举报人公益诉讼制度研究

周晓明

(广东财经大学 法学院，广东 广州 510320)

美国《虚假请求法》(False Claims Act)确立的举报人诉讼制度(Qui Tam Action)距今已经将近160年的历史，该制度给予举报人以金钱激励，为促进美国联邦法律的执行作出了卓越的贡献。我国非常依赖举报制度，与举报相关的法律条款数以十万计，立法者旨在通过这种信息交换制度来保障公共法律的执行，[1]我国的公益诉讼制度方兴未艾，赋予公民个人公益诉讼的原告资格一直是学者热议的话题，本文探讨借鉴国外的举报人诉讼制度，将公益举报人纳入公益诉讼原告主体范围，建立我国举报人公益诉讼制度的相关问题。

一、公益举报制度与公益诉讼制度的契合性分析

举报指的是掌握违法信息的人将其所持有的信息向能够对违法行为采取行动的人或机构披露的行为。根据举报人的主观目的，可以将举报分为自益性举报和公益性举报两种。不过，即便是自益性举报，虽然举报人的出发点是因为自己的利益受到侵犯，但其举报的对象是违法行为，违法行为的被阻止本身也会维护公共利益，只是因为自益性举报人对被举报人的起诉难以被定义为公益诉讼，所以本文将自益性举报人的诉讼略去，只考虑公益性举报人的诉讼问题。

我国公民举报权的宪法依据源自我国《宪法》第四十一条的规定，是该条规定的六种公民基本权利之一种，是非常重要的一项公民权利。举报权属于言论自由的范畴，属于一种“无畏的言论”，这也是美国学者为什么认为举报权利的源泉来自于美国宪法修正案第一条和第十四条规定的“言论自由权”的原因所在。[2]除此之外，举报权还具有重要的制度价值。通过公民行使举报权，可以很好地监管公共部门和私营部门的违法行为，保障公共部门的公正廉洁和私营部门守法经营；通过公民行使举报权，也可以弥补法律公共执行的不足。从信息交易的角度来看，举报可以给公权机构提供违法信息，更好地打击违法犯罪行为，对违法者形成更大地威慑。正是因为举报权所包含的重要制度价值，我国一直十分重视这方面的立法，各类各层级的举报立法数量非常之多。大体来看，我国的举报制度分为三个部分：一部分是举报制度，相关立法文件有2000余个，法条数量达10万之巨；一部分是检举制度，相关立法文件有近80个，法条总数有1.5万条左右；一部分是揭发制度，该部分也有4个立法文件，相关法条5000余条。可见，我国的法律法规对举报制度的重视程度。

公益诉讼源于古罗马法律制度，历史悠长。在古罗马法中，私益诉讼是为保护个人所有权而设定的诉讼，仅特定人才可提起，它是以私人资格发生的诉讼，以保护私人利益为目的；公益诉讼乃是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡罗马市民均可提起。[3]到了现代社会，虽然私益诉讼仍占主导，但是随着社会的发展，私益诉讼在对面一些特殊类型的纠纷时慢慢显得捉襟见肘，无法应付日渐多元的诉讼利益。比如商品质量而导致的大量消费者受害、药品问题危及民众健康和生命、环境违法造成对环境的破坏等，这些纠纷的涉案人员众多，单个人受损又非常少，诉请单一，争点共通，解决此类纠纷就需要公益诉讼的帮助。[4]无论公益诉讼以什么名字出现，叫“公益诉讼”也罢，叫“公共诉讼”也罢，或者叫“新型诉讼”、“民众诉讼”，它们在诉讼目的上追求公共利益的最大化，强调对公共利益的维护。我国学者在2000年左右开始对公益诉讼制度的研究，至2012年《民事诉讼法》修改，终于确立我国的公益诉讼制度。目前，我国已有民事和行政两种类型的公益诉讼制度，在食药安全、环境保护、消费者权益保护、国有资产保护、英烈保护等领域，法律规定的主体可以提起公益诉讼。

