机遇与挑战：乡村振兴背景下相对贫困治理*

胡 多，梁小军，2

(1.江西科技师范大学 马克思主义学院，江西 南昌 330038；2.江西师范大学 马克思主义理论博士后流动站，江西 南昌 330022)

习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利……完成了消除绝对贫困的艰巨任务”，但是“脱贫摘帽不是终点”，我们接下来要做好“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作”[1]。我国亟需应对党的十九届四中、五中全会提出的“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”[2]的新挑战。相对贫困不同于绝对贫困，它是解决了最低基本生活资源的匮乏问题后，在丰裕社会中既具有更高层次的“贫困”内核之外，还表现有主客观相对性、时空相对性、文化贫困和能力贫困等多元发展的特征[3]。治理相对贫困有利于缓解乡村振兴下城乡发展不均衡的问题，实现共同富裕目标。前期诸多研究者已经对相对贫困的特征、标准制定、机制构建和实践案例等方面做了积极的探讨。随着乡村振兴战略的实施，学界把相对贫困作为乡村振兴战略下的关注点，论证乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接的必要性及可行性[4]。因此，本文将系统分析乡村振兴背景下相对贫困治理的现实状况，着力剖析即将遇到的新机与危机，试图寻找生机。

一、乡村振兴背景下相对贫困治理的机遇

从国家制定的《乡村振兴战略规划(2018～2022年)》总体要求来看，“要在农村实现全面小康”，并且为2035年基本实现农业农村现代化谋篇布局[5]。所以，在实施乡村振兴战略的第一个五年中，我国将继续依据乡村振兴战略规划做好“三农”工作，为相对贫困治理抓住机遇。

(一)消除绝对贫困后新的现实基础

我国在2020年底如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，人民生活水平显著提升，为相对贫困治理打下了深厚基础。为了兑现贫困人口全部脱贫的承诺，中国共产党在面对区域性整体深度贫困问题时，敢于啃下硬骨头，采取了一系列“超常规举措”，脱贫路上不落下一个人，其中被人们誉为“悬崖村”的阿布洛哈也打通了“最后一公里”公路。随着“六个精准”“五个一批”的精准施策和“东西部扶贫协作”“万企帮万村”的合力攻坚，我国贫困地区的基础设施建设不断完善，生产生活条件明显改善，基本实现了“两不愁三保障”目标，给人民交上了一份满意的答卷，见表1。

表1 中国减贫实践中的各项成就

(二)中国减贫实践行动的经验积累

全面脱贫攻坚战中的绝对贫困治理实践，提升了乡村贫困治理能力。为打赢脱贫攻坚战，凝聚各方力量，我国形成了中央统筹、省负总责、市县抓落实的扶贫开发管理体制以及五级书记一起抓的主体责任制，实现了上下联通的高效管理体系。在这一体系中，各级扶贫机构层层压实责任，严格贯彻精准扶贫战略，确保扶贫资源精准匹配到贫困人群之中。为了管理监督扶贫工作，我国既有定期的省级交叉考核、第三方评估和贫困退出考核评估，又有各级督查巡查、民主党派监督、社会监督，形成全方位监督和考核贫困治理模式。因此，通过长期贫困治理实践逐渐形成了“‘自上而下’为主、‘自下而上’为辅”的“较为完整的贫困治理结构”，并且“政府、市场和社会协同治理”的模式“仍适应后扶贫时代的相对贫困治理”[6]。

在实现脱贫攻坚目标的过程中积累了丰富的人才资源，有助于直接提升乡村振兴战略的质量。一方面，前期脱贫攻坚为我国培养了大批经验丰富的优秀干部。“2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部”[7]，乡村振兴同样需要培育一批“懂农业、爱农村、爱农民”的人才扎根广袤农村。这些参加过扶贫的骨干有长期基层工作经验，可以迅速适应农村组织动员工作。另一方面，“发展教育脱贫一批”缓解了贫困地区人才紧缺现状。从教育扶贫成果来看，2015～2019年，我国高等职业向贫困地区输送技术技能人才逐年稳步提升，共累计727 092人，为贫困村培训创业致富带头人累计554 095人[8]。教育扶贫“送技下乡”“送文化下乡”等公益活动使贫困群众掌握了基本农业知识、产业技术知识、网络销售技能和健康生活常识，提升了整体乡村振兴的生产生活水平。此外，各地脱贫攻坚期间吸引了乡贤回村办企业、发展产业，在后期有望成为乡村振兴的多面型“外援军”。

