乡镇服务能力提升路径探讨*——基于江西乐安县经验研究

平欲晓 程激清

一、引言

基层政府的服务职能是我国社会治理的重要手段。不论是在近年来的新冠疫情防控还是日常服务基层群众的职能上，基层政府都发挥了至关重要的作用，其服务职能是否有效直接关系到社会主义新农村建设、和谐社会的构建。党的十八大以来，党中央、国务院先后出台了一系列政策文件，全国乡镇政府服务能力建设也取得了积极成效，城乡一体化的基本公共服务体系正在形成。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发〔2017〕11号）指出，加快乡镇政府职能转变，强化乡镇政府服务功能，推进乡镇治理体系和治理能力现代化。党的十九大以来，行政体制改革仍是热点议题，特别是党的十九大报告提出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。最近，中共中央、国务院再次强调基层服务能力的重要性，并下发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。

进入新时代以来，人民群众形成了一定的主人翁意识，其生活需求和诉求也随着经济、社会的发展逐步提升，从而对政府的服务能力提出了更高的要求。从现实层面来说，加强乡镇党委有效领导，强化乡镇公共服务能力，推进乡镇体制机制和综合行政能力提高，对实现、维护、发展人民群众的根本利益，增强人民群众特别是农民群众的幸福感、获得感、安全感，具有重要意义。

二、乡镇服务能力的内涵及影响因素

（一）乡镇公共服务能力的内涵

公共服务能力，不仅仅是依托于政策文件的执行或者行政运行的状态，而是一个具体的概念。从现有研究来看，公共服务能力是政府作为组织主体满足一定范围公民的公共需求的有效程度［1］；特别是在有限资源的条件下，满足社会成员的需求而提供公共物品的能力的总称［2］。政府公共服务能力是在政府作为社会的最具权威和普遍性的管制者的基础上，以政府获得、转换、行使乃至调配各种各样的公共资源的能力，即政府能力为凭借，统筹社会各界，为人民群众供给公共物品、提供公共服务的能力［3］。也就是说，政府公共服务能力是指：政府履行公共服务供给者回应职能的能力以及提供相应服务的资源基础等［4］。公共服务能力也是保障群众生存性、发展性、普适性需求的必要条件［5］，且在具体的服务过程中呈现出来。在现有的服务资源的基础上，如何推进乡镇服务能力提升，成为现阶段的重要议题。

（二）乡镇服务能力的影响因素

乡镇政府服务能力建设是否受上层重视，直接关系到工作能否有效落实。《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》指出，要强化乡镇政府服务功能、优化乡镇公共服务资源配置、创新乡镇公共服务供给方式等①。用通俗的话来讲，乡镇服务能力建设重点是“种好‘责任田’”，“管好‘钱袋子’”，“稳住‘主心骨’”②。然而，这种宏观的指导意见能否得到有效落实，仍然受诸多微观改革实践因素影响。因此，必须对现有具体实践过程中可能面临的问题进行梳理，才能找到更为有效的策略。

从现有讨论来看，乡镇政府服务能力改革重点落在“放管服”方面。从实践层面来看，乡镇服务职能改革面临着具体操作过程的困境或者短板，具体来说：乡镇政府权责不统一是主要根源，体制机制不健全是根本方面，资源配套不足是主要局限［6］。除此之外，乡镇的财力、考核机制等也直接影响到乡镇服务职能的转变［7］；另有分析认为，在乡镇服务职能运行中，面临着不同制度执行困境，如拉力赛机制、科层制结构和经营型政权等困局，阻碍了乡镇政府职能的充分发挥［8］；“任务型乡镇”行政生态环境并未根本改变，乡镇政府拥有的权力与承担的责任不对等，乡镇政府角色功能在实践中存在越位和缺位，一些乡镇干部有效履职和服务的动力不足等［9］。

乡镇政府在提升服务能力的行动结构之中，也有自利性因素，即公共服务在乡镇政府履职中处于弱势的根源也包括乡镇政府的自利性因素。这种“自利性因素”与考核机制挂钩，并且渗透到基层干部的行动指南之中，由此形成“乡镇干部工作意愿也在一定程度上影响着乡镇职能转变”。因此，必须捋顺阻碍乡镇政府服务能力提升的具体情境，即充分考虑乡镇财力、资源配套、考核机制、运作模式及乡镇干部自身等因素。