从本质上看，公益诉讼和公益性举报属于一类法律制度，具有非常高的契合性。其一，两种制度均是人民民主的表现形式之一。公民个人可以为公共利益而挺身而出，充当公共利益的维护者，监督公权机关的执法行为，这本身就是人民行使民主权利方式之一，只不过两种制度所采取的方式不相同而已。其二，两种制度都是公共法律的私人执行。对于法律执行一直有两种方式，一种是公权机构的执法活动，一种是公民个人的私人执行行动，公民的公益举报或者公益诉讼，都是重要的法律私人执行行为。虽然检察院目前仍是重要的公益诉讼原告，但是这只是一种过渡时期的特殊安排，随着公益诉讼制度的发展，公益机构和公民个人的力量将会进一步凸显。私人的法律执行行为，可以有效地减少执法成本，缓解财产能力不足带来的执法压力，是公共执法的重要补充力量。其三，两种制度均是重要的公民监督手段。将私人力量引入公共执法领域，有利于督促公权机关的执法活动，保证公务人员的勤勉和廉洁，防止公权机关和公务人员的违法犯罪行为。这种私人的监督可以有效弥补公共监管手段的不足，也可以激活公共监督手段，更好地对公共执法进行监督。其四，两种制度都能够增加违法者的违法成本，有效打击违法行为。公益举报人的举报行为和公益诉讼原告提起的诉讼，对于违法者来说，都具有很大的威慑作用，会明显增加他们的违法成本，有利于政府对违法行为的打击。由此可见，公益举报和公益诉讼都是为维护公共利益而设立的制度，制度的价值取向相同，内涵一致，只不过表现形式不同而已，具有很高的制度契合性，这也是国外的举报人诉讼制度能够历经数百年而不衰的重要原因。

二、举报人公益诉讼的域外经验

举报人诉讼(Qui Tam Action)历史悠久，一般认为其起源于十三世纪的英格兰，距今已有800余年。1388年，英国颁布《水污染防治法》(Water Pollution Act 1388),在该法中规定私人可以以政府的名义起诉环境违法人，并可以分得一部分罚金，这被普遍认为是举报人诉讼制度的起源。[5]举报人诉讼制度中的“Qui Tam”来源于拉丁语，该词是“qui tam pro domino regequam pro se ipso in hac parte sequitur”的缩写，意为“代表国王以及他自己起诉的人”，从词源来看，该制度指即包含公益和私益的诉讼。遗憾的是，作为举报人诉讼制度的英国，对该制度的态度几经反复，后因该制度存在不同情形的滥用问题，于1951年废止了该国举报人诉讼制度。目前，举报人诉讼制度仍存在于美国、南非及欧盟一些国家和地区，其中又以美国的举报人诉讼最为著名。

美国的举报人诉讼制度产生于美国内战时期。南北战争时，林肯总统饱受军火供应商欺骗之苦，军火商在向前线部队供应军火和食物时经常造假，以此来骗取政府的钱。在这样的背景之下，林肯总统于1863年3月2日签署《虚假请求法》(False Claims Act)，以打击严重欺诈政府的军火供应商。原始版本的《虚假请求法》禁止各种欺诈政府，从政府骗取金钱的行为。在原始版的《虚假请求法》的规定下，被告将面临民事和刑事的双重惩罚。除须负刑责之外，每一个虚假的请求还将面临2000美元的罚金外加政府所受实际损失的二倍的罚金。举报的个人被称之为“举报人”，他可以提起举报人诉讼来获得赔偿,并有权获得总赔偿款的二分之一。举报人诉讼的立法宗旨在于鼓励私人举报针对于政府的欺诈行为，否则，这种行为将无从被发觉。简单地讲，政府希望这种金钱上的激励可以促进联邦法律的私人执行。[6]尽管《虚假请求法》的立法历史表明其主要目标是军队的供应商，但是其也被应用到所有政府供应商实施的欺诈行为当中。

