未及时对相关管理条例进行更新和修订，导致行政机关在执政和执法过程中束手束脚［14］。

第二，地区发展落后，治理环境不佳。民族地区素有杂居传统，因面积广阔、村屯分散、交通不便、信息接收不及时等因素，给治理工作造成极大的不便和压力。一方面，政府没有及时了解民众诉求和传达中央精神及基层治理政策，基层民众重大事项的参与权、知情权和监督权得不到保障，政府决策缺乏科学性、民主性和公理性，无法获得普遍认可，民众纠纷面临无处可诉、无路可调的矛盾，增加了信访压力。另一方面，部分位置偏远或环境较复杂的山区，自给自足的生产生活环境导致经济发展和生产体系较为落后，基层治理缺乏地域特性，传统观念浓厚、信息需求不足、上下交流成本高、时间跨度长、信息反馈缓慢，缺乏合理的意见反馈平台和决策参与机制［15］，法治建设没有依托民生需要而发展。

2.2.2 治理理念保守，治理经验不足 第一，治理理念保守，服务机制守旧。基层行政机关是治理活动的主导者，相较于其他地区，民族地区基层治理面临人口结构复杂、文化差异大、地区关系敏感等问题，在推进治理法治化、处理民族矛盾时更应小心谨慎。基层治理中政府理念要与社会发展趋势衔接，要适应社会体制急剧变革的形势。尽管依法治国概念提出已久，但也未能从根本上改变基层治理结构和政府治理误区［16］。传统控权式的治理思维无法满足多元化的社会需求，在面对基层力量薄弱、治理任务过载、服务机制和社会资源跟不上地区需求的难题时，缺乏合适的解决措施和治理经验，没有敢于尝试新模式和新体制的勇气，又缺乏放权和赋权的决心，错失了经济发展和社会进步的机遇［17］。

第二，治理经验不足，服务意识不强。由于民族地区地方势力与基层政权在经济利益、资源分配、基层监管体制与利益保护机制等问题上尚无可解之计，在人员管理上部分机关人员专业知识不够、创新意识不强、规则运用力弱，习惯于根据自身经验和手头现有信息来流水线式完成任务，耗费的治理成本无法匹配工作精准度。同时，村干部治理地位不明确，行政管理权无法对抗民族村落族长负责制，部分贫困地区村干部的基本工资也未纳入财政支出范围，半农民半领导的工作模式分散了基层治理的重心和精力，基本生活得不到保障，导致这些村干部工作不集中，面对诉求时处理思路闭塞、方法老旧、不担当不作为、作风粗暴，处理问题时重形式、轻实体，服务质量与实际需要不匹配的情况时有发生。部分行政机关内部又面临机构重叠、职责冲突、职能虚化等问题，加上文化和语言差异，民族问题恐上升为政治敏感事件，导致基层政府忧虑过多，在指挥、信息收集和资源联动方面缺乏决策力和判断力，基层法治治理动力不足［18］。

2.2.3 法治意识薄弱，公民参与度低 第一，公民法治思维不强，开解难度高。张维迎［19］认为法律制度的运行本身离不开信誉基础，在一个人（包括法官）普遍不讲信誉的社会里，法律能起的作用非常有限。法治化改变的是传统的基层治理理念，创造的是全新的基层治理思维，关注的是构建农村基层规范的治理秩序和稳定的治理格局［20］。基层民众文化程度和文化素质参差不齐，部分民众更视寻求司法救济为畏途，习惯于运用了解和熟知的民间规范来解决问题，节省时间和资金成本，避免风险，怠于引用和学习法律规范。如果忽视民族习惯、民间习俗和乡规民约等非正式制度在凝聚民族意识、稳定族群秩序中的重要作用，这不仅增添了治理难题，更让治理陷入协调不能-解决不力-问题堆积的困顿中。

第二，民间参与力度不够，治理阻力大。基层治理强调多方参与，协作配合，对资源的整合与再分配。当前，基层行政机关治理压力过重，活力不足且被动性强。一方面，地方行政机关未能及时利用多主体参与治理的大趋势和大方向，对民间力量的治理能力和可控性存疑，从某种程度上误解了治理重心下移与政权分散之间的关系。另一方面，民间组织服务体系和个人调解机构在服务范围、服务能力、服务质量及服务方向等方面不明确，独立性和信服力不高，导致基层治理受阻。

