贵州省自然保护地管理体制的问题及对策

陶广杰 潘善斌

（贵州民族大学法学院，贵州贵阳 550025）

1 引言

自然保护地孕育着丰富的生物多样性，提供重要的生态功能，是推动我国生态文明建设的核心载体。2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出要对自然保护地的管理体制进行规范设计。

贵州省自然保护地数量众多，但在自然保护地的管理体制上仍存在问题，亟须优化改革。

2 贵州省自然保护地的基本现状

截至2020 年12 月贵州省自然保护地类型与数量见表1。

表1 2020 年12 月贵州省自然保护地类型与数量［1］

贵州省作为我国西南地区的重要省份，山地与丘陵是其典型地形。其中喀斯特岩溶地貌发育十分突出，其全部的出露面积是贵州省国土面积的61.9%［2］。独特的地理环境使贵州省孕育了各级各类自然保护地，共计318 个，其数量和面积在我国各省份中位居前列。其中，国家级自然保护地111 个，地方级自然保护地207 个，且大多数自然保护地分布在遵义市、黔南州、黔东南州以及黔西南州。

贵州省自然保护地虽数量众多、类型丰富，但也存在着各种各样的问题。2017 年中央生态环境保护督察组就已经对贵州省督察情况进行反馈，意见明确指出贵州省存在自然保护地违法、违规现象，尤其是贵州草海国家级自然保护区，其县城建设用地范围与自然保护区范围重叠面积达25 411 亩。地方政府不按照法律规定进行行政审批，导致用地红线严重突破保护区的生态用地红线。2018 年中央第五生态环境保护督察组对贵州省开展了“回头看”工作，重点督察贵州省生态环境的整改状况。2019 年5月，督察组对贵州省环保整改情况进行了反馈，督察意见明确指出贵州省自然保护地存在各种突出问题，如违规在自然保护地内进行开发、建设，对于生态敏感区内的违法违规项目整治力度不足等，指出贵州省自然保护地生态修复旧账未还，又添新账［3］。督察意见还明确指出，贵州大沙河国家级自然保护区管理部门不仅未按照法律规定进行行政审批，把26 990 hm2自然保护地违规纳入旅游建设规划中，而且为发展经济刻意为旅游让步，导致自然保护地破坏严重。

贵州省自然保护地虽数量众多、类型丰富，但屡遭污染与破坏，形势严峻，亟须对自然保护地管理体制进行优化改革，以实现贵州省自然保护地向良好态势发展。

3 贵州省自然保护地管理体制存在的主要问题

3.1 多头管理问题

贵州省自然保护地多为20 世纪90 年代期间抢救性建立，大多未开展科学考察和编制总体规划，导致自然保护地批复的面积与范围不尽合理，交叉重叠现象突出，管理部门职权不清，多头管理问题明显。贵州省林业局在其官方网站公布了其职责范围，其中全省自然保护地的规划、监督、管理等均由其负责，但是贵州省生态环境厅又成立了贵州省自然生态保护处，而且贵州省生态环境厅在其官方网站明确公布了由自然生态保护处来负责贵州省自然保护地相关的监督管理工作。两个部门有关自然保护地的职责权限重合，从而导致贵州省自然保护地行政部门之间职责交叉重叠，不利于自然保护地的管理与保护。在具体的自然保护地管理过程中，各管理部门基于其管理权限容易导致“九龙治水”现象，始终达不到行政单位在最初设置时的理想目标。例如，对于相同的一个湿地保护区，农业部门对渔类资源和水生物资源可以进行管理，水利部门对该湿地的水文、水位也可以进行管理，林业部门对该湿地里的鸟类和陆生野生动植物同样可以管理，如果该湿地属于风景名胜区，国家旅游部门也可以对其进行行政管理。在这种复杂情况下，部门权限不清，从而导致管理体制不顺，不利于自然保护地的管护。管理体制的分散使得自然保护地“山头林立”［4］，造成了保护地管理部门之间矛盾重重，不仅增加管理中的内耗［5］，而且使很多自然保护地面临保护空缺，造成很多珍稀物种濒临灭绝。

