建国前后毛泽东城市治理方略及时代意义

杨勇

关键词：毛泽东;城市治理;政权基石;战略依托

中图分类号：A84   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）01-0014-08

从中华苏维埃共和国临时中央政府到陕甘宁边区政府，中国共产党在新民主主义革命时期的根据地政权建设中积累了较为丰富的城市治理实践经验，为全国性政权建立后的城市建设与治理提供了组织、制度、人才等多方面的支持。剖析建国前后毛泽东城市治理方略旨在厘清以毛泽东为主要代表的中国共产党人探索和把握城市建设与治理的规律特点、政策策略及实现路径，为新时代城市治理现代化提供镜鉴。

一、强化城市制度建设着力夯实城市治理的政权基石

新中国成立前后，毛泽东极为重视召开城市各界人民代表会议。一方面是由于在建国之前，中国共产党就明确规定了新生的国家政权采用的根本制度是人民代表大会制度;另一方面则是由于刚刚建立新中国，还不具备实行普选的条件，于是采用了这个具有过渡性质的制度。

（一）召开城市各界人民代表会议的意义

由军管会全面接管攻占和解放的城市并逐步恢复和稳定秩序之后，城市建设和治理的突破点和重头戏在于建立健全城市治理体制机制，使人民城市逐步走上生产城市建设之路。毛泽东对于召开城市各界人民代表会议极其看重，认为这个会议不仅能够恢复城市秩序，创造鲜活经验，更能促进城市发展，巩固国家政权。他在为中共中央起草并告复各中央分局的电报中指出：“你们必须将这种市的县的各界人民代表会议看成是团结各界人民，动员群众完成剿匪反霸，肃清特务，减租减息，征税征粮，恢复与发展生产，恢复和发展文化教育直至完成土地改革的极重要的工具。”[1]22各界人民代表会议无疑是建国初期中共推进城市建设和治理甚为倚重的一种制度安排。实际上，自1949年8月起，中共中央就已反复强调召开各界人民代表会议的极端重要性，提出召集会议是国家政治生活的一件大事，各地应该创造条件尽快开会，否则会损害党的政治形象和政治威信。从1949年8月到12月，由毛澤东亲自起草和签发召集各界人民代表会议的文电多达19篇。同年8月13日，毛泽东出席北平第一届各界人民代表会议时提出，“希望全国各城市都能迅速召集同样的会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，克服困难，并从而为召集普选的人民代表大会准备条件。”[2]550只要条件成熟，各界人民代表会议即可转化为人民代表大会，成为城市最高权力机关并选举人民政府。

（二）城市各界人民代表会议的本质

各界人民代表会议与后来的人民代表大会的主要区别在于：第一，出席各界代表会议的代表是经社会各界人民协商以后产生的，部分受人民政府的邀请而来。经由协商方式产生的会称之为会议，通过普选方式产生的会称之为大会。第二，各界人民代表会议只是统一战线的组织形式而非政权机关，是人民政府联系广大民众及传达党的方针政策路线的协议机关和咨询机构，在建国初期因代行了人民代表大会职权才作为一个临时性和过渡性的权力机关在运作。刘少奇对城市各界人民代表会议的属性和职能进行过深入阐述，他强调指出，本会议是城市政府一切工作和政务活动的中心环节，“各级人民政府的一切工作和一切活动应向各级人民代表会议作报告，并接受其质询和审议，重要的工作和活动还须先经过人民代表会议的讨论和决议，然后大家团结一致地去加以执行。”[3]127这表明，此会议作为过渡性民主政权的主要组织形式，既解决了社会民众政治参与的形式和途径问题，又为将来的人民代表大会的召开进行了实践预演。正是在此意义上，毛泽东强调创造性召开城市各届人民代表会议以联系亿万人民，从1950年到1952年，城市政治工作的主体内容就是围绕召开各界人民代表会议而展开的。