2.2.4 治理措施不当，法治服务渠道闭塞 第一，治理措施单一，法治资源开放性不足。扩大治理的开放性和广泛性、增强治理决策的民主性和公开性是实现治理法治化的有效途径，更是法治路径的有益探索。但是由于民族地区基础设施薄弱，普法宣传更多依赖于传统媒介，法律援助工具贫乏，法治资源获取渠道和治理措施单一，信息资源整合不足，导致在实际运行中仍然存在上下执行不一、渠道不通、程序复杂、参与性不强等问题。基层群众用法意识不强，权利和规则运用能力不足，法治运行流于形式，法律规范力度和适用力较弱。

第二，法治服务能力待提升，专业人才储备不够。基层法治服务能力直接影响基层治理的秩序与活力。基层治理需要有熟悉法律制度、政策并具备协商、调解经验的专业组织和人才参与。但由于民族地区经济发展滞后，法治服务能力有待提升，在面对基层治理中民族事务管理、法律制度应用、法律纠纷调解等问题时，缺乏素质高、管理经验丰富、治理能力强的专业人才，又没有可行的人才管理办法和优惠政策，导致人才流失严重。

3 民族地区基层治理法治化路径

法治发展和基层利益从来都不是对立互斥的关系，法治建设需要德治先行，基层治理需要以人为本，以经济发展和社会环境为支撑，这不仅体现在建立科学合理的法律规则上，更强调对人的教化和感知、对地区资源的整合和利用以及对基层需求的回应和服务建设上。统筹各主体之间的利益均衡，以民众基本利益和诉求为目标和方向，探寻民族地区基层治理法治化路径。

3.1 健全治理机制，营造法治环境

第一，法律制度是基层治理的基础。基层治理法治化主要依靠法律制度的规范，但法律具有延迟性和滞后性，这就需要发挥民族文化的教化功能，贴合当地群众认同和熟知的习惯或风俗，结合民族地区的人文环境和历史传统，创新民族地区的基层治理机制。例如，在土地征收征用、食品药品安全、信访和宗教事务等领域，尽快修订和完善相关条例或实施细则，将传统工艺和民族习俗考虑到保护范畴中，预防、调整和弥补法律制度在民族地区基层治理中的不足。强化权利保障制度，将民族政策法治化，灵活运用地方政策在解决纠纷上的灵活性和有效性，转变以地方政策为导向的纠纷解决格局，将民族政策转化成科学合理的法律规范，从源头预防问题，防止民族矛盾的产生，保护民族地区民众的基本权利和生活安全。

第二，健全民主决策和社会监督制度。随着新兴科技和信息技术的普及，民众诉求和基层问题反馈渠道愈发广泛，但民族地区依然存在参与度不够、决策民主性不强等问题。健全民主决策规则和程序，与民众开展平等对话模式，设置严格的信息公开程序，统一信息公开的渠道、方式、时间和平台，让民众全方位了解法治治理的基本政策和政务管理信息，及时对政府工作进行评议和监督。在涉及民族纠纷和民族利益的问题上，通过完善纠纷化解机制和利益调节机制，平衡各方利益关系，从制度层面上为民众解决诉求表达困难、保护无门、权益压榨等问题。

第三，民生是基层治理之根本，更是基层治理的目标和落脚点。受自然环境的限制，民族地区经济发展较为落后，基层民众在生活水平、经济生产、素质教育、收入等方面与其他发达城市差距较大。因此，完善民族地区基本生活保障制度，从基层民众顾虑最大的领域进行规制，引导建立多样化的经营模式和生产体系。例如，在森林覆盖率高、草场面积广、生态资源丰富的地区开展旅游服务，建立大型民族演艺中心，开发民族舞蹈、民族对歌等特色旅游项目。建设有特色的民居建筑，开展民族农家乐和民俗活动体验课程，丰富旅游体验。在土地面积广、土壤条件好的地区建立农贸市场和畜牧产区，主营高山特色农产品，建立品牌产品经济，发挥地理优势，提高民众收入，将经济发展从单一性、传统性迈向产业一体化、特色化。

3.2 转变治理理念，提高政府服务能力

第一，建立严格有效的管理机制。政府作为治理活动的主导者和监管者，更应守好底线，明确自身职能，界定权力边界，遵守法律规则和法定程序，引导基层民众进行自我服务、自我化解和自我管理，以公正、严明、有序、务实的工作作风和治理理念处理基层问题。同时，加强责任承担意识和公共服务意识，从人事、财政、责任追究等方面细化管理标准，使政府治理符合民族发展和经济需要［21］。