为研究《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》的具体执行情况，本文尝试细化其指标，并对《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施方案（征求意见稿）》征求意见过程进行分析，其中江西则为重点资料来源。除“典型资料”外，课题组尝试现场走访材料中提及的典型地点，以及非典型乡镇，从而总结江西省乡镇服务能力建设的经验做法及发生过程，同时在其不足上寻找对策。

三、乡镇服务能力提升的乐安经验

乡镇服务能力的提升关键在于从制度上协调各方利益，形成合力机制；同时形成激励机制，激发乡镇政府提供服务的具体工作人员的干事动力。乐安县之所以具有足够切实有效的提升乡镇政府服务水平的能力，与其全域投入式的执行是分不开的，即县委县政府高度重视，将乡镇服务能力提升当成重点工作来执行。一方面乐安县吃透《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加强乡镇政府服务能力建设的意见〉的通知》（中办发〔2017〕11号）和江西省制定的《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施方案》等文件精神；另一方面将文件落到实处，如将文件中的内容与实际的乡镇服务职能对应起来，甚至采取一岗多责的模式，全方位供给服务。具体在落实上，乐安县通过整合协调、一门多办的方式实现了资源的整合效应。乡镇服务能力的短板在于事情无落实责任主体，形成推诿；有制度，无落实等形成办事难、办事规则不明等现象。因此，实现一门多办、沟通流畅等成为现有乡镇服务能力提升的关键节点。从乐安县经验来看，重点实现如下突破：

（一）服务中心实现一门多办

明确乡镇政府主要提供教育、医疗卫生、就业、社会保险、社会救助、脱贫攻坚、乡村振兴、文化体育、环保等方面的公共服务，推动各项基本公共服务职能在乡镇得到有效落实。乐安县以乡镇便民服务大厅为中心，破除条块分割的管理体制障碍，统筹集中在一个平台展开政务服务和社会服务，实现统一办公、统一管理。实行“一人多能，一岗多责”制度，即每个岗位的在岗人员除精通一项专业岗位业务知识外，还需熟悉其他2-3项相关工作业务知识，从而实现“一窗受理，集成服务”，让“进一扇门、找一个人、办一切事”成为现实。

（二）智慧平台实现即时互通

借助现代互联网科技，打通党群之间的“最后一公里”。通过建设“党群通”智慧便民平台，按照县、乡、村三级架构，在县服务大厅成立“党群通”智慧便民中心，在乡镇开设便民服务大厅，同时在行政村设立便民服务点。通过配备专门的接线员，乡镇干部安装配备“党群通”APP，群众可以借助行政服务点安装的按钮直接接通。当群众需要咨询或反映紧急事件时，只需要按下便民按钮，就可以第一时间连接到乡镇干部的手机，实现干群“一对一”的受理和远程服务。这样一来，干部犹如在群众身边，直接拉近了干部和群众之间的关系和距离，且将事件处理在萌芽状态。按照“一键抵达、全天服务、有效监督”的工作模式，实现了县级智慧便民中心对县内各点的实时监控，可直接对接群众咨询。当遇到线上解决不了的问题，可直接转接到县行政服务中心，安排窗口处理，实现服务基层群众的全县畅通。

（三）赋能强镇，实现三级互联互通

基层服务能力提升的关键在于乡镇。原有乡镇主要面临的问题是乡镇权小责大，导致工作难以推进。为此，探索出一条基层服务能力提升的“赋能强镇”的行动策略，主要做到服务事项下放、工作重心下移、管理权限下沉。

1.服务事项下放。将涉及群众切身利益的事项下放到乡镇，从而达到乡镇便民服务中心可统一办理的效果。县直部门对乡镇政府进行“授权”“委托”，实现多部门的22项审批权和执法权的下放。不能下放的权力中，部分由乡镇建设综合执法队伍行使行政执法权，相关业务部门对其进行业务指导。这样一个过程突破了乡镇无权有责的困境，实现权责统一协调，畅通服务机制和渠道，从而实现了乡镇服务能力的提升。

2.工作重心下移。围绕乡村振兴战略总要求，创新服务供给方式，尝试采用政府购买服务等方式，开展秀美乡村建设、环境卫生整治等工作，建立政府与社会的优势互补、功能互嵌的服务供应链［10］。采用服务AB岗交流制度，实现业务互通，实行一岗多责、一职多能的服务策略，避免群众办事干部下乡的现象出现。同时采用干部包村结合的方式，向群众发放“干群连心卡”，实现群众诉求可直接受理、民情台账有据可查等。借助精准扶贫、乡村振兴干部驻村契机，实现帮办、代办各项业务，从而减轻乡镇负担、提升乡镇服务能力。

