土地开发整理项目的审计方法

娄琪军

（浦城县审计局，福建浦城 353400）

0 引言

土地开发整理是优化土地利用结构、增加耕地数量、提高耕地质量、提高节约集约用地水平的重要手段，也是领导干部自然资源资产离任审计的一项重要内容。本文结合工作实际，从自然资源资产离任审计角度出发，对土地开发整理项目的审计方法进行了总结，在审计过程中运用的工具主要是ArcGIS软件、天地图和水经注万能地图（水经注万能地图主要用于查看历史影像地图）。

1 土地开发整理项目审计的必要性

习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议代表团审议时指出“保障粮食安全始终是国计民生的头等大事，要研究和完善粮食安全政策，把产能建设作为根本，实现藏粮于地、藏粮于技。”粮食安全问题是涉及到国家安全的问题、关系到14亿人民的温饱问题、关系到国计民生的大问题。我国的耕地保护红线为1.2亿 hm2耕地，近年来随着经济建设发展的需要及农村劳动力向城市的转移，经济建设侵占农田、农民超标准使用农药化肥、土壤重金属超标、土地抛荒等现象越来越严重，如何实现“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的问题，就要求不但要保证农田的基本数量不减少，还要求对现有的农田进行整理优化、提升农田的产粮能力。而对土地开发整理项目进行审计，是开展自然资源资产离任审计的一项重要内容，可以促使资源管理部门和项目业主单位规范资金使用、加强项目质量，也是我们审计人紧抓时代命题、关注民生热点问题的具体体现。

2 土地开发整理的分类

国土资源部在2003年发布的《全国土地开发整理规划（2001~2010）》指出，“土地开发整理”包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。

土地整理是指在一定区域内，对原有的土地按照一定标准和方法对土地利用状况进行整理，增强土地利用效率，改善生产、生活条件和生态环境。

土地复垦是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏而废弃的土地，采取一定措施，使其恢复到可利用的状况。

土地开发是指对未利用过但具有利用潜力和开发价值的土地，采取工程或其他措施，对荒山、荒地、荒水和荒滩等改造为可供利用的土地。

3 审计所需资料

所需资料有：自然资源或农业部门提供的开发整理土地项目资料，其中包括工程立项及其他项目资料和开发整理地块矢量图数据；最新年度土地利用变更调查数据；土地利用总体规划矢量数据及其他资料；区域内耕地地力调查与质量评价成果相关资料；被审计地区政府部门与上级政府签订的年度耕地保护目标责任书；各年度补充耕地及高标准农田建设台账、异地占补平衡指标台帐及指标购买协议；基本农田保护图斑；土地利用现状图；林地利用现状图；土地坡度数据；旧村复垦拆迁补偿资料；开发整理土地项目资金的会计报表、收支凭证和账簿。

4 审计步骤

4.1 项目总体情况审计

4.1.1 目标任务完成情况审计。根据被审计地区政府部门与上级政府签订的年度耕地保护目标责任书，汇总每年需要完成的新增耕地任务数、新增水田任务数、高标准农田建设任务数、旱地改水田提质改造任务数、基本农田保护面积任务数、耕地保有量任务数等，并与农村土地整治监测监管系统中导出的各年度补充耕地及高标准农田建设台账进行比对，找出未完成的目标任务。根据区域内耕地地力调查与质量评价成果，审查是否完成上级政府布置的耕地质量提升目标任务。查看土地利用总体规划资料，审查是否把“空心村”、“空心房”整治和危旧房（棚户区）改造纳入近期农村土地整治重点；是否把农村建设用地复垦潜力大、投资成本低的村庄，优先纳入近期农村土地整治范围，是否按项目制订实施方案。

4.1.2 异地购买占补平衡耕地指标真实性审计。新增耕地任务有自行补充和异地购买两种方式，关注被审计地区异地购买占补平衡的耕地指标，获取购买协议，汇总耕地指标的地区来源、面积、地类、单价、资金规模等数据，审核购买资金是否按照合同及时拨付。农村土地整治项目尚未完成但确需先行使用土地增减挂钩指标的，审查是否按照相关规定在两年内完成农村土地整治项目并进行指标结算。

4.2 项目真实性审计

4.2.1 虚报土地开发项目。土地开发是对未利用地进行改造，若开发前土地类型已为耕地，则可认定为虚假申报土地开发项目。从各相关部门获取土地开发项目台账、项目档案、矢量数据和土地利用现状图、基本农田数据等，导入ArcGIS中进行叠加分析，审查土地开发项目地块在实施前是否已经为耕地，对发现的问题利用影像图进一步核实，关注项目实施的真实性以及是否存在套取资金的问题。

4.2.2 虚报土地复垦项目。土地复垦是将宅基地、采矿用地等建设用地恢复为耕地，将获取的土地复垦项目矢量图与土地利用现状图中村庄、采矿用地等建设用地进行叠加分析，再和水经注万能地图的历史影像进行核对，审查复垦前项目地块性质是否符合复垦要求，利用影像图进一步核实，关注项目实施的真实性以及是否存在套取资金的问题。