100多年以来，美国国会对《虚假请求法》进行了两次修订，最近一次大的修订是在1986年。这次修订是为了“为愿意举报的内部人提高激励，但是要阻止那些投机取巧的原告”。虽然举报人可以获得的提成减少了，但是整体来讲这次的修订能为愿意对违法行为进行举报的人提供更大的激励。对于《虚假请求法》的几处关键的修订如下：其一，减少了举报人可以获得的赔偿款的比例。在原始的《虚假请求法》中，举报人可以获得政府从欺骗者处取得的赔偿款的50%作为奖励，此次修订之后，该比例大幅下调。其二，提高了罚金的数额。考虑到通货膨胀的因素，罚金的数量每年都会作调整， 2004年1月1日生效的一个参议院的法案《处方药和医疗保险改革法案》(Prescription Drug and Medicare Improvement Act of 2003)将这个数调整为7500美元至15000美元。其三，取消了原来的“政府知情限制”(Government Knowledge Bar)，变为“公开披露限制”。在对于鼓励举报人提起诉讼来说，是一个十分关键的修订。只要举报人据以起诉的信息不是来自民刑或行政听证，政府行政机关或国会的会计报告或其它听证、审计或调查程序，或者来自新闻媒体所公开披露的信息，举报人都可能获得起诉资格。这比原来所采取的“政府知情限制”要宽松很多，这也导致在此次修订之后，举报人诉讼案大量增加。其四，减轻了举报人的举证责任，恢复了一般民事诉讼中的“优势证据”标准(preponderance of the evidence),取消了原来证明被告“特定故意”(specific intent)的必要，让被告为自己的对事实的“故意无视”(deliberate ignorance)或“不计后果”(reckless disregard)的行为承担责任。其五，国会还延长了诉讼时效，从原来的6年变成10年。1986年的修订也导致了举报人诉讼的大量增加以及举报获得赔偿的增加，欺诈政府的成本变得越来越高，被发现的机率也不断增加，后果也愈发严重。[6]从2007年开始直到2010年，通过举报人诉讼追回的款项都是其它手段增回款项的三倍以上，在2010年，达到了惊人的25亿美元。[7]

当准备提起一个Qui Tam诉讼时，举报人需要准备的最重要的文件就是披露声明。举报人必须向政府提供“持有的基本上所有物证和信息的书面披露”(written disclosure of substantially all)，这个要求的主要目的在于“给美国政府提供指控欺诈的充分信息，以便让政府考虑是否加入诉讼或者让举报人单独进行诉讼。”对于披露声明究竟是包括哪些内容，目前并无统一的规定，有些人认为可以包括举报人对案件的法理分析，但也有一些联邦巡回法庭认为披露只能叙述相关的事实。站在举报人的角度来看，如果举报人希望政府接管案件，那就应该将披露声明做得尽可能的完备，如果太过简单，让政府觉得举报人的观点并没有证据可以支持，那么政府就很有可能不会接管案件；如果举报人希望获得更高比例的奖励，不希望政府介入案件，那就不必太过详细。

举报人在向政府递交披露声明之后，就可以提起诉讼(Filing The Complaint)。举报人的起诉至少会保密60天，以便联邦法院和司法部对举报人的起诉进行审查。联邦法院对于举报人诉讼的审查主要集中于两个方面：其一，举报人是不是最先起诉者。对于相同的起诉案，美国的法律只允许最先起诉者进行诉讼，第二个起诉的人不管与案件有何等密切的联系，他的案件也不会被法院受理。其二，举报人提起诉讼所依据的信息是否已经在公开渠道披露过了，如果已经披露过了，他的诉讼也会被法院撤销。美国司法部对于举报人诉讼案件的审查，就要集中于举报人的诉求和证据材料，以便决定要对举报人的案件作出何种处理。在司法实践中，这种审查和调查往往持续一两年。在美国司法部对举报人的诉求和证据进行审查之后，它可能选择接管诉讼，也可能拒绝接管，或者撤销案件，或者尝试在正式调查之前和解解决案件。