(三)习近平相关重要论述提供科学指南

贫困治理需要坚实的理论指导作为支撑。在新时代习近平关于扶贫开发和“三农”的重要论述，有助于落实精准扶贫政策，巩固脱贫攻坚成果，为后脱贫时代相对贫困探索指明了方向。

党的“十八大”以来，习近平关于扶贫的重要论述为解决绝对贫困提供重要的方法论。从扶贫目标来看，习近平在河北阜平考察时提到要实现“两不愁、三保障”的目标[9]。可以看出，党中央一方面立足实际，保障贫困群众衣食住行的基本生存需求；另一方面，高瞻远瞩地在精准扶贫时期就将教育、医疗和住房等相对贫困的多维指标纳入考察范围。在具体扶贫实践中，习近平多次指出扶贫要“扶志”“扶智”，强调要激发贫困群众的内生动力，不仅仅要适当的帮钱帮物，更要为贫困群众赋权提能。不少群众通过旅游扶贫、电商扶贫、产业扶贫等树立致富信心，不断缓解精神贫困。扶贫目标达成后，各基层单位谨记习总书记的叮嘱，因脱贫后返贫风险大，不能有“毕其功于一役”的急躁心理，要构建防止返贫机制，严格落实“四个不摘”政策，为相对贫困治理做好铺垫。可见，中国共产党在前期解决绝对贫困的方向指导，为相对贫困治理打下基础。

习近平关于“三农”的重要论述是乡村振兴下相对贫困治理的价值指引。党中央深刻认识到农村发展问题的重要性，坚决把“三农”问题放在全党工作的重中之重，坚持优先发展农业农村[10]。各地实行土地确权流转，将农村土地资源合理的集中管理，推动农业器械化生产实现农民增收。随着农业农村有序发展，乡村振兴战略进入到与相对贫困的衔接点，提出了相较于新农村建设更高的要求，要实现产业、人才、文化、生态、组织五个方面的振兴。这有利于将人、地、财等各方面要素汇聚在农村，实现农村高质量发展，有效解决由于城乡发展不均衡带来的农村相对贫困问题。与此同时，国家政策鼓励大学生返乡创业，为农村创造了新的发展机遇，有利于盘活闲置资源，增加新的就业机会，提升医疗和教育条件。

二、乡村振兴背景下相对贫困治理的挑战

在乡村振兴战略实施良好的开局下，城市与农村共享发展机遇，城乡差距不断缩小。但是，仍然要居安思危，审慎分析当前贫困治理局势，认识到最艰巨最繁重的任务依然在农村，要解决防止返贫问题，了解相对贫困治理现状，完善贫困治理机制。

(一)脱贫后返贫的风险仍然存在

消除绝对贫困后，处在贫困边缘的群体及支出型贫困人群均存在较大的返贫风险。我国2011年制定的扶贫标准为2 300元(按2010年不变价)，目前贫困地区人均可支配年收入增长到12 588元[7]，远超世界银行制定的贫困线。但是，“2020年有近200万脱贫人口存在返贫风险，300万边缘人口存在致贫风险”[11]，这部分人群刚刚摆脱绝对贫困，并未远超我国当前水平的绝对贫困标准线，一旦受到自然灾害、重大疾病和市场经济波动等意外事件影响，将立刻陷入贫困。还有不少慢性疾病治疗时间长、费用大，治疗报销费用还未完全纳入国家医疗报销体系内，因病致贫隐性风险大。2019年全国残疾人数量达到48万人，其中贫困残疾人数占全国贫困人口的8.7%[12]。因残致贫人群身体残疾不可逆导致自我发展能力弱，生活护理花费还会加重家庭开销，甚至影响家庭成员外出务工、务农，使得贫困问题具有长期性；因学致贫的家庭虽然有政府贫困助学金、贫困助学贷款发放，但是收益回报周期普遍较长。因此，已经脱贫人群由于各种原因制约了自身发展，返贫风险较大。

