基于农村河道治理绩效评价指标体系研究

王 娜

(北票市凌河保护区管理局，辽宁 北票 122100)

随着新型城镇化的不断深化及农村经济的快速发展，农村河道的船舶运输、调蓄分洪和农业灌溉等基础功能，使其越来越成为维持农村环境与生态平衡的载体。农村河道大多属于50～200 km2的中小河流，一般为末端以及支流河道。由于长期以来缺乏有效的管护与治理，河道功能衰退以及生态环境恶化等现象频繁发生，2013年对全国中小河流财政部、水利部联合印发了水系连通试点和综合整治规划，拟对154个重点县实施河道整治，通过景观建设、护岸护坡、水系连通和生态修复等功能，有效解决农村河道现存的突出问题，以实现“水清、景美、河畅、岸绿”的目标。为进一步优化农村河道治理模式，科学评价农村河道现阶段的治理绩效非常有必要，绩效评价作为河道治理的重要体现已成为农村河道整治的关键环节[1-3]。

依据相关规定，全国河道、各行政区域内河道的主管机构是国务院和各省、直辖市、自治区的水管部门，国家以“分级管理”的原则对河道实行治理，其中市、县两级地方水利部门对不同区域内的河道治理负责，为提升农村河道治理的科学性与可行性，科学评价地方水利部门的农村河道治理工作绩效非常重要。平衡积分卡作为一种融合了农村河道治理理念的绩效指标体系设计方法，能够全面考虑河道治理的各项要求。平衡记分卡的合理运用，对于推动河道长效管理、加快农村河道治理以及完善绩效指标体系具有重要意义[4]。

1 农村河道现状

农村河道存在分布范围广、数量众多等典型特征，对促进乡镇企业发展、维持广大村民生产生活以及保护河流生态环境等发挥着关键作用。然而，由于缺乏有效的治理保护，加之长期过度使用、运维资金不足等逐渐出现一系列问题。

1.1 水体污染、生态退化

调查显示，农村河道主要包括以下污染源：河道周边多而分散的污水、废水等工业生产造成的污染源；农村生活造成的各类污染源，如农药化肥滥用、禽畜养殖污染物排放、河道周边垃圾丢堆和生活污水排放等[5]。农村河道受各类污染源影响出现一定的污染，尤其是有毒有机化学品、重金属等河道底部的沉积物，长期给沿河居民身心健康以及生态环境带来极大的威胁。

1.2 河流淤积、河道萎缩

近年来，河道采砂与自然淤积问题日趋突出，有的河道出现超过河深50%的淤塞情况。此外，河流局部崩岸的加剧以及崩塌后大量杂物的沉落堆积，使得河道淤积深度进一步加深；伴随着城镇化建设的加快部分河道被填埋改为他用，频繁出现“与河争地”的现象；同时，因外来建设的增加以及村民环保意识薄弱，致使河道面积萎缩及其基本功能退化，并进一步导致周边生态环境退化以及农村河道状况恶化的后果[6]。

1.3 治理滞后、管理薄弱

农村河道整治越来越引起相关部门的高度重视，近年来虽然建设实施了许多工程，但受传统观念的影响河道治理往往出现路径依赖的线性，河道功能单一且整治措施少。河道管理缺乏协同性与统一性，与农村建设发展实际需求不协调，与当地人文环境、自然生态、历史不适应。此外，村级资金十分有限且乡镇配套难度较高，加之“两工”政策的取消明显增大了农村河道治理难度，大部分河道的管护经费来源不稳。同时，农村河道管理人员文化素质普遍不高，大多为基层选拔且缺乏必要的经验与专业知识[7]。

总体而言，农村河道存在治理滞后、基础功能衰退、管护与治理程度低等问题。为加快新农村建设、推进农村河道治理以及改善农村居民生活条件，合理设计绩效评价体系就显得非常重要。

2 河道治理绩效评价的分析性

2.1 重要性

河道治理绩效是指在治理过程中，地方水利部为促进农村经济社会发展、保障农村河道质量所做的一系列工作所取得的成果。绩效评价作为体现各地水利部门河道治理能力的重要内容，反映了河道整治过程中其发挥的功能效用。通过定量评价治理绩效有利于公众更具体的理解水利部门的职能，也可为河道治理能力的提升以及整治措施的优化提供参考。目前，设立公共部门绩效评价机制的必要性与重要性逐渐得到广泛的认可，对此社会各界也已达成共识。对于促进农村经济增长与保护河流环境政绩考核制度改革发挥着非常关键的作用，其核心是在考核体系中纳入环保指标，这有利于树立更加科学的政绩观和提高环境政策的重要地位。所以，建立科学有效的绩效评价体系是提高水利部门河道治理能力的必然要求，也是响应河道长效治理的根本途径[8]。

2.2 效益性

(1)生态效益。农村河道作为生态系统重要的载体，能够维持河流生态平衡及农村环境的可持续发展。这种生态平衡一旦被破坏将产生系统性的后果，对沿河村民生活和农村生态环境造成巨大的影响。其中，治理绩效评价是最直接的改善农村河道的方法，其重点表现在农村生态承载力的增强、农村生活质量提升以及农村河道质量提高等方面。

