乡村振兴视域下宅基地退出机制研究
——基于宁夏平罗试点分析

天津商业大学 朱晓超

一、研究背景与问题的提出

由于长期以来国家实施偏向城市地区发展的“乡村哺育城市”战略，农村地区造血能力不足以至广大乡村地区“贫血”现象日益严重。国家为改善“乡村衰落”局面，实施乡村振兴战略，越来越多学者开始关注乡村振兴过程中出现的相关问题，本文着眼于乡村土地资源优化路径，在此基础上探索宅基地资源配置的现实困境与解决对策，试图以宅基地退出为切入点为乡村“造血”，还乡村发展活力。然而纵观乡村宅基地问题，一方面大量农村宅基地资源浪费严重，同时宅基地退出存在制度性障碍导致农民手里空闲宅基地体现不出应有经济价值。另一方面由于城乡二元户籍体制不通畅进城务工农民大多不能落户城市，若一味强行永久退出一则会导致大量返乡农民失所或务农农民失去长期稳定经济来源，二则极有可能致使日后年老返乡农民的基本居住需求得不到有效保障，由此极易造成社会动荡影响社会稳定发展。

伴随城镇化、工业化区域性发展，我国乡村地区村庄分化态势亦日趋显现。通过分析梳理各试点退出模式可知，目前各试点地区政策实施背景大不相同，所遇困境亦各不相同，进而因村施策重要且必要。依据以往改革试点经验面对日益分化的乡村地区，只有在厘清不同类型村庄宅基地改革内在逻辑和所遇各异困境的基础上因地制宜、分类施策、逐步推进方能使宅基地改革朝着更好地方向稳步发展。宁夏平罗的宅基地退出工作充分尊重村庄差异性并最大可能保障农民利益，其“土地房屋收储补偿＋尊重农民多样化需求”退出方式为今后广大村庄宅基地退出工作提供了很好的借鉴作用、积累了宝贵和丰富的宅基地改革经验。

宏观层面，如在我国广大的农村地区实施同一套宅基地退出政策，其普适性与有效性有待查验。因此，国家统筹宅基地试点改革，以期各试点地区探索不同类型村庄的长效可持续性宅基地退出机制。

综上所述，宅基地退出工作必须三思而后行，坚持因地制宜、分类施策原则，洞悉乡村属性及发展态势，构建量体裁衣式宅基地长效退出机制，从而为开展村庄分类基础上的宅基退出补偿机制研究提供进一步的经验支持与理论支撑。

二、文献综述

通过对宅基地退出试点研究梳理发现，各试点宅基地退出政策既有普适化的相同点，同时亦有各自尊重县域实际发展背景推进可实行的宅基地退出差异点。比如张秀智等人着眼于经济欠发达地区的偏远农村，取以辽宁、湖南、北京的三个村庄为分析案例，分别从基础设施、就业形式、对土地的依赖程度、土地产权和村庄特色的角度分析总结出影响宅基地退出的主导因素是政府资金支持和集体产权设定。冯娜娜等人在“三圈理论”背景下基于义乌市宅基地退出实际，分别对城乡社区建设模式、旧村改造模式、新农村集聚建设模式进行梳理分析，强调不同村庄宅基地退出模式差异性，进一步总结出“公共价值、能力、支持”三者兼备是未来宅基地退出机制的优化方向。孙鹏飞基于安徽省金寨县六百余份调研数据，在充分尊重县域政策实际推进情况的基础上得出在本县域社会信任中相较于制度信任，人际信任更能缓解人口老龄化对农户退出宅基地的消极影响。

因此构建宅基地退出机制需从各试点汲取经验，遵循分类治理、因类施策原则，切不可悬丝诊脉一概而论，而应把脉问诊逐步完善不同类型村庄理论架构，力争心手相应从而药到病除。

三、宁夏平罗宅基地退出改革试点案例分析

平罗县地处宁夏回族自治区，坐落于国家丝绸之路经济带，既是历史文化古城又享有西北鱼米之乡的美誉。同时，平罗县拥有国家5A级景区沙湖和国家3A级景区玉皇阁，旅游资源丰富。近些年平罗县深入挖掘自身潜力积极发展，2019年平罗县入选“2019中国最美县域榜单”，被评为“2019年度全国投资潜力百强县市”。宁夏平罗具有得天独厚的自然资源和深厚历史文化底蕴，县域内满足农民基本生存需求，具有强大发展潜力，高度符合特色保护类村庄特征且其宅基地改革成果显著，因此作为宅基地退出典型案例加以剖析总结。