三、公益举报人的原告资格问题

原告起诉资格问题是公益诉讼制度的核心问题。按照我国当前的法律规定，可以提起公益诉讼的主体只有检察机关和公益组织，公民个人并无起诉资格。不过，绝大部分从事公益诉讼研究的学者都认为，应将公民个人列为公益诉讼的原告主体，不赞同该观点的只是极少数。如果公民个人可以提起公益诉讼，公益举报人的起诉资格当然不存在问题。即便我们不同意“任何人”均可起诉的观点，[8]笔者觉得，公益人举报人的公益诉讼原告资格仍然是我们需要着重考虑的问题。

第一，公益举报制度的内涵与公益诉讼完全一致。公益举报制度的本质是一种信息交易制度，该制度激励举报人将其所持有的违法信息向公权机构披露，以便公权机构对被举报人采取行动，阻止被举报人的违法(或犯罪)行为。公益举报人举报的动机在于维持公共利益，这也是为什么绝大部分国家的举报立法文件均以“公益”为名的原因，比如英国著名的《公益披露法》以及日本和韩国的《公益举报人保护法》等。举报人的举报一般都要求与公共利益相关，这也是这些国家对公益举报立法的宗旨所在。比如日本《公益举报人保护法》第三条规定，公益举报的行为事实必须与个人的生命身体的保护、消费者利益的维护、环境的保全、公平竞争的确保，以及其他有关国民的身体、生命、财产的利益保护等有关，而属于法律上规定的犯罪行为事实，或者是与犯罪行为有关而属于违反法令的事实。英国《公益披露法》规定可以举报的主题也完全与公共利益相关，而且特别规定两类与公益无关的举报不受法律保护：一是纯粹基于个人私益或恩怨所为的举报行为，二是对细琐事务的举报行为。[9]可见，公益举报制度核心价值与公益诉讼是一致的，只不过公益举报制度鼓励公民行为的重点在于信息披露，公益诉讼制度的重点在于诉讼而已。

第二，有关公益诉讼原告资格的理论完全适用于举报人。近年来，有关公益诉讼原告资格的理论研究非常多，常见的有私人检察长理论，该理论可以无障碍地适用于公益举报人。就检察总长理论来说，公益举报人本身就是作用社会公共的代表，监督违法行为，维护社会公共利益，他当然可以成为公共利益的代表提起诉讼，这种为公共利益而提起诉讼的公民个人在某些国家被称之为私人检察总长，公益举报人当然有资格成为“私人检察总长”。“私人检察总长”理论的本质是私人执法，私人执法与公共执法相对应，只不过公共执法的执法主体是公共机构，动用的是公共资源，私人执法则是充分发挥私人的作用，参与公共法律的执行和实施，我们可以借助私人执法的力量来弥补公共执法的不足。[10]其目的在于对诸如下列情况宣告或禁止：(1)危害公共利益者；(2)法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益，而必须加以遏制者；(3)为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者。[11]公益举报人所提供的违法信息其实也是对公权机构获取的违法信息的弥补，辅助公权机构来执行公共法律，其作用本身类似于“私人检察总长”，其要实现的目的也与“私人检察总长”完全一致。

第三，现行法律对公益诉讼原告的规定呈逐渐拓展的趋势。我国《民事诉讼法》第119条规定“直接利害关系人”方为适格原告，但这一理论在2012年修订后的《民事诉讼法》第55条，以及2014年修订的《环境保护法》第58条中得到了突破，公益诉讼原告资格范围得以拓宽。此后颁布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，该办法第一条和第二十八条分别规定了检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的原告资格，公益诉讼的原告资格范围进一步拓展。从目前的立法趋势来看，我国对于公益诉讼原告资格的立法采取的是比较谨慎的做法，呈逐渐放开的趋势。有不少研究者引英国和美国的举报人诉讼制度来证明我国的举报人应有公益诉讼的原告资格，这种观点当然有一定的道理。不过，我国台湾地区的《行政诉讼法》早已将公民个人列为公益诉讼的原告范围。我国台湾地区《行政诉讼法》第九条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼，但以法律有特别规定者为限”，[12]这完全可供大陆地区借鉴。