3.管理权限下沉。县直单位在下放事权的同时，也要把相关人员的绩效考评、日常管理、经费及津贴的管理权限下放到乡镇，实现统一管理、统一指挥、统一使用。将原有相对分散的力量整合，从条管向属地管理倾斜，形成主体清晰、跨部门联动、运行流畅的综合管理体系，从而把“看得见、管不着”这类难题进行化解，且化解在最基层。

（四）贴近群众，实行四级网络覆盖

形成县、乡、村、村民小组四级便民服务中心网络。按照“四级网络”架构的布局，乐安县在全县所有乡、镇、场建立便民服务大厅，在全县176个村委会设立便民服务站，且完成了2460个村民小组便民服务点建设。运用互联网APP实现“四级网络”互联，实现四级便民服务的整体协调和全部覆盖。“四级网络”的畅通不仅是硬件的建设，更为重要的是制度的建设。为保障“四级网络”的畅通，乐安县明确办事要求、流程、服务制度等，不仅让群众看到制度和流程，所有公职人员又必须主动耐心解释，切实做到让群众“不跑路”，或者“最多跑一次”。乡镇服务能力提升的关键在于基层队伍。为充实基层队伍，各乡镇推出“帮办”“代办”服务，即借助老党员、退休教师、乡村医生等人员力量，让他们成为帮办员、代办员，从而打通基层服务的末梢，实现小事不出村、大事不出镇的状态。

四、乡镇服务能力执行过程中遇到的问题

乡镇政府作为我国最基层的政府组织，是党和政府联系基层群众的桥梁和纽带。加强乡镇政府服务能力建设，是一项系统工程，涉及乡镇整个服务体系的升级和再造。从上述经验可以看到，从政策层面已经尝试尽可能保障乡镇服务能力的提升，但在具体落实过程中，仍然缺乏科学的评价。

（一）执行过程的注意力和权限分配问题

目前乡镇服务能力提升过程中，仍然存在被评估、被视察则重点抓；不被评估、不被重视、难成典型就缓慢应对的问题，乡镇服务能力仍未形成良性运行的规则。2017年2月印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，主要从为民服务的角度切入，以强化服务功能、健全服务机制、创新服务手段、增强服务意识、提升服务效能为抓手，推动乡镇政府职能转变。按照文件要求，民政部门作为牵头部门，只能做好一些协调工作，因没有相关工作指导职责，一些工作无法落实，如服务资源的配置、信息化建设等。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，主要就结合乡镇和街道改革推进基层整合审批服务执法力量，提出了明确的要求。两份文件在执行过程中，既有不同侧重，又存在一定交叉。这两项工作进行整合势在必行，作为推进乡镇、街道体制改革的重要内容，明确牵头部门，统筹推进实施。

另外，部分乡镇政府的服务理念和服务意识还不强，依然习惯于过去行政指令的方式推进政务，少有主动提供服务、主动了解情况等。影响其主动作为的因素主要是服务成效难以彰显、工作服务考核未能明确等，同时主动作为时易存在“合法性”问题。为此，如何破除以上级驱动的行政习惯，转换为主动作为、主动联系群众的机制，仍是现阶段乡镇服务能力提升的短板。可尝试从密切党和政府与人民群众的联系入手，了解群众服务诉求，知晓社情民意，通过相关渠道和方式让群众对政府各部门的服务进行评价，不断改进和完善服务内容，提高服务质量，真正做到让基层政府成为服务性政府。

（二）服务资源短缺问题

就现阶段而言，虽然许多乡镇通过开设服务中心，实现了一门办多事，提升了办事效率，但从乐安县现有“1134”③经验来看，仍然是针对群众办事困难等问题进行解决，即群众上门，“被服务”能够得到改善。从具体运行过程来看，可提升办事群众的“获得感”“满意度”等，也可直接树立党和政府在群众中的良好形象。但现有乡镇服务仍然面临资源短缺这一短板。一是乡镇人口外流影响服务能力提升。乡镇不仅呈现出普通居民的外流，同时，能够提供服务的乡镇干部亦有外流趋势；教育、医疗等专业人员除了“走读”之外，同样呈现外流趋势，这些逐渐成为乡镇服务能力提升的短板。二是乡镇人口分散，难以呈现服务资源的聚集效应。乡镇面积大、人口分散等特点，使得在政府大量资源投入的情况下，乡镇服务能力提升仍然难以见效。

