高标准农田建设项目投融资模式与路径分析

刘芹兰

（龙岩市武平县农业农村局，福建龙岩 364300）

0 引言

针对当前高标准农田建设项目投融资经营过程中可能出现的问题，分析其背后的主要原因。通过农田建设理论基础分析与典型案例实证探讨，提出了当前高标准新型农田建设投融资经营模式的发展路径政策选择，并针对农田建设投资相关实际问题重点提出了对策建议。为鼓励财政资金直接投入开展高标准农田项目建设，对相关项目投资范围和财政资金投入比例，提供了合理相应的投资参考作为依据；为鼓励社会国有资本积极参与开展高标准农田项目建设投资提供了合理的投资路径作为参考。这为高标准农田项目建设项目开展多元化的投融资管理模式以及选择研究，奠定了新的理论与实践基础。

1 我国高标准农田建设项目投融资现状及问题

现阶段，由于以政府资金为载体主导的财政投融资运作模式已不能完全满足当前我国高标准农田建设项目工程建设市场日益增长的需求。因此，需要积极探索一种多元化的投融资运作模式，以促进高标准农田工程建设项目的持续发展。中央大力支持倡导针对高标准农田项目建设采用多元化投融资模式创新商业模式，各省和地方积极响应，但目前大都仍停留在初步摸索研究阶段。

1.1 高标准农田基地建设项目整体盈利性不明，社会保险资本难以批量进入

虽然很多地区都在积极探索鼓励社会企业资本参与高标准农田建设项目，诸如ppp融资模式等多种市场性农业融资活动模式。但由于高标准农田建设项目作为国家农业重点项目，其融资特点是自然投资风险大、期限长、综合投资收益低，再加上项目的整体盈利性不完全确定，以及地方政府和其他社会企业资本的收益边界仍然划分不清，致使其项目盈利性综合收益处于初步探索先行阶段，导致很多社会企业资本难以积极进入。从现行情况分析来看，高标准农田工程建设项目主体参与的国有社会经济资本市场主体主要是国有农业生产合作社和国有农业私营企业，而国有工商企业资本市场主体和工商银行业等金融机构主体参与较少。

1.2 多元化投融资管理模式

一是缺少顶层政策设计，二是没有建立相关法律制度以及法律法规作用的支撑。由于采用高标准建设农田建设项目这种多元化的投融资管理模式已经触及关系到各项目参与融资主体的共同利益匹配分成、风险责任承担及后期项目运营等一系列复杂问题，需要建立土地利用制度、金融服务制度、财政收入制度和相关法律法规制度等配套性的政策法规。虽然目前国家已研究出台了许多相关优惠政策实施办法，但在实践中仍缺少一些可操作性，而且也不能有效保障广大农民的合法权益，不能依法保障所有社会保险资本的整体利益合法分成。例如，高标准农田建设项目耕地利用指标项目的有效开展对外土地交易问题，仍然尚存不确定性和隐患，受社会政策资金供给风险影响很大，这就导致很多社会保险资本参与该投资项目时也存在很大的风险。

以上问题的出现，其根本原因是地方政府和社会国有资本的投融资管理边界不清、项目整体盈利性不明，缺少对现有高标准大型农田建设项目整体经济效益属性的细致分析研究，从而使得现有的相对多元化的投融资管理模式缺少经济理论依据。

2 高标准化的农田建设项目理论是多元化投融资管理模式项目选择的重要理论实践基础

2.1 基于建设项目效益区分关系理论的我国高标准农田建设项目与其经济效益属性关系分析

高标准农田建设项目主要包括以下几个分部配套工程：土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程、其他工程和水土流失治理。实际上，还可以应用到包括现代农业生产科技技术服务以及现代农业生产自动化过程控制管理系统等高技术配套设施的基础建设等几个项目主要内容。依据公共生产物品分类划分管理原则规定，实用农业和高科技领域产品可以划分为农产品和其他农业生产自动化过程控制管理系统，技术配套设施的基础建设等产品属于第1类公共物品，农业组织生产规模指数为0，可以被物化或作为其他私人物品。我国高标准农田建设项目各分部实施工程的不可盈利性主要取决于项目不可能被分割的程度以及项目组织实施规模的准确界定。

