安全生产翻开“全”新篇章

戴薇 蔡宝瑞

“发展不能以牺牲安全为代价。”安全生产一头牵着经济社会发展，一头连着千家万户，既事关人民群众生命、财产安全，也是保障城市安全的基石，既是经济社会协调健康发展的标志，也是超大城市必须坚决守牢的底线。

作为维护本市城市安全的基本法，市十五届人大常委会第三十六次会议表决通过的《上海市安全生产条例（修订）》（以下简称《条例》），立足本市实际，提炼固化本市近年来加强安全生产和城市运行安全的做法经验，对安全风险防控、社会共治、生产经营范围的安全生产保障等安全生产活动作出一系列规定。《条例》自2021年12月1日起施行。

保护全城安全的法

自2005年本市制定出台《上海市安全生产条例》以来，《条例》先后经历了2011年的全面修订，以及2016年、2018年个别条款的修正。为落实中央关于健全落实安全生产责任制，坚持“两个至上” “三个必须”等管理要求，贯彻中央和本市关于应急管理综合行政执法改革、街镇体制机制改革等一系列决策部署，健全安全生产监管执法体系，同时衔接新修订的《中华人民共和国安全生产法》，应对新问题、防范新风险，有必要通过修订《条例》，进一步提升安全生产的法律制度供给。

本次《条例》的修订以强化城市运行安全为中心，将安全生产放在城市“大生产” “大安全”的背景下进行总体布局，首次提出城市全生命周期管理的概念。

“虽是修改安全生产条例，但是以强化城市运行安全作为核心。所以此次我们尝试对这一条例的定位跨前一步，作为上海这个超大型城市运行的安全法律体系中综合性、框架性、实施性的规定，对通用性、基础性的规定做了一些归纳和提炼，在一定程度上为其他安全专业领域的立法提供引领和支撑。”市人大常委会法工委主任阎锐说。

全生命周期管理意味着事前、事中、事后“全周期”，这既包括生产过程中的安全监管和事故发生后的应急救援，也包括事前的安全风险防控。《条例》在新增的第二章中系统、全面地对安全风险防控作出规范。如明确市、区人民政府建立安全风险防控体系，相关部门定期开展安全风险辨识分析、评估控制和监测工作，及时发布预警提示信息;要求相关部门开展风险研究，定期评估并形成评估报告;强化数字化管控，推动“两网融合”，依托大数据资源平台，汇聚各类安全生产信息，提升风险识别、研判和处置能力;强化规划和项目防控，明确编制相关规划应当综合考虑安全防控需要，实行地上地下空间统筹和一体化提升改造等等。

市应急局总工程师李彩云说，新修订的《条例》创设性地增设了风险防控章节，在全国同类地方立法中系首创，这体现了观念思维的转变。“从查事故、除隐患为主向风险预防转变，注重识别评估风险、监测预警风险、应对管控风险和跟踪更新的全过程闭环治理，同时关注复合风险、潜在风险、风险耦合、风险周期等并开展研究，完善防控措施。”

为推动“两网融合”，强化数字化管控，“企业码”也被直接写入《条例》，运用大数据为企业安全生产赋能，进而更好保障城市运行安全。“企业码”依托“随申办”统一平台，建设形成供企业使用的企业服务移动端和供市民使用的市民服务移动端。对于已存在的监管移动端，侧重于共建共享，各监管部门可通过“企业码”采集、监测、归集企业日常生产经营中产生的各类涉企信息和监管信息，对企业进行更精准的“集成画像”，进而提升风险识别、研判和处置能力。

发动全员参与管理的法

作业人员在车间内违章吸烟引发火灾;操作人员未按规程操作导致轻质石脑油与空气形成混合性爆炸气体，造成闪爆事故……

安全生产关系到人民生命财产安全，必须警钟长鸣，须臾不可放松。为此，市人大社会建设委员会收集全国和本市2016年以来发生的80个安全生产重特大事故情况，认真开展了典型案例分析，吸取事故教训，以通过本次修法弥补短板弱项、堵塞漏洞。

新《条例》重申了生产经营单位是安全生产的责任主体。“在单位主体责任方面，夯实全覆盖的制度管理、流程管控和全员责任制，把责任落实到每个环节、每个岗位、每个人头。”阎锐介绍，生产经营单位要全流程规范建设和安全生产标准化管理，建立健全全过程、各环节的管理制度和操作规程;建立、健全全员责任制，落实“一岗一责”;同时完善承发包管理制度和危险作业安全规范，细化各方责任，强调流程管控等。

为全面深化安全生产的社会治理，《条例》增加社会共治专章，重点对社会各方主体共同发挥作用、参与安全治理作了规定。如“各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，运用融媒体手段和平台，增强全社会的安全生产意识” “建立完善学校安全教育和高危行业职业安全教育体系” “建立健全安全生产专家库，从专家库中聘请专家组成专家组，为安全生产问题提供决策建议” “属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位应当投保安全生产责任保险，鼓励其他行业、领域的生产经营单位投保安全生产责任保险”等。

值得一提的是，《条例》在群众参与生产安全治理方面做出创新，增加了使用“随申拍”参与社会治理的途径。从2020年12月上线以来，截至2021年6月，“随申拍”共受理市民诉求5735件，办结5535件，平均辦理时间为2.9个自然日。在此基础上，《条例》明确，任何单位和个人发现安全生产重大风险、事故隐患和违法行为，可以通过“12345”市民服务热线、“随申拍”等途径向负有安全生产监督管理职责的部门报告或举报，以此增强全社会、全民的安全意识、防护自救能力和治理参与力度，推动安全生产工作的多元共治、齐抓共管。

实现全新突破的法

随着经济社会快速发展，新业态、新工艺、新技术不断涌现，不稳定、不确定因素不断增多，各类风险交织叠加，对安全生产工作提出了许多新的挑战。《条例》坚持问题导向，针对这类难题提供了法律遵循。“本次《条例》修订结合近年来出现的新情况、新问题，以及由此引发的一些事故，在‘新上实现了一些突破，对新业态、新技术的运用作了一些规定。”阎锐说。

《条例》明确将平台经济等新兴行业、领域纳入安全生产监管范围，增加相应的安全生产要求;明确生产经营单位应当将其具有作业指令权的劳务派遣人员、灵活用工人员纳入本单位对从业人员安全生产的统一管理，履行安全生产保障责任;明确商务楼宇、商业综合体物业服务企业的安全管理责任和业主方的房屋安全责任;增加对新技术、新工艺以及改变工艺、相关研发试验等的安全评估要求和安全流程设置要求。

针对“新”，阎锐特别举了“快递小哥”的例子。快递小哥、外卖骑手群体中存在大量灵活从业人员，而这一职业本身面临着一些安全风险，平台企业应当履行安全生产主体责任。阎锐说：“不能把灵活用工人员排除在本单位安全生产监管、保障责任之外，要对其进行一体化的管理。实际上，这也是根据实践情况对这方面的责任作了一些强化，这样才能使责任真正落到实处。”

“随着经济社会的发展，用工的方式非常灵活，企业为了降低运营成本，常采用劳务派遣、灵活用工等方式组织生产经营活动。具体到责任，应该是‘谁用工，谁负责。以安全教育培训为例，为了适应生产经营单位的具体情况，教育培训、劳动防护的责任应该由生产经营单位落实，而不能转嫁给劳务派遣单位或劳务派遣人员、灵活用工人员本人。这样有利于全面提升安全生产的水平。”李彩云说。