乡村振兴背景下防止返贫长效机制研究*——以衡阳市为例

娄芳芳

（湖南财经工业职业技术学院，湖南 衡阳 421002）

经过多年的努力，我国已于2020年打赢了脱贫攻坚战，成功迈入后脱贫时代，农村绝对贫困已被彻底消灭，为全面实现小康社会迈出了至关重要的一步。衡阳市位于湖南省中南部，衡山以南，湘江中游地段，占地面积为15 310 km2，其中平原、岗地、山地、水面以及丘陵分别占比为21%、27%、21%、4%和27%。总人口800.2万，农村人口占69.98%，与我国较多地区类似，是非常典型的人口大市、农业大市，管辖12个县（市、区），147个乡镇、2 280个村。雁峰区、衡东县、石鼓区、耒阳市、衡阳县、南岳区、常宁市、衡南县、珠晖区、衡东县、蒸湘区等都属于扶贫县（市、区），其中祁东县属省级贫困县。2020年，衡阳市共计扶助超过10万户、30万余贫困人口全面脱贫，全市贫困人口年人均收入超过1万元，是扶贫前收入的5.17倍。

1 衡阳市巩固与拓展精准扶贫成果的实践经验

1）继续加强贫困人口的精神建设。进一步加深扶贫先扶志的力度，挖掘自立自强、开拓创新、勤劳致富的脱贫榜样典型，多渠道广泛宣传，让贫困户以身边的励志人物为标杆，坚定奋发图强的决心，激发其以己之力使自己的小家乃至家乡变得更好的内在动力。

2）建立和完善常态化监测和动态化帮扶业务机制。在农户个人申报的基础上，构建乡-村两级监测系统，村级监测员及时监控农户的收入状态，并上报乡镇的贫困监测站。结合三方上报的数据，对贫困户的吸纳、帮扶以及退出情况进行实时调整，发现一户，解决一户，坚决杜绝脱贫人口的规模性返贫，同时也避免国家资源分配不公和浪费。

3）鉴于脱贫人口抵御风险的能力相对较弱，为了巩固精准扶贫成果，衡阳市仍将坚持“摘帽不摘帮扶”“摘帽不摘责任”“摘帽不摘监管”和“摘帽不摘政策”等过渡期政策，为脱贫人口留足调整适应期，使其能够真正站稳脚跟、独立行走。

4）从机制体制、政策措施以及组织机构三方面着力积极推动脱贫攻坚向乡村振兴过渡。就机制体制方面，以往实践有效的五级书记抓扶贫、帮扶责任人狠抓落实、行业部门协作、实施严格的考核评估等机制，能够为乡村振兴提供有力保障。在政策措施方面，基于中央的指示精神，系统梳理扶贫政策，确保过渡时期的政策既有巩固和拓展脱贫成果的稳固性，又有因时而动的灵活性。在组织机构方面，上至国务院，下至湖南省，随着脱贫工作进入了新阶段，负责该项事务的组织机构处于相应调整中，衡阳市也按照湖南省的调整方案做出调整，以确保本区域由脱贫攻坚稳步迈入乡村振兴时代。

2 后脱贫时代返贫风险因素分析

姚慧琴（2012）研究发现，在我国西部偏远地区，脱贫人口返贫是一个严重的问题，一般返贫率在20%左右，恶劣的地区高达40%，更有甚者超过一半的脱贫人口又二次陷入贫困窘境[1]。一旦返贫，意味着政府之前做的所有脱贫努力功亏一篑，让这些贫困人口再次脱贫可能难度会更大。习近平总书记曾在“两会”上提出，防止返贫与脱贫攻坚同等重要。在脱贫攻坚的道路上，随着精准扶贫告一段落，防止返贫成为各地区脱贫工作的重中之重，需要统筹规划，精心实施，确保脱贫有长效。