3.2 自然保护地管理手段落后

随着信息技术的快速发展，传统自然保护地的管理手段逐渐被时代所淘汰，一些突出的自然保护地问题需借助现代的技术手段来进行解决。贵州省自然保护地在管理过程中，因技术手段欠缺，导致部分自然保护地总体规划的准确性和质量不高，从而无法有效解决目前部分自然保护地存在的面积过大和范围不合理的问题。例如，佛顶山保护区因生态环境保护良好，具有典型的物种多样性，其在2016 年5 月就获得了国家的批准，成为贵州省为数不多的国家级自然保护区。但是其在自然保护区的规划设计中因管理手段落后，尽管已编制了总体规划并报国家林业和草原局，但因规划的科学性和准确性问题目前还未获得批复。贵州省的另一个重要的国家级自然保护区麻阳河保护区，也因为管理手段的落后，在功能区划上存在诸多不合理之处，下一步仍需调整保护区功能区划。2020 年3 月，贵州省林业工作会议上也提到省林业工作还面临着不少问题和挑战，其中之一就是林业行业信息化水平低，科研人才和技术服务队伍严重匮乏。

贵州省自然保护地的管理专业性人才缺乏，管理技术手段相对落后。贵州省对于自然保护地的勘界、定桩以及对自然保护地区域内生物进行普查时，很多管理部门仍是采取原始的人力登山入林来完成。这不仅导致测量结果存在很大误差，而且使工作人员的人身安全面临威胁。大数据背景下，传统的自然保护地管理模式已经逐渐被取代，因为其很多内容已不再适应现代社会发展的需要［6］。截至目前，贵州省的自然保护地体系化尚不完整，空间网络化管理尚未实现，零碎化、孤岛化等现实问题明显，很多自然保护地在最初的设立与划定时缺乏充分、有效的科学论证和系统完整的分析。在自然保护地具体的管理上，信息化是管理工作的最佳选择，但是在实际的管理中，现阶段贵州省自然保护地的巡护监测、检查评估、科学研究、公众服务等各项业务的开展仍存在一定的滞后性。贵州省自然保护地的管理的信息不对称和管护手段落后，需要不断地提升自然保护地的管理水平，并增加自然保护地的管护手段来予以改善。

3.3 共建共享机制缺乏

共建共享机制是当下自然保护地发展的重要趋势，但是贵州省自然保护地管护过程中相关企业以及一些公益组织参与不足，从而导致自然保护地难以实现共建共享［7］。其具体表现如下：一方面是贵州省缺乏相关利益主体参与自然保护地共建共享的法律制度。贵州省关于本省自然保护地出台了相关的法律规范，但是涉及共建共享的内容却很少。部分法规有规定鼓励公众参与自然保护地的保护与管理，但多是一些原则性的规定，缺乏具体规定和后续的保障内容。例如，贵州省制定的《贵州省森林公园管理条例》，该条例作为贵州省自然保护地类型中的专门性法律规范，对本省森林公园应当如何规划、建设以及如何落实森林资源的保护工作等内容做了详细规定，但是关于公众参与共建共享方面的条款并不多。该条例在第18 条中专门规定了社会公众对森林公园的总体规划有查阅的权利，但公众应当如何查阅、通过何种途径进行查阅等规定并不明确，关于公众参与森林公园保护的条款更是寥寥无几。另一方面是缺乏鼓励公益组织参与的激励和保障制度。公益组织是自然保护地管护中的重要力量［8］，但是我国公益组织发展相对落后。公益组织相关法律法规不全面，公益组织的力量较为薄弱，贵州省也不例外。公益组织生存发展的空间较小，公众参与机制不完善，从而导致自然保护地部分利益群体的权益受到一定的损害，自然保护地的规划建设与当地原住居民及其他利益相关方产生了大量的矛盾和冲突。正是因为政府与公众在自然保护地管护方面未达成一致的合意，导致共建共享机制缺乏，使贵州省自然保护地的管理水平难以达到治理现代化的要求［9］。

4 完善贵州省自然保护地管理体制的对策建议

4.1 组建省级层面自然保护地统一管理机构

自然保护地是一个完整的生态整体，分散的管理机构容易割裂自然保护地的完整性，应当探索组建贵州省省级层面自然保护地统一管理机构，由该机构对省内各种级别、各种类型的自然保护地进行统一管理［10］。在国家层面，政府机构改革中专门组建了国家林业和草原局，该部门作为全国自然保护地的统一管理单位，负责对全国自然保护地建设、管理予以指导与监督［11］。贵州省自然保护地的管理在遵循国家林草局指导与监督的基础上，可以借鉴美国国家公园体系治理模式。美国在自然保护地建设上时间较早，理论与实践经验都较为丰富，其中NPS治理模式是美国自然保护地政府治理中较为先进的经验。在该治理模式下，国家层面组建了自然保护地统一管理机构，地方层面的治理主体吸纳了地方政府，形成地方专门的统一管理机构［12］。贵州省自然保护地机构改革中，自然保护领域管理部门整合的改革是必然趋势，统一管理也是世界各国通用做法。该制度模式既有利于整合环保资源，又有利于紧跟当前国家自然资源管理体制改革的大方向，解决当前自然保护地管理中出现的种种问题［13］。