为推进县域内土地经营管理制度改革，盘活农村农民资源资产，增加农民财产性收入，宁夏平罗在遵循依法、有偿、自愿退出的前提下，坚持先行先试和双向选择原则，以农民差异化需求为落脚点，依法依规有序开展多样化宅基地退出补偿工作。2017年7月，平罗县陆续颁布《农民宅基地、房屋、承包地收储参考价格暂行办法》《农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》等配套政策文件。相关文件将宅基地退出工作细化成规，其中对宅基地退出条件、政府收储宅基地价格、退出程序以及收储补偿、退出土地和房屋处置等环节均作了详细说明，文件的出台使得退出工作有序开展，为宁夏平罗试点宅基地退出机制良好运行提供了有效政策支撑。

（一）退出条件

平罗县将宅基地退出做出了限制条件，例如农户必须在合法获取宅基地使用权证的基础上，经过本村集体经济组织允许后再经乡镇政府审核并签订退出收储协议才能退出。其次，若农户选择退出宅基地则意味着农户必须放弃村集体经济组织成员身份和权益并接受将农村户口转为非农户口，满足以上条件的农户方可申请宅基地退出。

（二）收储补偿及指导价格

平罗出台文件规定，宅基地补偿面积应控制在270平方米以内，超出270平方米的部分需按庭院经济用地即1万元/亩的标准进行补偿。同时，按照《自治区人民政府关于发布实施宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准的通知》，宁夏平罗将宅基地按照区域分为三类，根据区位农户可得到8000到10000不等的货币补偿。

（三）退出程序

平罗县结合当地实际，建立了一套完整连贯的退出流程，主要包括：农户户主申请、村集体经济组织审核、价值评估、签订退出收储补偿协议以及注销登记等。

（四）退出宅基地处置

退出后的宅基地由村集体经济收储统一登记造册，进行复垦，保证退出后土地有效利用。

此外，宁夏平罗对合规退出宅基地且在县城购房的农户按每平方米40元给予货币补助，符合条件的农户享受城镇居民社会保障和福利待遇。与此同时，值得注意的是相关政策规定签订收储宅基地合同时，给予农户一次性补偿，由发证机关收回相应权证即视为该农户长久退出宅基地使用权，农户退出后则不得以任何方式重新申请获得宅基地使用权。

宁夏平罗的宅基地退出工作充分考虑到村庄异质、农户需求分层的实际情况，在充分尊重村民意愿的基础上，重点关注农民到市民身份转换需求、农民老龄化下的养老需求和有意愿将闲置宅基地转为经济价值农户的需求，此举对大部分可以保证基本生活条件且有巨大发展潜力的村庄在精准脱贫防止返贫以及乡村振兴方面都有很强的促进作用和借鉴意义。同时，平罗在退出后的农民保障措施以及土地利用监管方面也做了明确规定，目前已经初步建立起一套切实可行的宅基地退出机制，为宅基地改革注入了新鲜血液，为宅基地多样化退出模式的构想提供了有力支撑，具有重要现实意义。

四、结论与讨论

如今我国城市化、工业化已步入中后期，以城带乡进程加快推进但长期以来的城乡二元土地制度始终阻碍乡村土地彰显其应有价值。

作为乡村振兴的重要抓手，宅基地制度改革以村庄为政策基础单元展开工作，因此尊重不同村庄特性将村庄按一定标准分门别类并探索村庄动态发展规律可以更好助力我国宅基地改革工作进一步推进落实。

综上所述，以不同村庄各自面临的实际问题为导向，确将有效解决具体问题，从而探索符合各村实际的多元化宅基地退出政策应是今后学者关注的主要方向。同时，考虑不同村庄各异的发展路径，用发展的眼光看待宅基地退出机制构建，切实解决农民面临的实际困难，保障农民的居住权与财产权益，以此进一步完善因村制宜、多元化可持续发展的宅基地退出机制，进而为乡村振兴建设打下坚实基础。