总体来讲，脱贫人口二次返贫的风险因素大致分为以下三类。

1）意外灾害引发的突发式返贫。在贫困地区，特别是偏远的山区，一场泥石流或者洪涝灾害等天灾或者交通事故等变故，都可能致使脱贫人口再次陷入贫困。

2）经济生产再生性贫困。有相当一部分的脱贫人口依赖当地的扶贫政策和产业扶持，经济状况有所改善，但是自身根基并不牢固，一旦前期的帮扶力度减弱，其经济生产很难实现长期平稳发展[2]。另外，受限于专业技能与文化水平，脱贫人口的就业水平在劳动力市场上的竞争地位处于劣势，一旦市场发生变动，对此类人群造成的返贫风险将大幅增加。诸如近两年的新冠疫情，脱贫人口收入骤减、支出骤增，较以往新增了许多因疫返贫和因病返贫的风险。联合国发布的《2021年可持续发展目标报告》显示，受疫情影响，2020年，全球共损失约2.55亿个全职工作岗位，全球极端贫困率从1998年以来首次上升，从2019年的8.4%上升至2020年的9.5%[3]。

3）社会权益失衡式返贫。留守儿童、老年人等特殊群体的社会保障不完善，脱贫农村人口进城务工却不能享有同等的教育、医疗等社会保障资源，不可避免地造成此类人群的社会返贫和心理返贫[4]。

3 乡村振兴背景下防止返贫的长效机制

关于防范和治理返贫问题的对策，国内诸多学者曾进行了多维度的深入研究。冯丹萌、高强（2021）基于返贫因素的多样性特征，从组织层面、基础设施、路径传输、区域联动、后期监管等多方面构建了防返贫网络体系[5]。王志刚、封启帆（2021）着重分析了乡村振兴初级阶段所面临的贫困威胁和相对应的破解策略，提出运用阻断返贫路径、转换防返贫方式、构建制度化体系和破除城乡二元结构体制等手段，进一步巩固脱贫成果，实现乡村振兴的目标[6]。付正等（2020）研究了农业保险参与深度贫困地区产业扶贫的内在机理，认为保险机制能够保障扶贫专项资金的充分使用，更好地为贫困地区融资、增信，增强脱贫人口的风险抵御能力，放大财政资金的投入效果，从而减少该类人群返贫的可能性[7]。

鉴于脱贫人口自身背景的脆弱性，即使细小的挫折也可能导致这类人群重新返贫，而近两年的新冠疫情对国内经济造成了全面冲击，为了预防大规模返贫，从以下几个方面全方位构建长效机制。

1）促进贫困地区内生发展和激发脱贫户的内生动力。加大贫困地区的内生发展，需要贫困户、企业以及当地政府统筹合作。对于脱贫人口，要进一步激发其内生动力，政府在实施帮扶措施时，还要做到扶志和扶智齐头并进[8]。一方面，充分发挥各种渠道和媒体的作用，广泛宣传，使脱贫人口彻底摆脱“等、要、靠”的依赖思想，把对他们的帮扶转变为“我要脱贫”的自身想法，坚定他们克服困难、探寻方法、脱贫致富的决心和恒心。另一方面，继续坚持“授人以鱼不如授人以渔”的帮扶思路，加大农村养殖技术推广、教育培训、市场认知培训等知识层面的帮扶，全面提升脱贫人口的综合素养和持续发展能力；脱贫人口可采取产品回收、土地租赁等形式和市场上其他利益主体建立合作关系，为其充分发挥潜能创造条件；进一步推进农村承包等集体经济，并给予生产补贴、劳务补助等激励，提高其通过自创就业机会致富的自信心与成就感。

政府要深化优惠贷款、扩大免税等优惠政策，通过这类措施鼓励企业加大投资，持续投入阻断返贫的攻坚战。同时，给予基层干部、扶贫干部更多的激励与关怀，调动一线工作人员的热情；加快贫困区域信息化建设，紧跟时代采取“互联网+旅游”“互联网+医疗”“互联网+商业”等发展路径，建立健全物流服务系统，通过完善医疗卫生设施、推广区域名优特产、优化商业服务等方式，以产业吸引企业投资，增强区域内生发展动力，使返贫阻断从以往的“刚性扶贫”转型升级为“柔性扶贫”。