最后，赋予公益举报人以原告资格完全可行。比起普通的公民来说，公益举报人的优势明显。公益举报人至少掌握了被举报人违法行为的初步证据，这对于赢取诉讼来说至关重要。公益举报人很可能还是被举报人的内部成员，他们有第一时间获取违法信息的优势地位。他们本人可能也是专业人员，对于被举报人的行为是否构成犯罪，比起普通公民有更强的判断能力。由此可见，比起普通公民个人来说，公益举报人的优势是明显的，有个别学者对公民个人的原告资格持否定态度，主要的原因在于公民个人的诉讼能力缺乏，[13]从上述分析可以看出，公益举报人的诉讼能力会比普通公民强很多，再加上他有获取信息的优势，赋予举报人以公益诉讼的原告资格完全是可行的。

四、举报人公益诉讼案件范围及其拓展

在美国，举报人诉讼案件主要集中于卫生保健和政府采购两大领域：近年来，医疗保健和医疗辅助方案(Medicare and Medicaid schemes)已经成为美国司法部调查的主要目标。卫生保健行业的欺诈大量存在，对美国保健系统的财政稳定一直造成巨大威胁。美国健康和公众服务部的检察长Janet Rehnquist在国会作证说，这个部门为虚假申请支付了大量的金钱，仅次于在预防生化恐怖活动上的支出。卫生保健行业的虚假请求主要有三种形式：[6]第一，最佳价格(Best Price)。联邦法律要求药品生产商在医保覆盖药品上给予州政府一定数量的“回扣”来保证药品的定价一定是“最佳价格”，但是要决定一个药品的“最佳价格”其实非常之难，加之决定药品价格的体系较为复杂，任何错误，有意的或者无意的都可能导致药品生产商付给州政府的“回扣”偏低，有些药品生产商往往就利用这些复杂的程序来欺骗政府；第二，超适应症卖药(Off-Label)。有些药品生产商为了收回药品研发的高额成本，常常会将药品的适应症标得很宽泛，以迎合更多的药品消费者的需求，这样就可以卖更多的药，赚取更多的钱，这也是这个领域常见的欺骗政府的行为；第三，设备不足(Facility Deficiencies)。因为过度医疗已经为法律所禁止，一些长期的保健机构于是反其道而行之，以减少服务质量来骗取政府的资金，比如他们会减少试验的次数、投入更少的设备、减少雇员和减少向专家转诊病人。除此之外，政府采购也是举报人诉讼高发的领域。《虚假请求法》的颁布，就是为了对付军备采购中对政府的欺诈行为。内战过去100多年了，这一领域仍然是《虚假请求法》关注的重点。这100多年间，美国的经济和工业都发展迅速，过去那种供应食物或装备的简单合同已经不复存在，取而代之的是复杂的商业交易合同。随着这些合同的日益复杂，欺诈的方式也变得越来越巧妙。即使是一个经验丰富的律师，有时候都难以确定供应商的行为是否已经违反了《虚假请求法》。供应商蒙骗政府的两种方式是：第一，在申请联邦贷款时欺骗；第二，提供虚假的证明来证明符合政府采购合同的要求。

具体到我国的举报人公益诉讼制度，当然要考虑我国公益诉讼案件目前已经拓展的领域，比如环境保护、消费者权益保护、国有资产保护等，这些领域其实也是我国举报立法的重点领域。上段已经简略提到我国举报人公益诉讼的案件范围，在这部分再作适当展开，我国举报人诉讼的案件范围主要应包括以下几类案件：

第一，环境保护案件。环境公益诉讼算是公益诉讼研究领域最热门的部分，而且也是最成功的部分，新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定的公益诉讼的类型就包括对“污染环境”行为提起的环境公益诉讼。美国联邦层面包含举报人保护条款的法律中，绝大部分都是环境类法律，举报人诉讼案件也有大量的环保类型的案件，[14]可见，环境保护对于举报人的倚重。

