赤峰市农牧业综合行政执法改革与实践

付艳秋 季宁宁

（赤峰市农牧业综合行政执法支队，内蒙古 赤峰 024000）

深化行政执法体制改革，整合组建农业综合行政执法队伍，是党的十九届三中全会部署的重要任务，是解决农业领域分散执法等突出问题的根本举措，是推进农业高质量发展的必然要求，对于实施乡村振兴战略具有重大意义。为贯彻落实〈中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》的通知〉（中办发〔2018〕61号）、〈内蒙古自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅印发《关于深化交通运输、农牧业、生态环境保护、文化市场、市场监管综合行政执法改革的实施意见》的通知〉（内党办发〔2019〕20号）和〈赤峰市委办公厅赤峰市政府办公厅关于印发《赤峰市机构改革实施方案》的通知〉（赤党办发〔2019〕3号）的文件精神，赤峰市开启了农牧业综合行政执法改革工作，打破了以往农牧业行政主管部门既负责审批又负责监督检查与行政处罚的工作格局，将原有农牧业执法机构的设置进行重新配置，形成新的农牧业执法机构，这种机构的设置是相对独立的、行使的行政处罚权也是相对集中的。

1.赤峰市农牧业综合行政执法工作的现状

1.1 机构规格明确，队伍组建完成

赤峰市本级市农牧业综合行政执法支队已经明确机构规格为副处级级，12个旗县区机构规格均为副科级，机构类别均为公益一类（行政执法）事业单位，经费来源为财政全额拨款。其中阿鲁科尔沁旗、林西县、敖汉旗等3个旗县已明确下发“五定方案”。赤峰市共核定农牧业综合行政执法人员编制460名。

市本级及12个旗县区执法队伍已组建完成，人员已到岗，实际在岗人员315人，所有执法机构都已挂牌。形成了市里有支队，旗县区有大队的农牧业综合行政执法体系。

1.2 执法职能明确，工作制度完善

赤峰市各级编制部门批准的农牧业综合行政执法机构的职能职责是：贯彻执行农牧业的相关法律、法规，受农牧业主管部门委托，在委托权限内集中行使农牧业行政处罚职能以及与之相关的行政检查、行政强制等职权。依法对兽医兽药、畜禽屠宰、种子、肥料、农药、农机、农畜产品质量安全、饲料和饲料添加剂、动物卫生、植物检疫、渔政执法等领域的违法行为的查处工作，以各级农牧局的名义统一行使行政处罚权等工作。

根据工作实际，各级农牧业综合行政执法机构制定和完善了行政执法岗位责任制、执法人员工作守则、行政执法人员管理制度、案件办理制度、执法监督制度、执法过错和错案追究制度等30多项执法工作制度，制作了《工作制度汇编》。建立了用制度管权、按制度办事、靠制度管人的管理机制。依靠完善的执法制度，强化对执法工作的管理，规范队伍执法行为。

1.3 系统内协作配合，部门间协作联动

赤峰市各级农牧业综合行政执法工作与技术推广、检验检测、经营服务等彻底分离，与本级农牧局其他内设机构以及所属行业管理、技术推广、检验检测等机构分工明确、职责清晰，建立了完善的协作配合机制。农牧局内设机构及所属单位依法继续做好行政许可、行业管理、技术推广、例行监测、检验检测等工作。各级农牧业综合行政执法机构集中行使农牧业行政处罚职能以及与之相关的行政检查、行政强制等职权。建立了农畜产品监管、质量检测、行政执法之间的有效衔接，形成农资打假的工作合力。

建立了与公安、市场监管、生态环境等部门之间案情通报、咨询会商、信息共享、联合执法机制，强化了与公安机关、检察机关的无缝对接，完善了农牧业行政执法与刑事司法的衔接机制，明确移送标准和程序。通过跨部门之间信息共享、检测协作、线索通报、案件协查、联合办案的执法协作和协同执法机制，提高执法办案效率和成效，增强对违法案件的溯源打击力度。

1.4 严格规范执法，履行岗位职责

1.4.1 依法办案能力强，案卷制作水平高

自2012年赤峰市成立农牧业综合行政执法机构以来，各级农牧业综合行政执法机构都严格执法、秉公执法、依法办案，较好地树立了农牧业行政机关的形象。2013-2019年，全市共办理案件1104件。其中：市本级办理案件114起，旗县区办理案件990起，共收缴罚没款439.72万元，挽回经济损失5628.99万元。