脱贫人群返贫几率大的原因除了自身硬性条件的局限，还有自我发展意识不强、缺乏致富信心等思想束缚。我国减贫政策长期以经济补贴的形式对贫困人群进行帮扶，有些贫困群众对于外在给予型的扶贫资源存在一定依赖，“等靠要”思想还未完全根除或者由于阶段性扶贫目标达成出现懈怠心理；有些地方脱贫质量不高，贫困群众缺乏创新思维、自我造血能力不足，生产生活等劳动技能滞后于社会发展需求；有些群众自我学习能力较差，缺乏市场知识及信息，自主创业的技能和胆量不足，或许没有足够的信心利用小额扶贫贷款去拓展新发展项目。此外，有些贫困群众对发展的敏锐性不强，对于自身资源优势认识不足，盲目跟风申报有关扶贫补贴的项目。

(二)相对贫困治理难度梯度升级

农村相对贫困人口众多，致贫因素多元复杂，导致乡村振兴背景下相对贫困人群的标准制定难度大。单从收入水平来看，按照欧盟的标准，人均家庭可支配收入低于全国居民收入中位数的60%则为处于相对贫困[13]，这样看来就有大部分中低收入居民将成为相对贫困治理对象。根据推算，在2030年即使城镇化率达到70%，我国仍有4.5亿的农村人口[14]。如此庞大的农村人口，如果不重视贫困治理将使得农村继续衰败下去，成为国家的沉重负担。并且，城乡发展不平衡还会进一步导致农村相对贫困人口获得商品能力和权利的剥夺[15]、贫困亚文化的传递[16]、信息贫困[17]等，影响相对贫困的因素也涉及社会权利、人际关系、教育程度、身体素质和心理健康等方面。这些指标由于个体之间发展空间和承受度不一致，单独使用数字化的指标来衡量贫困程度不能全面反映具体贫困情况，增加了相对贫困标准制定的复杂程度。

相对贫困治理在乡村振兴战略框架下进行战略目标升级，需要结构性的改变贫困治理机制。中国减贫的辉煌历史，经历了救济式扶贫、开发式扶贫再到精准扶贫模式的历程，对于贫困治理重点也由收入贫困逐渐转向能力贫困和社会发展贫困，贫困治理难度逐渐提升。同时，2018年中央一号文件对于农业结构完善、城乡融合机制、乡风、生态环境建设等方面做出新的更高的要求。随着区域性整体贫困消除，前期通过社会制度不断完善和经济增长的溢出效应出现边际递减，扶贫将面临“内卷化”现象，减贫效益难以达到质的跃升，还出现了次生性贫困、心理贫困、消费性贫困和发展权利缺失等问题。因此，后续相对贫困治理对完善“益贫式增长”的分配制度，进行结构性调整耗时长。

(三)农村相对贫困治理机制未成熟

我国农业现代化水平较低，支撑农村相对贫困治理机制的基础薄弱。各地大农业发展思维还未全面推开，农村一二三产业融合发展程度有待提高，我国综合农业现代化排名仅居世界第65位。农业规模化经营方式未全面推开，“2016年我国农业经营户为2.07亿，其中规模经营户仅有398万户。”[18]从发展动力来看，人才兴旺是城乡一体化发展的活力源泉。由于我国工业化和城镇化进程加快，农村大量剩余劳动力涌入城市，导致农村“61、38、99”人群留守，加重了农村基层组织治理负担，对乡村养老保障、公共基础设施建设是一个重大考验。农村青壮年人口较少也加大了新型职业农民、农村后备干部培养的难度，对农业发展、乡村治理形成恶性循环。

