农业面源污染规模化防控政策机制研究关键要点

刘红霞

（内蒙古自治区农牧业生态与资源保护中心，内蒙古呼和浩特 010010）

1 农业面源污染规模化防控难点分析

大量的资料汇总数据来看，农业面源污染的治理要比点面污染的治理难度大很多。面源污染的规模化防控，涉及面广、涉及人多。所以说，国内农业面源污染的防控难度要大很多。这主要体现在：

1.1 农业面污染防控意识低

当前农业的高产输出，离不开农药、化肥的高投入。所以说，现代农业在追求高产的路上，完全做到零污染难度非常大。更何况，我们参与劳作的农民，多数文化水平不高，生态环保意识不强。很多从事农作生产仅满足于温饱，只顾眼前利益，不顾长期发展，对环境污染对农业可持续发展危害的影响认识不清。而即使个别能认识到环境污染的危害，但是受生产成本投入、大环境氛围差等因素的影响，不少采取得过且过的态度。由此，提高民众农业面污染防控意识还任重而道远。

1.2 农业面污染主体鉴定难

很长一段时间内，土地分散化经营还呈常态化，一家一户的耕作方式、种类繁多的农业产业结构，仍然为农业生产的主体形态。这种农业生产分散化经营的态势，将直接导致农业面污染时间、地点的随机性，污染途径方式的不确定性，污染检测、控制的不易性。任其发展不加控制，同样会导致环境污染治理的责权难界定，使着当环境受到污染时难有主体去承担，只有由政府埋单造成公共资源的严重浪费。

1.3 农事生产多、农业生产压力大

农业面污染形成在农事生产过程中，很多发达国家通过退耕还林、还草来控制养分流失。而中国作为农业大国，人均耕地资源少，想要以大面积的退耕还林、还草来获得农事生产环境安全不现实。而且，在追求农业生产高产出、高效益大背景下，大量的增施化肥、喷施化学药剂等不可避免。

2 政策在农业面源污染规模化防控的作用

常言道：“无规矩，不成方圆”，规矩即政策、规章制度，它是促进各项事业成功发展的重要保障。

当前，农业面源污染危害加重，对生态、社会和经济等诸多方面都造成不同程度的影响。生态危害造成水体、土壤、大气等污染加剧，经济危害因生态污染而造成的对种植业、渔业和畜牧业的经济损失，体现在质量下降、数量减少等诸多方面。社会危害复杂，包括因水体污染而造成饮水水质恶化、水产品质量安全，以及土壤污染造成的食品安全问题威胁到人类健康。

针对这些问题的出现，需要发挥政策优势，以政府引导、市场规范、社会行动，推动各项减排与污染治理工作开展。发挥好流域各部门、各主体的能动性及其联动，全面推动农业面源污染治理与监督方案的落地实施，推动农业绿色转型。就此，政策在农业面源污染规模化防控的作用，就体现在：

第一，约束和指导作用。对治污工作如何开展、怎么开展以提示和指导。同时，明确涉及农业治污部门不得做什么，违背了要接受哪些惩罚。

第二，鞭策和激励作用。围绕着政策落实具体的制度，张贴或悬挂在工作现场，对治污工作程序的规范化，岗位责任的法规化，管理方法的科学化，起着重大作用。政策本身还具有程序性，为农业面污染治理管理工作和活动提供可供遵循的依据。

3 完善农业面源污染规模化防控管理政策的思考

参照世界各国农业面污染规模化防控成功的经验，想要治理好农业面污染除了先进技术的应用之外，更离不开健全完善的管理政策框架及配套制度。当前，在各方面利好政策的带动下，国内农业经济得到突飞猛进发展。但是，考虑到农业发展对生态环境的强依赖性，在推进农业集约化、产业化发展的大背景下，还要通过政策调控管理尽可能减少对生存环境的负面影响。要充分发挥政府的政策调控职能，在借鉴发达国家在农业经济、环保立法、技术研发推广等方面成功经验的基础上，制定氮磷钾养分管理法规，控制农田养分的限量投入，加快调控农田养分良性循环，构建立体绿色生态的农业体系。

3.1 健全完善农业生态环境管理政策机制

在农业面污染管控方面，制订区域内农业面环境管控政策，尤其注意完善区域内农药化肥、各废弃物排放管理的政策法规，重点把控禽畜规模化生产排泄物对养殖环境的污染控制。完善农业环境管理政策立法，引导、规范农户生产经营行为，推进农业生产生活废弃物的资源化利用，完善各项资源循环化利用的优化方案，有效实现农业面污染控制目标。以立法明确农业面污染控制各主管部门职责，建立农业、环保、水土等部门的综合协调机制，以提升农业面污染治理的管理效率。