赤峰市农牧业综合行政执法机构制作的案卷质量较高，多次在农业农村部和农牧厅获奖。截至2019年底，全市共有4卷案卷在农业农村部获奖，并且有3卷同时获得“全国农业行政处罚优秀案卷”和“全国农业行政处罚优秀文书”，1卷入选农业部产业政策与法规司选编的《2015年全国农业行政处罚优秀案卷选编》一书；有20卷获内蒙古农牧厅行政处罚优秀案卷，其中：一等奖11卷，二等奖5卷，三等奖4卷。

时间一转眼就过去了，我们迎来了热情奔放的夏哥哥。夏哥哥送走了温柔的春姑娘，火辣辣的阳光照射在校园的每一个角落，让人感觉连空气中都弥漫着阳光的味道。大树爷爷伸出了茂密的枝丫，为我们撑开了一把绿色的大伞。每次下课，我们都会到“大伞”底下乘凉，嬉戏玩耍，银铃般清脆的笑声传遍了校园。

1.4.2 落实“三项制度”，执行自由裁量

严格落实行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。建立行政执法信息采集、审核、发布、撤销和更新制度，公示农牧业行政执法基本信息。采取文字、音像等记录方式，对行政执法的开展、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录。落实重大执法决定法制审核，依法组织行政处罚听证。

严格执行《农业行政处罚程序规定》，落实《内蒙古自治区农牧业行政处罚自由裁量权办法》，杜绝执法不公、随意性执法和选择性执法，切实做到严格规范公正文明执法，正确、合法、合理行使农业行政处罚自由裁量权。

1.4.3 持证上岗，定期培训

各级执法机构严格落实执法人员持证上岗和资格管理制度，经过严格的岗前培训，所有执法人员都取得了执法资格证。截至目前，全市共有32人次参加农业农村部组织的全国农业行政执法培训班，17人次参加农业农村部2020年举办的网络在线培训。全市共有73人次参内蒙古自治全区农牧业行政执法培训。全市共举办市级农牧业综合行政执法人员培训班9期，培训执法人员200多人次。

1.4.4 开展有奖举报，做好普法宣传

按照“谁执法谁普法”的要求，各级农牧业综合行政执法机构将宣传农资领域的法律法规工作贯穿于综合执法工作，实现农资市场宣传法律法规范围全覆盖。截至2019年底，全市共出动宣传执法人员1500多人次，做专题讲座宣传953场，接受农牧民群众86000多人次咨询，发放宣传单143000余份。

1.4.5 利用信息平台，做好两法衔接

充分运用“全国农业综合执法信息共享平台”，每个执法人员注册了相关信息，下载了“农业执法通”软件，真正解决了执法人员现场执法检查过程中，相关农业投入品基础信息查询难的问题。推进执法检查效率，提升了执法办案信息化程度。

在两法衔接平台按照要求及时公示办理的案件，涉嫌犯罪的案件依法移送，截止目前依法移送涉嫌犯罪案件4起，其中：种子案件2起，饲料案件1起，农药案件1起。

1.4.6 罚缴分离，档案分类

行政处罚案件执行工作中，收缴罚没款严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，执行罚缴两条线，当事人到指定银行缴纳罚没款入国库，截至2019年年底，收缴439.72万元的罚没款均已上缴国库。案卷专人集中管理，专柜分类管理，截至2019年年底，1104个案件的档案全部整理完毕，包括纸质案卷和电子、声像等取证资料。

2.存在的问题

2.1 执法队伍不稳定，人员年龄结构偏大

一是市旗两级执法机构人员身份有参公有事业，管理工作有难度，为事业身份性质的执法人员，在职称的评定上也受到影响。二是农牧业执法人员工作环境非常艰苦，在对农资市场进行检查时，经常要接触包衣种子、农药、兽药等有毒有害物质，身体健康受到影响，没有相应的岗位津贴。三是因执法者与违法者处于对立面，矛盾突出，执法人员经常要受到违法分子的骚扰和恐吓，甚至匿名无端举报，人身安全时刻受到威胁。鉴于以上原因，影响了执法队伍的稳定性。

农牧业综合行政执法队伍的年龄结构应呈现为椭圆形“中间大、两头小”，即以30-50岁为主，适当配备一定数量的30岁以下执法人员和50岁以上执法人员。赤峰市农牧业综合行政执法人员在岗人员的年龄结构是20-30岁的人数是5人，占总数的1.6%；30-50岁的人数是201人，占总数的63.8%；50-60岁的人数是109人，占总数的34.6%。由此可见，赤峰市农牧业综合行政执法队伍30以下人数少，50岁以上人数多，年龄结构偏大。