第二，食品药品安全案件。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条第一款规定：“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。”已将食品药品安全案件列为人民检察院可以起诉的案件范围，举报人诉讼完全可以借鉴这种规定。若在这个领域确立举报人诉讼制度，长春长生疫苗事件应该难以发生。

第三，政府采购案件。前已述及，美国举报人诉讼的主要领域为医疗保健和政府采购。以我国对于政府采购的概念来看，这两类其实都属于政府采购的领域。政府采购制度最需要防范的就是政府公务人员与供应商联合起来欺诈政府，从中赚取不正当的利益。对于公共部门的举报人来说，目的在于监督公务人员；对于私营部门的举报人来说，重点在私营机构的欺诈行为。因此，公、私部门的举报人都有可能成为因政府采购引发的举报人诉讼案件的原告。

第四，反垄断案件。我国的《反垄断法》已施行十余年，但是效果似乎并不明显。我国垄断问题最明显的特征就是行政垄断的泛滥，这是行政权滥用的典型形态，无论是部门垄断，还是地区封锁，都可以看到行政权力的影子，这些行为不仅侵害合法经营者的权益，也损害消费者和国家的利益。无论公共部门的成员，还是私营部门的成员，都可能面对组织行为带来垄断的问题，应该赋予他们对垄断行为或相关的行政行为提起诉讼的权利。

第五，消费者权益保护案件。2013年修订的《消费者权益保护法》第四十七条确定了消费者权益公益诉讼制度，多数消费者的权益损害案件也是《民事诉讼法》五十五条规定的两类公益诉讼案件之一。这类案件的问题在于受损者众，但是单个消费者的损失又太少，传统诉讼无法解决，只能借助公益诉讼这种新的诉讼类型。大量的消费者的利益之所以会受损，原因可能来自两个方面：一是私营部门(也可能包括公共部门的国有企业)为了追求利润，忽视产品质量，从而对消费者带来损害；二是公共部门的行政不作为，对消费者利益漠不关心，不履行相关的行政职责。当组织成员发现组织的此类违法行为时，应勇于举报，在举报无效的情况下，可以提起举报人诉讼，使组织行为接受法院的审查。

第六，国有资产流失案件。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第一款规定，人民检察院可以提起对国有资产保护的行政公益诉讼案件，我们完全可以将举报人加入到这类案件的诉讼主体当中。在对国有资产流失的监督中，国有企业的员工具有其它主体所不具有的优势地位，当导致国资流失的行为在组织内出现，国企员工肯定能够最先发现，如果建立举报人诉讼制度，此类案件应该是其主要类型之一。

公益损害的类型显然远远不止以上数种，因此，对于公益诉讼案件范围的拓展问题一直是学者们研究的重点问题，举报人公益诉讼制度也应考虑这个问题。我国目前对于公益诉讼案件范围采取的是“概括+列举”的方式，这种模式其实不利于公共利益的保护，因为列举的案件类型是十分有限的，建议采取肯定性概括+否定性列举方式，直接以概括的方式，肯定公益诉讼案件的范围是合理和正当的维护公共利益的请求。只要其诉讼行为符合正当公益的原则，这样的案件就应该被法院受理。再用否定性列举的方式，将不适宜由公益诉讼解决的案件排除在法院之外。这样举报公益诉讼的案件范围就会根据部门法的规定而扩大，更有利于公共法律的执行，也更有利于公共利益的维护。

五、我国举报人公益诉讼制度如何实现

借鉴国外的相关制度来建立我国的举报人公益诉讼制度，涉及两个问题：第一个问题是该制度如何进入我国相关立法文件当中。我国是成文法国家，如果缺乏法律规定，举报人是无法在法院启动举报人公益诉讼的。第二个问题是举报人公益诉讼的具体规则如何设置。如果缺乏相应的规则条款，即便有举报人公益诉讼的立法，在实施的过程中也会困难重重，甚至无所适从。