（三）城市各界人民代表会议的运行

作为人大代表召开之前人民参政的一种基本形式，城市各届代表会议的代表来源于人民群众，其代表由推选、邀请、商定和选举等方式产生，要求代表既有广泛的代表性，又有推选的严肃性。以北京市第三届人民代表会议为例，代表较前面两届更民主、更完备、更广泛，民选代表人数达到83%，协商邀请代表只有17%，其中政府代表仅为3%。代表产生方式因地制宜，在国营企业、城市高校由选民大会直接选举;在城郊及工商界，区域代表和群团代表则由选民代表会议选举。建国早期因群众识字率普遍不高，在代表表决方式上，在识字率较高且有过选举经验的学校普遍采用无记名投票方式;其他群众主要通过举手表决方式进行。这是因为人民政权刚刚建立，大多数劳动群众还不识字，也没有选举经验;采用普遍登记选民和机械划定选区进行无记名投票方式是不合时宜的，这样过程繁琐，反而损害到人民政治参与的积极性。

定期召开城市各界人民代表会议是非常重要和必要的。1949年8月，毛泽东在告华东局、并告各局、各野前委的电文中要求，“以后一切三万人以上的城市至少每月开各界人民代表会议一次，每次一天至二天就够，每次讨论和决定的问题有一个或二个就够。”[4]333-334省级各界人民代表会议每年至少召集1次，县级各界人民代表会议每年至少召集2次，区乡则按规定召开，中小城市各界人民代表会议每年至少召集4次，大城市各界人民代表会议每年至少召集3次，还可以根据具体情况召集更多，以更好地服务于群众。从代表会议的议事规则来看，确保每个代表都有发言的机会，是开好城市各届人民代表会议的关键所在。在各界人民代表会议闭会期间，如何运转呢？毛泽东提出解决方案是由各界人民代表会议选出协商委员会，其职权在于该会议闭会期间负责向城市人民政府提出建议案，协助人民政府实行各届人民代表会议的决议和建议，与此同时也为下届各界人民代表会议准备议程及议案。对此，刘少奇也强调：“对于被人民选举出来的各级人民代表会议的代表，要责令他们经常地、密切地联系自己的选民，向政府反映人民的要求和意见，并将政府的政策、人民代表会议的决议向人民作解释。”[3]124

召开城市各届人民代表会议主要以城市生产生活方面的重要问题为议题，旨在解决广大市民迫切要求解决的现实利益难题。毛泽东在出席北平市第一次各界人民代表会议时就随身带来一封未署名的市民来信，反映城市物价高涨、各类捐税多、失业人员多等民生问题，他当场交给代表会议，请代表们来处理。城市政府召集各界人民代表会议不能够搞形式主义、华而不实只作表面文章而不解决实际问题，“必须反对形式主义，每次会议要有充分准备，要有中心内容，要切切实实讨论工作中存在的为人民所关心的问题，要展开批评和自我批评，要当作一件大事去办，否则将损害党的政治威信”。[4]337议而不决、决而不行的问题在中国共产党领导下的城市各届代表会议当中绝不允许存在，一是决议的问题就务必贯彻落实，不能执行的就不要在会议上决定;二是决议之后因条件不具备和不成熟而在实践中出现行不通的状况，城市政府需要向代表和群众加以解释和说明，以取信于民众。

经过三年多恢复和斗争，中国大陆上的军事行动已结束，土地改革也基本完成，各界人民业已组织起来，因此筹办全国选举工作的条件也已成熟。1953年1月中旬，中央人民政府委员会第二十次会议一致审议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，成立了以毛泽东为主席的宪法起草委员会和以周恩来为主席的选举法起草委员会，各界人民代表会议完成了阶段性的历史使命，将由人民代表大会替代。经过精心细致的筹划，1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京开幕，發挥了重要作用的各界人民代表会议从此载入史册，其职责和功能由人民代表大会来行使和履行。

二、以城市工业化建设作为现代化城市治理的战略依托

新中国成立之初，毛泽东就开始关注和重视人民城市的建设和治理问题。1950年12月，毛泽东首次出国赴苏联访问，访苏期间，他提出参观苏联一些地区和城市的要求，“我还打算访问苏联的几个地方和城市，以便更加了解苏维埃国家的经济与文化建设。”[5]68他从莫斯科乘火车前往列宁格勒参访，先后参观了基洛夫机器制造厂、冬宫艺术馆、卫国战争中的城市防御工事以及著名的阿芙乐尔号巡洋舰。