第二，转变治理观念，加强服务意识。合理规划基层治理工作，向下建立领导责任制，通过定点负责、定期走访的形式，管好用好驻村各支力量。以分层、分级、分地区的管理模式，扎下身子、真抓实干、扬长避短、各展其才。根据地区短板和发展方向进行科学设计，在充分适应民族需求的前提下推进基层治理特色化、标准化。

第三，加强基层队伍素质能力，提高基层干部生活待遇。将村干部纳入行政管理领导主体范畴，开展职业技能培训、知识素质教育，增强其基层服务意识和工作标准意识，提高其法规综合运用能力和法治思维能力，从制度上肯定基层干部的治理权力和治理地位，从财政上为基层干部及机关人员提供生活保障，解决机关人员的后顾之忧［22］。

3.3 树立法治意识，鼓励多元主体参与

第一，基层民众主体责任意识和法律意识是基层治理法治化的根本。法治在施行过程中难免显得过于强硬，缺乏人文色彩和情感思维。以具有民族特色的历史文化为依托，加强民众对自身行为的感知和调节，通过既定规则达到外在敬畏的同时，对法律规定之空隙或边界行为施以道德教化，以达到人的自觉遵守，是法治之根基。一方面，树立任何违法犯罪行为都需要法律加以约束的基本概念。另一方面，通过建立普遍的价值认同、提高公民的道德素质和文化素质是推动社会管理向高水平、高效率、高层次迈进的基础［23］。

第二，基层治理要以改革旧机制为起点，以创新治理路径为手段，以改善基层生活为立足点。组建以行政机关为主、民间组织为辅的专业调解队伍，以村或屯为平台，扶持和培养能力强、管理严、服务质量高、信服力大的服务队伍，将治理重担和权利下移。通过资金补助、人才补充、程序简化等方式，指导和监管基层自治队伍的发展。积极组建志愿服务队、基层工作队，在科教、文体、娱乐多领域开展治理服务，加大基层民众的参与力度，形成法治治理人人参与的良好局面［24］。

3.4 优化治理资源，加快基层服务建设

第一，法治人才是国家发展的根本，也是基层治理的重要资源。加大对教育、科研、医疗资源的投入，与各地高校、教育机构开展文化交流和法治建设经验研讨与交流活动。既要发掘本地人才，提供创业机会，提供参与治理的平台，也要完善人才引进政策。在人才落户、配偶工作、子女入学等方面给予政策倾斜，建立配套的激励政策和公平合理的薪资制度，留住外部人才。同时，建立完善的考核制度，通过不断更新、优化和提升治理资源，打造一批懂基层、懂治理、懂法治且专业优、效能强、素质高的治理队伍，用法治文化带动基层治理能量，促进民族地区的长远发展。

第二，注重基层舆论监督，构建信息交流平台。可以借鉴田林县在治理中的有力探索，设立村屯服务点，打造指尖上的法律服务。结合传统宣传渠道，借助新媒体力量，开通微信、电子邮箱、微博等公共服务账号，以平台留言、网络问答的方式给予民众表达诉求、反映问题的机会。通过建立普法网站、开设司法公开栏目等，以漫画、公益视频的形式进行法治教育，为民众实时解决法律困惑，形成法治教育与科技宣传同频共振的潮流机制。

第三，完善信息收集链条，加快基层便民服务建设。以社区或村屯为服务平台，整合社区力量，明确服务方向，以问题为出发点、需求为导向，组建一支法律能力强、服务经验多、专业知识足的驻村队伍。以组织与个人对接的服务形式，实施全方位、全覆盖的服务。在交通不便、矛盾多、沟通难度大的边远山区，建立网络化服务平台，构建多元参与、多向解决的服务体系，及时为基层民众提供有效、专业的法治服务，掌握基层民意与社会信息，为化解纠纷提供条件［25］。

4 小结

法治实践应合乎情理性和人性化，注意收益与损失，实现个体与整体之间的和谐共生。目前，中国法治化进程呈稳步前进的趋势，但是离法治国家建设还有相当长的一段路要走。探索民族地区法治化路径，构建适宜的法治环境，必须以民俗与乡情为依托，建立法治精神与民族资源相融合的治理机制，引导民族纠纷在法治语境下化解，构建多元参与、多向解决的服务体系，将法治治理突破环境、血缘认同和民族特性的束缚，为中国的现代化进程提供可行的方向和崭新思路。