公益诉讼制度在我国的建立的过程颇为艰难，大约在2000年前后，面对大量公益损害无法救济的情形，不少学者开始呼吁建立公益诉讼制度，但当时的法律规定使公益诉讼案件无法进入法院，瓶颈在于原告资格问题。当时的《民事诉讼法》第一百零八条要求起诉原告必须是“直接利害关系人”，《行政诉讼法》第二条要求行政诉讼的原告必须是“合法利益被侵犯者”，公益诉讼的原告与案件不存在这样的关系，显然无法在法院提起诉讼。经过10余年的研究讨论和探索，我们采取了两种方式来建立我国的公益诉讼制度。

第一种方式是在原告主体上进行突破。2012年8月《民事诉讼法》修订，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定在我国公益诉讼立法史上具有里程碑式意义。随后，2014年《环境保护法》修订，该法第五十八条规定环保公益机构具有提起环境公益诉讼的原告资格，之后，环境公益诉讼案件才能名正言顺地被各地法院受理。对于行政公益诉讼制度，我国也是首先在《行政诉讼法》第二十五条首先确定人民检察院的起诉资格，检察院才得以提起行政公益诉讼。最高人民检察院在2015年颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，明确规定人民检察院在民事和行政公益诉讼中的原告主体资格，我国公益诉讼制度才终于在原告资格方面有了有限的突破。

第二种方式在是案件范围上进行突破。2012年修订的《民事诉讼法》将公益诉讼案件范围列举为两类，一类是环境公益诉讼，另一类是消费者公益诉讼。此后，《环境保护法》和《消费者权益保护法》再对这两类民事公益诉讼案作出具体规定，再后来《英雄烈士保护法》第二十五条将民事公益诉讼的案件范围再次扩大到英烈保护领域。对于行政公益诉讼案件类型，先是在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》确定四种案件类型，分别是“生态环境和资源保护”、“食品药品安全”、“国有财产保护”和“国有土地使用权出让”，后续应该会在部门法中对这四种类型行政公益诉讼作进一步的规定。

从公益诉讼制度在我国确立和发展的历史来看，若要建立我国举报人公益诉讼制度，也应遵循公益诉讼制度在我国落地生根的大致路径。第一步要解决举报人的公益诉讼原告资格问题，得先从民事诉讼法的修改进行突破，最简单易行的方法的是修改《民事诉讼法》的第五十五条，将举报人纳入公益诉讼的原告范围当中。第二步则要在部门立法中对举报人公益诉讼的案件范围进行拓展。我国政府各个部门对举报制度非常倚重，各级别的举报立法数量特别多，但主要集中于食品安全、环境保护、公共安全、政府采购、税务征收和知识产权保护这几个方面，我们可以考虑参照公益诉讼案件范围的拓展方式，先行在部门立法中加入举报人诉讼条款，在这几个领域先行尝试。

六、举报人公益诉讼的相关规则

举报人公益诉讼制度同一般的公益诉讼相比有其特殊性，比如举报人是个人主体，不同于公益机构和人民检察院，他的诉讼能力会弱于前面两个主体，此外，他的动机也不一定会像他们那样强烈，同时，他也需要法律提供更多的保护，因此，在制度设计上，我们可以参考美国的举报人诉讼制度，同时也要考虑我国的具体情况。

第一，行政处理优先规则。已有学者指出，我国的公益诉讼制度在设计上基本上侧重于法院，突出司法权而忽视了行政权，其实，行政权在处理公益问题上有着许多司法机关不具备的优势。[15]我们当然也不同意动辄启动公益诉讼程序的做法，在行政机关可以妥善解决的问题上，应该优先考虑由行政机关处理。因此，在举报人向政府部门提供违法信息之后，先应等待行政机关的对举报的处理，如果行政机关对违法行为已经进行有效处理，那么举报人举报的目的已经达到，就没有提起公益诉讼的必要。只有行政机关不打算对违法行为进行处理时，举报人才可以提起公益诉讼。