组建贵州省省级层面自然保护地统一管理机构应适时而为，打破传统分散的自然保护地管理模式，做到对全省的自然保护地进行统一管理［14］。贵州省要充分利用国家机构改革的契机，加快推进贵州省自然保护地管理机构改革。在央地关系上，抓大放小，地方机构调整本着震动小、成本低的原则，把之前分散在不同机关单位的自然保护地管理权限进行整合，把涉及自然保护地的相关管理部门职责权限进行调整，由省级管理机构统一负责。

4.2 运用大数据参与自然保护地的管护

贵州省自然保护地复杂多样，应网络化管理，在具体管护过程中采取大数据的手段。贵州省作为大数据省份，具有得天独厚的优势，在本省自然保护地的管护过程中应充分发挥这种便利条件。大数据发展至今，带来的不仅是技术的变革，还深刻地改变了自然保护地的管理模式。大数据管理具有明显的优势，其存储规模大、运转速度快捷，类型也十分丰富，具有传统管理模式无法比拟的优点。在自然保护地的管护上充分借助大数据的优势，对自然保护地进行规划调查、资产登记、收益分配等，把大数据的优势与自然保护地的管理深度融合，推动政府管理决策的科学化和效率化。大数据时代的环境治理已经到了一个崭新的阶段，不再仅仅是环境治理，而是环境智理［15］。利用大数据有利于贵州省自然保护地的融合发展和自然保护地科学分级及分类。大数据技术通过对全省自然保护地的数量以及自然保护地内的资源进行收录，借助大数据自身的算法系统对自然保护地进行分类、整合、优化［6］，建立自然保护地的数据库，从而可以科学高效地对本省自然保护地进行整体的规划和建设。此外，利用大数据还可以对自然保护地内的自然环境评价、社会文化环境评价以及自然保护地服务环境评价进行采集和收录，从而更好地推进自然保护地的建设。

4.3 建立健全自然保护地共建共享机制

原住民和地方社区等主体参与保护地的管理，是世界自然保护联盟治理保护地的主要方法之一［16］。在贵州省自然保护地管理的过程中，政府应尊重现有社区自然资源的所有权和使用权，要协调自然保护地原住居民和自然保护地开发建设之间的利益关系，可以使原住居民从传统的以农业为主向发展生态旅游转变。《指导意见》作为自然保护地改革优化的行动指南，其专门指出，应当突破传统自然保护地管理模式的弊端，建立全民共建共享机制，为全社会对生态文明建设的成果共享构建平台［7］。而且《指导意见》也要求打破传统保护方式的单一性，尝试实行共同治理、社区治理等多种保护手段，为贵州省自然保护地建立社区共管模式指明了路径。一是要建立一套完整的、可行的自然保护地管理方案。形成政府主导下的多方主体参与的共建共享机制，发动自然保护地原住居民、社会组织以及高校、企业等不同主体。各主体各司其职，共同为自然保护地建设作出贡献，共同分享自然保护地建设取得的成果。二是建立起自然保护地管理协商会商机制，让社区和居民等利益相关方参与政策、规划的制定和自然保护地管理，使之从“被管理者”转变成“管理者”。三是要创新共建共管的方式方法。如青海三江源国家公园创新生态管护模式，政府通过鼓励资本的引入，促进当地原住居民与公司之间形成一种利益联结机制，使当地居民持续稳定增收［8］。通过土地信托、特许经营、主动捐赠等方式引导社会力量投入自然保护地建设中。在共同治理上，要充分发挥公众参与和志愿者的作用，同时要加强政府对合作机制的引导，避免出现治理秩序混乱现象，影响保护和发展成效。

5 结语

自然保护地是生态文明建设的重要载体，是建设美丽中国的重要依托。然而，贵州省自然保护地在管理体制上仍存在多头管理、管理手段落后、共建共享机制缺乏等问题。为理顺贵州省自然保护地的管理体制，应组建省级层面自然保护地统一管理机构、运用大数据参与自然保护地的管护、建立健全自然保护地共建共享机制。