（三）乡镇服务提供者的能力建设问题

从现有实施意见中可以看到，重点采取加强乡镇干部队伍建设、改进服务绩效评价奖惩机制等方式来激活乡镇服务提供者的服务积极性。但从乡镇服务的职能来看，其中众多服务职能具备较强的专业性，如未成年人保护、老年人保护等，需要服务提供者具备足够的心理学、社会学、教育学等专业知识；职业教育、职业培训等就业服务，亦需要一定的经济和市场判断等专业能力；农业水利等相关专业人才仍然缺乏，难以对乡村生产经营具有较科学的指导性等。为此，除了形成激励机制之外，乡镇服务队伍建设仍然需要注重乡镇管理人员的专业性建设等。

五、完善乡镇服务能力的对策建议

乡镇服务能力提升的关键在人，高素质的干部队伍是乡镇服务能力提升的关键。除完善现有的服务配给制度、信息化水平、资金投入、需求表达机制之外，我们要更重视如何让人能够在良好制度激励下成为能干事、主动干事的人。同时，在此制度下不断优化人和物的配给，以实现现有资源情况下乡镇服务能力提升。

（一）强化科学考核与民众评价

应使科学考核成为乡镇服务能力的指向标。江西省《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施方案》中指出：“着力完善科学有效的群众权益保障机制，健全公共服务需求表达和评价机制，强化群众对公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权，充分发挥各类社会组织在公共服务需求表达和监督评价方面的作用。”并要求领导干部及公职人员积极联系群众，主动发现民众需求，提供相关服务。同时要进一步坚持绩效指标设定和目标管理相结合，建立科学化、差别化的乡镇政府服务绩效考核评价体系，探索乡镇政府实绩“公开、公示、公议”等做法。另外，需要健全容错机制，落实激励保障，充分激发乡镇干部干事创业活力。

（二）提升乡镇工作人员服务视野

从现有服务状态来看，目前乡镇政府提供的服务大多为民众找上门式的服务，或者说是政令式推动的服务，应转变为主动式服务，主动发现乡镇居民需求，不断提升服务供给能力，从而进一步使民众具有获得感。同时，除了传统的服务之外，有一些主动性服务需要政府工作人员知识或认知的提升。比如，乡镇层面居民的自我发展、社区营造等社会性服务仍然欠缺；针对“三留守”人员、残疾人、孤儿、困境儿童、高龄老人等群体，探索如何提供更高层次服务，这些仍需进一步探索。

（三）充实乡镇政府专业人才队伍

乡镇政府人才往往面临着老龄化等问题，学习能力强的年轻干部往往因进步快而升迁流失，导致乡镇干部专业技术人员缺乏。因此，要提升基层乡镇服务能力，关键在于留住具有学习能力的干部和培养乡镇干部的能力素质，从而实现乡镇干部的“全科”转型。也可通过制度创新的方式，充实队伍，从而增强乡镇干部的整体素质。同时也要完善培养机制，建立专家下乡、业务精英经验交流机制，不断提升乡镇政府服务队伍的业务水平。

综上所述，乐安县乡镇服务能力的驱动除了中央和地方的高度重视之外，更重要的是乐安县内本身的资源投入和系统性建设。另外，即便投入了诸多新技术平台，但真正完全落实还是在于人。一方面，政府主要领导对乡镇服务能力的认知是否全面，直接关系到基层政府治理过程中的能力导向；另一方面，基层服务执行人员素质及认知水平也决定着服务能力的层次高低，即能否发现群众新的需求，并为之服务。诚然，乡镇（基层）服务能力要提升到理想状态，并非一朝一夕可达，仍需要通过较为长期的实践和探索。

注释：

①中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-02/20/c_1120499146.htm.

②《一文读懂关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/20/content_516950 6.htm.

③“1134”乐安模式，即：在全县建设1个“党群通”智慧便民服务平台，在每个乡镇建设1个便民服务中心，实行服务事项下放、管理权限下沉、工作重心下移，打造县、乡、村、组四级便民服务网络，有效破解了老百姓怎么办事、找谁办事、在哪办事的问题。