（一）学习借鉴其他国家工业和城市建设经验

在苏访问期间，毛泽东等人先后参访了莫斯科的地铁站、汽车制造厂、飞机制造厂、集体农庄。在回国途中参访了西伯利亚地区最重要的工业城市克拉斯诺雅尔斯克，该市在十月革命之后的工业化建设中，修建众多重工业企业，诸如造纸厂、造船厂;二战期间为躲避战火，从苏联西部的乌克兰等地迁移了大批工厂，冶金厂、炼铝厂、金属加工厂，配套工厂也兴建起来。毛泽东和周恩来等一行人参访了该市生产自动推进联合收割机的制造工厂。此后，又下火车参观了另一个工业城市——伊尔库茨克市，该市是西伯利亚最大的工业城市和交通、商贸枢纽中心，毛泽东一行参访和了解城市少先宫的情况并考察了茶叶包装工厂。1957年11月，毛泽东在第二次赴苏联访问时又在这个城市再作停留。对苏联城市工厂及农场的参访使毛泽东眼界大开，他对苏联社会主义建设的伟大成就、苏联人民养成的革命精神和实际精神相结合的作风尤其赞叹，“苏联经济文化及其他各项重要的建设经验，将成为新中国建设的榜样。”[5]95这次访问，对于之后中国展开大规模工业化和城市化建设产生了重要影响。

（二）处理好城市工业建设的各方关系

党的七届二中全会明确提出党的工作重心从农村转移到城市。新中国成立之后，全国绝大部分地区和城市能够贯彻这一指示精神，但是华中地区一度没有遵照执行，还是主张以农村为工作重点。毛泽东对此提出批评，他指出：“中心是在城市，不管工业的大小，因为它总有手工业，手工业比农业是进步的。”[5]42工业化建设主要集中在各个城市，要增强城市工业实力，以工业化助推农业现代化，以城市进步引领农业发展。毛泽东提出在城市工业化建设中要学习苏联和各兄弟国家的先进经验，“准备在几个五年计划之内，将我们现在这样一个经济上文化上落后的国家，建设成为一个工业化的具有高度现代文化程度的伟大的国家。”[1]350

城市工业化建设要处理好重工业、轻工业和农业之间的关系。建国之后对农业建设的持续投入保障了农业的发展，也在相当程度上保障了重工业和轻工业所需要的粮食和原料供应。建设现代化工业所需的大量资金主要从农业方面积累提供：一是来源于直接的农业税;二是以轻工业产品同农民的商品粮食和原材料相交换，既满足双方物资需要，又为国家积累建设资金。鉴于苏联在重工业、轻工业和农业建设方面比例失调的严重教训，以及保障人民生活的现实需要，毛泽东提出在坚持重工业建设为主的前提下，多发展一些农业和轻工业，以使重工业的发展基础更加稳定。

（三）以工业化推进城市化建设

从国家“一五”计划开始，工业化建设与城市化建设同步推进、协同配置，工业化建设主导了城市化建设：一是为工业建设配套的生活区极大地促进了城市化建设，经过几个五年计划的推进和建设，产生了大批全新的工业城市;二是旧有城市的扩建和改建为工业化建设提供支持和配套，节省了建设资金，解决了资金供给不足的难题。在苏联援助下兴建了156个重点项目工程，建成了包头、洛阳等知名的新式工业化建设城市。工业化是现代化的基石，没有城市的工业化就没有城市的现代化，“我们要建设一个高度现代化的工业国家。那时候，我们国家就繁荣富强了，人民过着幸福的美好的日子了。”[6]373

在城市建设方面，1962年和1963年党中央和国务院接连召开两次城市工作会议，适度解决城市职工住房不足、文化教育卫生事业设施不适应城市发展需要等问题。“1963年至1965年，城市建设投资占基本建设投资的比例，由‘二五’期间的2.3%上升到2.9%，超过‘一五’期间的投资比例。”[7]87在城市建设政策调整过程中，因我国周边形势日趋紧张，基于备战的考虑，1964年5月，党中央为适应经济和国防建设的需要，将全国划分为一、二、三线，提出“三线”建设问题。从1964年下半年至1965年期间，党中央和国务院在西南、西北三线地区部署新建、扩建和续建的大中型项目达300多个，先后建成的工业城市和工程项目包括攀枝花、酒泉、十堰等钢铁厂、汽车厂、石油厂和机械厂等企业。到上世纪七十年代中期，一大批大中小型工矿企业、科研单位和大专院校在中西部地区相继建成，一些新兴的工业城市在荒山僻野中拔地而起。