4.2.3 毁林开垦。森林法中明确规定禁止毁林开垦，将土地开发项目的矢量图与林业基本图进行叠加，审查土地开发前地类为林地进行的情况，查看项目档案，是否存在林业部门违规出具批准项目材料，关注项目实施的真实性。

4.2.4 虚报项目完成面积。将土地开发整理项目矢量图与林业基本图中的有林地进行叠加，找出土地开发整理后地类为有林地的地块，审查是否存在虚报项目完成面积，关注项目真实性。经实地查看，查看计算农田面积时，是否违规把田间道路及边坡纳入计算范围。

4.2.5 土地开发整理项目重复建设。对不同年份的土地开发整理项目进行图层叠加，找出存在重叠的区域；若被审计单位无法提供项目矢量数据，则根据项目台账，按照项目地址进行排序，找出不同年份在同一个村庄内开展的土地开发整理项目，通过项目档案中的竣工图，查看项目区域是否有重叠，关注是否存在重复申报新增耕地面积；查看不同项目在重复区域的建设内容，关注农田设施是否存在重复建设。

4.3 项目质量审计

4.3.1 开发地块坡度大于25度。获取土地部门的坡度数据，与开发地块矢量图进行叠加，找出坡度大于25度的地块，并审查项目档案和实地查看，是否进行降坡处理，重点延伸未进行降坡处理的地块，确定是否超过坡度要求。

4.3.2 土地开发整理后管护不到位。根据土地开发整理的项目档案，了解项目补充耕地的位置、地类、坡度、质量等级，重点选择补充耕地位置偏远、地类为旱地、坡度较大、质量等级低的项目进行延伸。通过现场查看补充耕地的现状，审查是否存在撂荒现象或把水田变为旱田等降低耕地质量等级、耕种质量不佳等问题。

4.3.3 土地开发整理后被建设项目占用。将土地开发整理矢量图与最新的土地利用现状图进行叠加，找出土地开发整理后其地类为道路、村庄等建设用地的地块，并比对各年度的影像图，查看土地开发整理后又被占用的情况，审查是否存在由于部门间沟通不足造成损失浪费，是否存在未经审批占用耕地的问题。

4.3.4 土地项目开发整理后未纳入基本农田进行管理。按照相关规定，为了保证土地开发整理的效益性和经济性，开发整理后的土地应该纳入基本农田进行管理。审计方法是将土地开发整理矢量图和基本农田图斑进行重叠，审查土地项目开发整理后未纳入基本农田进行管理的问题。

4.3.5 土地开发整理项目完成后未及时验收。根据相关规定，新增耕地必须在经实施方案批复以后一年的时间内完成复垦。通过核对项目实施方案制定时间和项目完工验收时间，审查是否存在项目完成时间超过一年的问题。

4.3.6 土地开发整理项目完工验收后未及时上图入库。把土地利用现状图、整理开发项目矢量图和天地图导入ArcGIS软件中进行叠加分析，审查是否存在已完工项目未实现按地块编号、设置相关地类、登记相关表册、入数据库的规定，审查是否存在未及时更新完善农田数据库，未实现加强农田数量管理、质量信息共享、的问题。

4.4 资金方面的问题

4.4.1 挪用土地开发整理项目资金。了解土地开发整理项目会计核算方式及资金拨付流程，分析相关部门的会计报表、账簿及凭证，审查是否存在把土地整理项目资金挪用于日常办公经费支出、人员工资性支出及其他超范围支出方面问题。

4.4.2 冒领土地开发整理项目补偿资金。查看土地开发整理项目档案，根据档案中领取补偿资金的人员信息，重点关注村干部领取补偿款或身份证地址与项目地点不一致的人员，审查是否存在村干部虚报冒领补偿款的问题；采用电话或入户调查的方式，询问土地复垦地块所有人是否足额收到补偿款，审查是否存在村干部贪污补偿资金的问题。

4.4.3 项目资金未及时拨付。根据土地整理项目的资金文号，查看专项资金是否连续结转两年以上，根据项目验收及工程款结算审核等资料，查看是否存在工程款或补偿款长期未支付的情况。

4.4.4 冒领农田耕地地力补贴。根据财政或农业部门提供的耕地地力补贴中的农田编号，和土地开发整理地块编号进行核对，查看经土地开发整理后纳入基本农田管理的土地是否领取耕地地力补贴。

4.5 工程方面存在的问题

工程方面可能存在招投标程序不合规、工程违规转包、工程质量不达标、工程款支付不合规等问题，按常规审计方法审计即可，在此就不一一详述。

5 注意事项

审计过程中主要利用ArcGIS软件导入各种矢量数据并辅以天地图、水经注万能地图进行叠加分析，审计过程中要注意各种矢量数据的收集，但是也不能安全依赖计算机技术，在审计过程中还必须辅以现场核实。