第二，检察机关主导规则。笔者认为，应该赋予举报人以公益诉讼的原告资格，但是毕竟他是个人主体，诉讼能力有限，其起诉顺位应排在其他主体之后。美国举报人诉讼案件中，代表美国来主导案件处理的是美国司法部，在我国能够充当这一角色的只能是人民检察院。检察院本身就有法律监督的功能，它也被现行法院确定具有公益诉讼案件的原告资格，在举报人公益诉讼中起主导作用是非常合适的。因此，如果行政机关没有对举报人提供的违法信息进行妥善处理，举报人可以向法院起诉，但是应该将案件全部资料抄送检察院，由检察院决定是否代表国家起诉，或者决定撤回这个案子的起诉。只有当检察院决定不加入诉讼，也未撤销案件的情形下，举报人才可以将案件继续进行下去。当然，我们也可以借鉴美国的举报人诉讼制度，设置一个前置报告程序，举报人应在起诉之前将所有的诉讼材料提交给检察院，由检察院决定是否起诉或者撤销案件。如果检察院决定撤销案件，应该给举报人申诉的权利。

第三，举报人分享赔偿金规则。在我国目前的公益诉讼制度下，原告是不能获得被告的赔偿金的。《环境保护法》第五十八条明确规定，提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。人民检察院起诉的案件，检察院在其中当然更不会有经济利益。之所以作出这样的规定，也是担心公益组织借公益诉讼之名牟利。即便有这样的规定，我国已经提起的公益诉讼案件仍不在少数，这是因为公益机构的宗旨就在于维护公共利益，提起公益诉讼也其分内之事，而检察院也许受指标考核的驱动，近年来在公益诉讼方面也颇为踊跃。举报人的情况完全不同，如果他在诉讼中不能获得利益，他也许还会对违法行为进行举报，但诉讼明显是比举报更费时费力的事情，他未必有动力再提起诉讼。举报人诉讼制度的设计理念是基于经济学的“经济人”假设，每个私人都理性而贪婪。利用这种特性，通过激励私人诉讼的方式实现以最小投入获取对奸商(profiteer)的最有效打击。因此，笔者认为，我们应借鉴国外的制度，让举报人在诉讼中获得一定比例的赔偿金，通过这种激励来促进这种制度的良好运行。当然，我们要区分不同的情形，在检察院介入诉讼后，举报人所获的赔偿比例应相应降低。

第四，公开披露信息规则。这个规则也是美国举报人诉讼的重要规则，该规则规定，如果举报人据以起诉的信息是基于刑事、民事或行政听证，国会、行政机关或政府的会计报告，听证，审计或调查，或新闻媒体所公开披露的信息，举报人将不能获得起诉资格。这一规则有两个方面的作用：一是尽可能地保障举报人的诉权，只要举报所持有的资料没有被公开披露过，他就可以提起诉讼，这样可以使举报人公益诉讼更容易启动。二是防止在前置程序中已经获取举报人所提供的违法信息的公权机关中的公务人员，利用他们在工作中获取的举报人提供的违法信息，以个人名义或者指使他人提起公益诉讼，从而获得不当利益。这是一个在实践中被证明非常有价值的规则，自从美国将原有的“政府知情限制”规则改为“公开披露信息”规则后，举报人诉讼的案件数量激增。我国的举报人公益诉讼制度，完全可以借鉴该规则的规定。

公益举报是“无畏的言论”，是勇敢的行动，举报人甘冒风险和指责，挺身维护公共利益，他们几乎是这个社会中最值得珍视的一个群体。我国非常重视举报人的价值，立法颇多，但层次不高，似乎已走入工具主义立法的误区，我们亟待还权于举报人，让他们在举报这种微观政治活动中，[16]更有自主权。公益制度在我国的发展目前显得有些焦灼，案件范围十分有限，起诉权大半仍在公权机构手中，我们仍希望它能有进一步的突破，有更大的作为。学界也一直呼吁赋予公民以公益诉讼的原告资格，这种想法也许过于理想化，但是举报人公益诉讼绝对值得尝试。鉴于公益举报人无可替代的优势地位，举报人公益诉讼制度也一定可以成为目前公益诉讼制度中最容易成功的那一部分。