2.2 我国土地资源整理投融资成功经验值得借鉴

从历年农地综合整理项目融资费用经验分析来看，目前国家财政资助的农地整理融资费用中并没有一个固定的融资比例，而是随着不同客户提供农地和水资源项目内容的不同而不同。在一些高标准化的农田建设项目中，如何才能做好规范地方政府使用财政资金的土地投资使用比例。首先，需要依据设定分部建设工程项目盈利规模程度和付费受益人的主体业务范围分别来明确划定。其次，设定农地项目承包人和经营权人的所有者为国家高标准农田建设工程项目的分期付费受益主体。最后，明确设立具有一定经营性投资收益的分部项目，这样才能同时引进一定社会保险资本。

综上所述，本文依据我国高标准农田建设工程各分部承建工程的土地不可移转分割性程度以及项目组织人员规模情况，分析判断该分部工程的实际盈利性，并在此基础上，依据各个分部建设工程的实际盈利性情况，分析确定工程是否有可能及时引进一般社会保险资本，以及如何界定一般财政性社会资金投入该项目的比例。

3 高标准农田建设项目投融资经营模式发展路径的选择

关于这些高标准农田建设项目采用多元化投融资管理模式的问题探讨，主要是在农村土地综合整治的大规模范围内将这些高标准农田建设界定成为公共使用物品的并进行深入讨论。然而，很少有人从一个高标准化的农田工程建设项目本身的社会经济效益属性角度出发，对其本身进行细致的规划分类以及讨论。

依据农业项目区分融资理论以及农业土地环境整治项目融资管理经验，在高标准农田建设项目中，非农业经营性建设项目融资应适当采用农业财政性项目融资管理模式，准备的经营性融资项目不宜采用“农户自筹+财政性融资”的融资模式，经营性融资项目宜适当采用农业市场性项目融资管理模式。具体来讲，农田建设工程等非政府经营性项目工程，一般认为具有资金投入大、周期长、低和高回报率的基本特点。同时，它也具有较高的农业社会和经济生态利用价值，不以开展营利活动为主要目的，受益客户群体较为广泛，则一般应以政府财政性投融资项目模式建设为主。土地平整处理工程、土壤改良处理工程、田间耕地道路养护工程等大中小规模企业组织内的准公共使用物品，一般也可以具有较高的经济社会效益和自然生态环境效益。

4 发展建议

依据当前高标准农田建设项目基地各分部重点工程的建设内容、经济效益特征以及项目受益主体范围等，选择一种适合的投融资运营模式进行组合，不仅可以有效缓解当前高标准农田建设项目的前期融资资金压力，也可以有效提高建设项目的前期投资和农田建设运营效率。最后，对于当前高标准农田基地建设项目采用多元化的投融资管理模式探索创新运行过程中可能出现的一些问题，提出以下建议。

第一，要积极探索和大力创新多元化的投融资管理模式，拓展农村财政投融资服务方式。通过企业贷款融资贴息、竞争性收益分配、风险承担补偿等多种方式，吸引发展更多新型社会主体资本；不断推进多种政策性自筹融资创新模式的探索进度，让更多政策性投资性资本参与探索高标准农田建设项目自筹融资模式。设置一条绿色通道：加快构建吸引社会主体资本积极参与推动高标准农田建设的资本利益分配机制，吸引新型现代农业资本经营活动主体、工商企业资本经营主体以及其他大型商业土地金融机构资本经营主体积极参与，并探索设立土地开发基金、土地资产债券化以及土地ppp等多种市场性投融资创新模式。积极开展农民集体自筹融资模式，在一些高标准农田建设项目中使用可单独出让消费的土地，属于小规模经营范围的准生产经营性土地工程等主要应当让个体农户通过自筹方式完成，并应当给予长期定量的地方政府专项资金补助。

政府应当出台关于支持鼓励社会国有资本积极参与实施高标准农田建设的相关法律政策法规。土地利用政策管理方面，要通盘考虑，统筹安排一批高标准农田建设项目建设，明确与当地新增农田耕地利用指标、增减耕地挂钩管理指标、耕地利用占地偿补总量平衡管理指标等的关系，以及探索一批高标准农田建设项目是否要与当地特色产业、土地资源流转管理制度等体系对接融合发展的问题。金融业在政策支持方面，要加快构建新型生产经营活动主体产权信用抵押担保服务体系，探索建立土地流转承包权和经营权等属于农村集体资产的产权抵押信用担保服务制度。最后，各级政府部门要尽快出台完善相关法律予以保障贫困农户的基本合法权益，建立专项乡村农业养老保险制度等。