(2)社会与经济效益。生态效益的增强在很大程度上促进了农村经济的发展，贯彻实施农村河道治理工程有利于提高河道的排涝、灌溉和防洪功能，从根本上改善沿河居民的生活水平，为实现农村社会稳定及广大群众安居乐业提供保障。通过河道治理可以实现水流畅通、河水清澈的目标，将亲水平台或生态绿廊等设施建于河道两岸，能够改善人居环境、保护与开发沿河景观，同时可以建设“民宿”“农家乐”等拉动第三产业发展，改变乡村新面貌及改善农村经济条件。因此，对于农村河道的治理有利于加快新农村的建设，为农村社会稳定和经济持续发展提供动力。同时，河道治理绩效评价体系的建立会迫使企业重视环境要素的升级与创新，倒逼企业改进与规整对环境有影响的生产环节，这对改善农村环境和确保治理工程长久效应的发挥极其重要[9]。

总体而言，积极构建与实施河道绩效评价，有利于拉动农村产业增长、促进企业升级、改善人居环境及维护河流生态，对恢复河道基本功能、实现城乡统筹发展和加快新农村建设等具有重要意义。

3 基于平衡积分卡的绩效评价

3.1 内在机理

以财务为绩效评价依据美国学者提出的平衡计分卡(简称BSC)，强调了企业绩效评价中非财务指标的作用，并按照不同属性将战略目标细分为目标值与可实施的指标，包括学习与成长、内部运行、客户指标、财务指标4个方面。在公共领域中平衡计分卡能够整合中短期与战略目标，对相关公共领域综合利用社会、环境、文化和关键绩效评价等指标实现平衡性分析，内在机理如图1。

图1 BSC内在机理

3.2 应用优势

综合考虑平衡计分卡、关键指标和目标管理科学设计绩效评价体系，且绩效评价的不同阶段与这3种体系设计相对应，具体如下：

(1)绩效评价的初步组织以目标管理法为主要标志。

(2)关键绩效指标法在全面绩效评价的发展阶段成为目标管理的第1阶段，并进一步量化各项指标值。

(3)为更有利于长期发展从战略层面出发，以总体战略为核心的第1阶段平衡记分卡，应合理设置不同部门、各个层次。平衡记分卡、关键指标、目标管理反映了绩效评价的不同阶段，使用时要考虑具体情况合理的组织选择。目标管理强调了绩效评价体系建设的内部控制作用，其根本依据为整体组织目标；关键绩效指标主要是指发挥关键作用的组织绩效参数，设计的评价体系不包含与之无关的指标；平衡记分卡是有机结合非财务与财务指标，并强调非财务指标重要作用的战略框架体系，其指导性、操作性较强，利用定性与定量参数之间的相互关系反映整体绩效状况。

根据以上绩效管理工具可知，农村河道治理的关键是各地方水利部门，绩效体现在财务指标(经济效益)、非财务指标(社会与经济)等方面。因此，平衡记分卡是更平衡、更全面的建设河道治理绩效评价体系的理论工具。

3.3 评价体系

以各地水利部门为核心，利用平衡记分卡构建绩效评价体系，该体系涉及范围广、相关利益主体多且指标量化难度高。同时，河道治理属于一项长期性的攻坚克难工程，如何有效结合短期与长期战略目标选择合理的指标非常关键。所以，必须遵循以下原则科学构建相关指标体系。

(1)客观性。该原则是指在为减少人为主观的判断客观有用平衡计分卡，以有效的绩效评估工具构建指标体系。平衡计分卡涉及学习与成长、内部流程、客户、财务等方面指标，指标的选择应客观科学的考虑这4方面要求，利用整体思维从不同的利益主体出发分析河道治理情况。

(2)科学性。该原则是指评价体系要包括数值量化指标且能够反映实质性的内容，有的指标数据能够直接测控提取，而有的指标无法量化确定，如村民满意度等。然而，针对此项指标可以利用合适的量化方法加以处理，如设置评分档次、设计调查问卷等，由村民按照其喜好程度对难以量化的指标进行打分。综合应用定量与定性指标构建评价体系，能够进一步提升该体系的科学性和准确性。

(3)适用性。在实践与理论相结合的基础上建立河道治理绩效评价体系，该体系要符合农村实际情况，如河道功能、污染源、河道结构、河长及水域面积等，并且适用于农村地区。另外，为防止出现指标冗余，要结合研究区实际情况有针对性的收集相关信息，提取有效的数据。本文遵循以上原则，从多个不同角度构建较为系统、完善的绩效评价体系，如表1。

表1 基于平衡计分卡的绩效评价体系

4 结 语

(1)由各地水利部门完成整个问卷调查及绩效考核数据收集等工作，采用百分制以加权平均数对绩效考评打分，通过透析各绩效目标使其可量化、具体化。根据关键指标有机结合后期控制措施与绩效指标，将绩效评价等级划分为优秀、良好、合格、不合格4级，相应的评分区间为超过90分、80～90分、60～80分、低于60分。

(2)农村河道作为组成人居环境与生态系统的重要部分，其环境质量与农村经济发展直接相关，通过研究绩效评价体系可为农村河道治理长久效应的发挥、治理方案优化等提供科学指导。