2）构建返贫预警机制。返贫预警机制是指在返贫状况发生前，通过信息采集、适时干预、高效应对、尽快解决等步骤，第一时间发现返贫迹象并积极干预和应对，把返贫阻断在萌芽阶段，避免进行艰难的返贫治理。该机制由“信息采集”“甄别确认”“适时干预”和“高效解决”四个环节构成。

“信息采集”是构建类似衡阳市的贫困监测系统，成立县级返贫预警信息采集中心，由脱贫人口本人、所在村委或者驻村帮扶人员，对采集到的返贫预警信息，如自然灾害、家庭重大变故、优惠政策到期等可能会导致脱贫人口受到强烈冲击而二次贫困的重大影响因素，及时向预警处理中心如实上报；“甄别确认”是指返贫预警处理中心依据预先制定的脱贫人口返贫预警指标体系，对下级部门上报的风险脱贫人口的返贫威胁因素、家庭经济变动以及后续帮扶措施等信息，与预警指标体系进行比对和动态甄别，一旦确认存在返贫风险，就要马上启动应对程序，严防返贫状况恶化；“适时干预”是指对已确认存在返贫冲击风险的脱贫人口，预警处理中心应及时采取诸如重大灾害救助、特殊补助、帮扶政策延期等应对措施，尽量使风险承受能力较为薄弱的脱贫人口在遇到挫折时受到的冲击最小；“高效解决”是指在采取措施帮助脱贫人口抵御冲击时，时刻关注其所处内外环境的动态变化，根据具体情况增大或削减帮扶力度，当该类人群能够独立抵抗风险、持续发展时，脱贫预警暂时告一段落。

以上四个环节相互依存，彼此衔接，构成了有效的运作系统。

3）完善可持续脱贫推进机制。所谓可持续脱贫推进机制，就是以脱贫人口为发展中心，持续丰富其资本结构，着力扭转其薄弱基础环节，提升该类人群的自我存活和发展能力，从而使其在致富能力与收入水平方面产生实质性的改善。该机制由“生计谋划”“政策和制度帮扶”“脆弱性背景”“生计输出”以及“可用资本”五个模块构成。“生计谋划”是指脱贫人口在现有条件的基础上所采取的一系列发展措施的集合；“政策和制度帮扶”是指政府为帮助脱贫人口持续发展而做出的政策与制度方面的规定；“脆弱性背景”是指脱贫人口所处的环境具有诸如不利的外部迁移、灾害频发的自然环境、意外冲击影响较为强烈等脆弱特性；“生计输出”是指脱贫人口在实施生计谋划后对生活造成的改变和影响；“可用资本”是指物质资本（水、交通、能源、通信、住所）、社会资本（社会网络与信任关系）、人力资本（体力、知识与技能）、金融资本（储蓄与贷款）等。

同时，政府可以采取“阶梯激励”政策，也就是对脱贫意愿更强烈、脱贫质量更好、发展更稳定的脱贫人群，给予更多政策扶持。通过这种差异化、有倾斜的阶梯式累进政策，可以增强脱贫人口的干劲，实现贫者致富、富者更富的发展效果，从而巩固脱贫根基，大大减小返贫的可能性。

可持续脱贫推进机制遵循以人为本的原则，基于脱贫人口的生活条件，引导其积极投入脱贫事业，使他们主动改善发展的能力与条件。并着力提升该类人群的风险抵御能力以及持续性脱贫能力，从而针对性地增强脱贫的持续性、整体性、层次性和通力协作能力。

返贫预警机制是基于可持续脱贫理念，为风险抵御能力较为脆弱的脱贫人口提供保障，将返贫风险尽早阻断，防止扶贫成果遭到破坏，并进一步帮助这类人群提升发展能力，实现脱贫致富的实质性飞跃。衡阳市地理位置、自然条件、帮扶政策等诸多方面都具备有利条件，在现有扶贫机制的基础上，进一步延伸出可持续脱贫推进机制以及返贫预警机制，根据自身属性再加以创新，可能会是巩固脱贫攻坚成果的长效机制。