在污染源管控成本方面，考虑到推进环境友好型农业生产模式，明显存在生产成本高、前期竞争力低的问题，政府应在相关问题上务必要加强政策引导。比如：规模化禽畜养殖治污成本高，政府除贴息部分养殖成本外，还可以通过调整银行政策，尝试以无息或低息措施减轻农业面治污压力。针对禽畜养殖污染区，可以生态补偿政策为引导，鼓励老百姓在适栽区种植强养分吸收的植物，以增加单位面积内农业面污染的容量。针对适栽区调整而受经济折损的老百姓，应给予一定的经济补偿。相关的政策法规中，要明确补偿主体、对象和依据，严格资金管理办法程序和机制。治污社会氛围浓重的地区，建议小范围内成立农业面污染团体，通过政府性奖励激励老百姓主动参与农业面污染治理。

在重点管控对象上，政策调控对象应以化肥、农药等的污染调控以及禽畜养殖污染源的控制上。考虑到两大污染效应鉴别难度大，政策调控务必要把控在源头控制。前些年，有提议以征收农药、化学税为调控手段。但是作为收入薄弱群体，增加税赋显然与为农民增收相驳。在此，可转化另一思路，对施用农家有机肥、绿色生态农药的户主进行惠民补贴，而对依然施用化肥、高毒农药的农民进行象征性征税，以反差助推发展生态绿色农业经营模式。而针对禽畜养殖污染的控制，则重点放在末端，以交易排污权、行政许可排污等措施，实现对禽畜养殖污染源的控制。

3.2 完善农业面源污染规模化防控政策支持体系

就农业面污染规模化防控工作而言，本身具有系统性、复杂性、综合性等特点。但是，我们不可否认，国内农业面污染防控基础设施薄弱的问题现状。所以说，在调整政策配建硬件建设的基础上，还需要健全相应的政策体系，完善管理机制政策保障，督促各项政策的执行与落实。实际上，自国外农业面污染治理工作来看，工作开展好坏离不开软环境的支撑。而国内政策软环境包括政府、农业科研、农业环境监督、农民等四个大的方面，不同层面的政策配合执行能力不同，只有配合密切，相互协作，才能将作用发挥到最大。而农业面污染的治理，根本上，不能略过增加老百姓收入、减少贫困的核心问题，只有老百姓收益有保障，农业面污染治理的积极性才不会消减。在此，要重点强化各级层在农业面污染治理中的环境管理职能，重点做好农村地区农业面污染状况的测报工作，建立健全农业环保融资建设的综合性融资机制，以配套完善农业面源污染规模化防控政策支持体系，为做好农业面源污染规模化防控工作保驾护航。

3.3 体现可持续发展的农业面污染规划化控制政策执行宗旨

体现可持续发展的治污理念，是农业面污染控制政策执行的根本宗旨。由此，在宏观政策制定上，各级政府部门要体现可持续发展的战略思路。要以配套产业规划发展政策、政府性各项行动计划为行动宗旨，逐渐督促执行到具体的行动措施上。要以可持续发展作为涉农部门管理行为、决策执行的价值基础，重点督促地方政府形成农业可持续发展的价值观。要以可持续发展为行动路线，大力推进农业洁净生产，构建环境优化生态型农业。要以农业标准化生产为基准，加大优良耕作技术的研发，扩大农业标准化生产的影响面。要以科技创新为政策导引主线，支持农业部门研发低毒、低残留、安全高效的农药、兽药、肥料等等，加快研制安全、无污染的新饲料添加剂，推进测土配方精准施肥技术。要以土地规模化经营为战略出发，本着“自愿、有偿、依法”的原则，加快土地使用权转让，健全完善土地股份合作制，以便于发展各种适度规模经营的农业生产活动，同时也便于推进集中治污、发展高效生态农业，进而大大提升农业面污染治理的效益。

4 结语

针对日趋严重的农业面源污染现状，做好农业面源污染治理工作迫在当前。总结过往农业面源污染防控经验，想要治理好农业面污染除了先进技术的应用之外，更离不开健全完善的管理政策框架及配套制度。今后在健全完善农业生态环境管理政策机制，务必要在宏观政策制定上体现可持续发展的战略思路。同时，政策惠民的覆盖面，要进一步囊括到农业面污染管控、污染源管控成本、重点管控对象等几方面。并在此基础上，进一步完善农业面源污染规模化防控政策支持体系，为做好农业面源污染规模化防控工作保驾护航。