现阶段相对贫困治理体制及机制暂时还缺乏丰富的实践经验，阻碍农村相对贫困机制成型。与绝对贫困相比，相对贫困似乎无法根治，只要从某一社会生活水平来界定相对贫困，就会有一部分人低于相对贫困线。从制度的角度来思考，超常规的特惠性救助、保障性措施无法从根本上解决贫困，而乡村振兴背景下的相对贫困的研究还处于探索阶段。国家乡村振兴局是由原先国家扶贫办改组而来，在2021年正式挂牌成立，各省份乡村振兴局还正逐步适应机构设置的相关要求，乡村振兴法也在今年的6月正式实施。例如：青岛市在2016年基本完成脱贫任务后，率先探索稳定脱贫的长效机制，初步形成了以发展为导向，促进就业为中心的扶贫理念[19]。2021年浙江省淳安县“大下姜”乡村振兴联合体才实现了首次分红，目前各省乡村振兴机制仍在探索实践中。现阶段刚摆脱绝对贫困的县也还处在5年过渡期内，对于机制的完善还需要考虑到过渡承接的问题。因此，减贫机制仍需要加强调查研究，循序渐进推进政策、队伍、机构的衔接。

三、乡村振兴背景下相对贫困治理的实践路径

在乡村振兴背景下，要抓住新时代全面脱贫与乡村振兴相衔接的战略机遇，剖析当下解决相对贫困所面临的难点，从思维转换升级、衡量标准确定和制度完善等方面有针对性地探索相对贫困治理后续实施路径。

(一)巩固脱贫攻坚成果，转变战略思维

相对贫困治理是一场接续的持久战，为了规避返贫风险，承接好乡村振兴战略要构建防返贫屏障。在贫困治理政策上，过渡期内要严格落实“四不摘”政策，不能脱贫攻坚任务一完成就“急刹车”“松劲”。对于各项扶贫工作要及时总结和“回头看”，利用大数据做好扶贫数据分析，及时反馈动态监测结果。各级扶贫干部需要树立兜底思维，关注处在贫困边缘人群、不稳定人群、突发严重困难户以及城乡流动人口，不能“只顾往前跑，忘了掉队的人”。对于易返贫人群要有针对性地制定保障措施，加强医疗卫生基础建设和完善城乡医疗保险制度降低因病致贫风险；提升基础教育教师教学能力，完善教学管理制度和人才队伍，阻断贫困代际传递；增加产业技术培训、农业规模化经营指导、农村电商培训，降低贫困人群产业经营风险；提升社区服务质量，建立多类型文化活动中心，丰富城乡居民文化生活，引导贫困人群形成积极心态，防范精神贫困。

做好防止返贫工作，减贫思维要由应对生存性贫困转向缓解发展性贫困，鼓励贫困人群冲破固有思维，激发内生动力。我国社会主要矛盾的变化也关注了人们对美好生活的需求。习近平在决战决胜脱贫攻坚座谈会中指出，根据主要矛盾的变化，理清工作思路，开始思考工作体系转型问题，激发贫困人群发展动力[20]。在减贫工作中，要侧重思维和心理上的“外引”和“内育”，基层扶贫干部要注重思想的引领和日常工作艺术，让相对贫困人群树立起“弱鸟可望先飞”的信心；汲取优秀传统文化魅力，培育文明风尚，激发贫困人群自我发展意识。发展同时也是一个可持续的问题，扶贫要发挥好教育“扶知”“扶志”“扶智”的作用。“扶知”是达到其他扶贫效果的前提，要通过职业教育脱贫切实的案例启迪民智，开阔贫困人群的视野；“扶志”是“扶智”的保障，激发贫困群众摆脱贫困的主动性，坚定自我发展意识。“扶智”则是扶贫的行动指南，通过教育培训切实增长知识文化水平和就业技能，更新自身知识结构为可持续减贫注入动力。