2.2 执法经费不足，执法设备老化

农牧业综合行政执法工作具有复杂性、艰巨性和长期性的特点，涉及面广，工作量大，案件错综复杂，执法办案成本较高。全市仅有五个旗县区执法大队将执法经费列入本级财政预算，而且虽依法纳入财政预算，但由于预算额度较低（3-5万元），无法满足现阶段农牧业综合执法工作的需要，严重制约了农牧业综合行政执法工作的正常开展。

尽管市旗两级执法机构都已配备了基本的执法设备，但为了深入贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，随着改革的深入，执法队伍的壮大，现有的执法设备已经远远不能满足执法工作的需要。目前，全市13支队伍共有执法车辆11辆，平均每29人1辆，标准为每5人1辆；共有76套执法记录仪，平均每4人1套，标准为每人1套；共有数码照相机20台，平均每16人1台，标准为每3人1台；共有摄像机4台，平均每78人1台，标准为每5人1台。由此可见，现有设备与《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准》相比，相差甚远。

2.3 执法人员法律素质低，需加大专业培训力度

目前我市农牧业综合行政执法人员在岗人员呈现“两多两少”的现象，即低学历的多，高学历的少，非法律专业的多，法律专业的基本没有。具有硕士及以上学历的有20人，占总数的6%；本科学历的有215人，占总数的68%；大专学历的62人，占总数的20%；大专以下的18人，占总数的6%。全市现有农牧业执法人员中法律专业毕业的仅有5人，占总数的1.6%，大多是从原农牧业专业技术岗位转岗而来；此次调整虽然大部分是原来具有执法资格的专业站所具有执法证件的人，但这部分人员多数时间以技术服务为主，对综合法律、法规熟悉不够，执法经验缺乏，整体素质还不能完全适应法制建设和依法行政的要求。

3.深入开展农牧业执法工作的对策

3.1 完善管理制度，改善执法条件

积极争取各级政府支持，在人员调配、执法经费等难点问题上给予大力支持。完善管理制度，留住执法人员，保持队伍稳定。进一步加大执法经费投入力度，将执法工作经费依法纳入各级财政预算，并足额拨付到位。在队伍建设、人员装备等方面适当增加投入，提高必要的办公、办案条件，配备调查取证、交通和档案信息处理设备，逐步改善执法条件。

3.2 加强执法监督，树立执法形象

为树立农牧业综合行政执法机关的形象，要建立起一套从内到外、从上到下全方位的执法监督体系，促进依法行政、公正执法。一是发挥农牧业综合行政机关内部法制工作机构的监督作用和纪检机构的监察作用，实行执法责任制和评议考核制，明确每一名执法人员的责任。二是接受行政监察机关、国家权力机关、司法机关以及社会舆论和人民群众对农牧业综合行政执法的监察监督作用。

3.3 加强普法宣传，提高维权意识

加强农牧业法律法规宣传，坚持法制宣传与法治实践相结合，通过抓住重点对象、采取多种形式、建立长效机制等办法，营造良好的农牧业法治氛围，保证农牧业普法教育持续有效进行。增强农牧民群众识假辩假能力，提高广大农牧民群众的法律意识和法律素质，引导广大农牧民群众依法维护权益。规范企业依法经营、依法管理。

3.4 加强人员培训，提高执法水平

一是建立合理的人员准入制度，在选拔录用执法人员时做到“公平、公幵、公正”，择优录取。二是建立完善的培训制度，并将培训作为一项制度常抓不懈，做到有计划、有目标、分步骤地对执法人员进行轮流培训，达到提高执法人员素质和能力以及提高执法水平的目的。

3.5 加大执法检查力度，推进农资市场规范化建设

继续开展好“春季农资打假专项治理行动”、“农资打假夏季百日行动”和“农资打假专项治理秋冬季行动”，本着“着力治本、标本兼治、打防结合、综合治理”的原则，突出重点地区、重点农资、重点时期，分别开展种子、农药、肥料、兽药、饲料等农资专项检查工作。严把农资源头质量关、规范流通渠道、封堵假冒伪劣、重击坑农害农事件，做到有法必依，执法必严，违法必究，使农牧民群众用上“放心种”、“放心药”、“放心肥”、种上“放心田”、吃上“放心肉”，以确保农资市场的秩序。

4.结论

赤峰市各级农牧业综合行政执法机构自开展农牧业执法工作以来，提高了农牧业方面的执法水平，加大了农牧业方面的执法力度，但随着执法改革的进行，一些问题也凸显出来，应针对问题进一步努力，为保障农畜产品质量安全、维护农牧民合法权益、提升农牧业部门的整体形象和社会地位、为推进农业高质量发展、为实现乡村振兴战略做出重要贡献！