(二)明确相对贫困标准，精准分类施策

制定相对贫困治理标准需要根据具体国情进行动态调整，同时借鉴国际经验取长补短。首先，我国刚刚消除绝对贫困，有不少相对贫困人口在一定程度上还保留着绝对贫困的表征。所以“收入贫困线尚不宜直接从绝对形式转向相对形式”，建议采取渐进措施，设立“一般收入贫困线”。这种过渡性方式仍将保留以收入测算为标准，并在此基础上加入教育支出、医疗保险、外出旅游消费等高水平的生活消费指标[21]。其次，过渡期后相对贫困线的划定要借鉴国际经验。阿玛蒂亚·森的多维贫困理论和国际上的MPI多维贫困指数都主张多维测量方式。张全红等人对我国农村进行了广泛调研，从经济学测量角度建议采用收入与多维并重方式来衡量贫困程度[22]。所以，在相对贫困标准制定中采用多维贫困指标更贴近我国现状。再次，由于相对贫困的区域差异性和阶段性，建议实行国家与地方两套标准相结合的方式，根据经济发展情况每3年或5年进行波动调整。地方标准参照国家统一标准，再根据地区发展现实状况进行调整，增强地方制定政策的主动性和灵活性。

相对贫困治理长期且复杂，需要坚持精准分类施策，以“差异化扶贫政策”[23]提升扶贫效益。脱贫攻坚时期所采取的超常规措施要开始立足于整体性发展，转向实施常规普惠性政策。对于之前长期享受国家政策的贫困户和丧失劳动能力人群，一方面要做好兜底的保障性工作，要将专项救助对象和享受低保人群分类帮扶，促进扶贫资源的均衡分配；另一方面要转换扶贫的话语体系，破除低收入家庭依靠政府帮扶的懒惰心理。在话语宣传叙述时强调更多主观能动的“反贫困”话语来替换外在的被动帮扶性话语。对于欠发达地区，国家在金融信贷、财政划拨和设施建设方面要加大政策倾斜力度，缩小地区发展差距。在政策过渡期要有针对性地从地区差异和行政层级差异中，开展分类跟踪，重新架构帮扶机制，避免出现政策的重复或者空白。同时，由于相对贫困的脆弱性和内隐性，帮扶措施的选择上要更加尊重贫困人群的发展意向。

(三)发挥制度治理优势，提升治理能力

建立农村相对贫困治理长效机制要发挥中国特色社会主义制度的特有优势。中国共产党的领导就是我国最大的制度优势。一是在体制机制构建中要发挥党纵览全局、协调各方的作用，合理配置相对贫困治理资源。在资源层层下达中要及时反馈政策实施效益，做好资源使用的痕迹管理，防止出现地方资源缺位、项目信息不透明和陷入“精英俘获”困境等问题。二是在产业发展中，要坚守人民性，切实关注农民的现实诉求，培养农民组织化能力，树立大农业的现代农业发展思维，处理好“统”和“分”的关系，完善乡村合作经济组织的双层经营体制。在构建农业现代产业体系中，发挥农民的主体意识，增强城乡居民对“三农”文化的价值认同，加快发展现代都市农业和乡村特色农业。三是在以发展治理贫困中要坚持开发式扶贫和保障式扶贫相结合。对于地区资源开发利用，秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，避免资源过度开发，营造生态宜居的发展环境。在收入分配方面，要以公平正义为原则，让经济发展产生的涓滴效应回馈社会建设。

制度优势要想转化为相对贫困治理效能，需要汲取基层党组织扎根基层组织群众的经验。习近平总书记多次强调要提高各领域基层党组织的建设水平，要把基层党组织建设成为“贯彻党的决定”“领导基层治理”的堡垒[24]。提升相对贫困治理能力，基层党组织首先要树立政治意识和责任意识，继续发挥“五级书记一起抓”的伟大执行力，不断完善“党建+扶贫”的治理模式。其次，“帮钱帮物，不如帮助建个好支部”，要想组织好群众，离不开基层干部的沟通联系。一线驻村干部和社区工作干部都是相对贫困治理地基中的“钢筋”。在乡村振兴战略背景下，我国还将继续选派优秀大学生、优秀干部走进基层发挥凝聚和组织群众的作用。基层干部同时也是贯彻中央决策的组织部门，要加强对基层干部的组织培训，加强工作方法和沟通方法的学习。再次，相对贫困群众是贫困治理的中心，要充分发挥群众的主观能动性。在基层党组织要善于发挥妇女议事会、社区党小组、村民党小组等自治组织的作用，发动基层群众的力量，形成基层自治、善治的组织制度。