三、全力满足人民需要以更好发动人民参与城市治理

毛泽东一再强调人民才是创造历史的动力。人民城市人民建，只有全力满足人民需要才能争取和依靠群众，发动人民参与城市治理。

（一）主动回应和办理市民关切的现实利益问题

群众以给政府写信的方式反映生产生活困难和问题，其目的在于寻求党和政府的重视和帮扶。对于群众来信，毛泽东要求党和政府工作人员充分重视并及时回应和办理，他指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”[1]164

就业是市民关注的现实利益问题。早在1950年，各地城市政府先后成立了失业工人救济委员会，通过人民政府帮扶就业、职业训练、转岗转业、自谋职业、以工代赈、返乡务农等方式破解就业难题。对于因国营商业推进得太猛、步子太快导致失业人员太多又无法安置的问题，党中央要求放慢步子，逐步实施。1953年2月，毛泽东在武汉听取工作汇报时就指出：“国营商业不能单纯追求利润，要关心工人就业问题。在不赔钱的前提下，应当加工、订货、收购。”[6]32经过社会主义改造，到1956年底，人民生活有所改善，就业人口有所增加，主因还是国营商业新增了就业岗位，安排了更多居民就业。

（二）积极解决和满足市民关注的各类民生需要

在初步稳定城市秩序、恢复城市经濟之后，城市民生问题成为城市治理的重大问题。因城市人口不断增长，房屋短缺问题引起人民极大不满。对此，毛泽东提出，各大城市可参照和仿行北京市委通过组织公私合营的房产公司来修建新房屋以解决城市房荒的经验和做法，有计划地建筑新房、修理旧房以满足广大民众的住房需要。他反复强调：“一定要每日每时关心群众利益，时刻想到自己的政策措施一定要适合当前群众的觉悟水平和当前群众的迫切要求。凡是违背这两条的，一定行不通，一定要失败。”[8]33

建国之初因经验不足，党和政府对于城市卫生、防疫和一般医疗工作重视和投入不够，造成人员伤亡和经济损失。对于这一问题，毛泽东要求极力发展卫生、防疫和一般医疗事业：一是加强对广大卫生工作人员领导和帮助;二是及时督促检查卫生工作;三是中央与地方共同筹集经费解决投入不足的问题;四是教育各级干部重视卫生工作，将卫生工作与救灾防灾工作同等看待。在1960年3月，毛泽东作出把爱国卫生运动重新发动起来的指示，要求各级党委政府要行动起来，发动群众、配合生产，通过三年建设做出大成绩出来以改善卫生条件，保障人民身体健康。

（三）全面依靠和调动市民参与生产性城市建设

在长期的革命和建设工作中，毛泽东不断总结和强调：“共产党基本的一条，就是直接依靠广大革命人民群众。”[9]581“依靠民众则一切困难能够克服，任何强敌能够战胜，离开民众则将一事无成。”[10]381新中国成立之后，从接管和恢复城市秩序到城市工业化建设，中国共产党依然需要团结和依靠广大群众。1960年，在我国遭受严重自然灾害之时，传来了在大庆发现油田的喜讯。根据毛泽东和党中央的决策部署，我国迅速集结石油战线的优势兵力开赴大庆，展开了一场规模盛大的石油大会战，参战人员多达4万余人，包括当年退伍的3万名解放军战士和3000名转业军官，各类工程技术人员和干部也超过1000余人，历时三年半时间建成年产原油500万吨的大型石油企业，在东北边境的萨尔图草原上产生了一座全新的石油工业城市，成为新中国“工业战线的一面红旗”。20世纪60年代，基于国家安全的战略考量，毛泽东作出了“三线”建设的重大战略决策，他极为重视四川攀枝花钢铁厂这个“三线”建设重点项目，“攀枝花钢铁厂还是要搞的，我们的工业建设要有纵深配置，不搞，我总是不放心，打起仗来怎么办？攀枝花建不成，我睡不好觉。”[11]开工后几个月，陆续从全国各地汇集20万余人参与钢铁企业建设，由此产生了一座新兴的工业移民城市。

四、毛泽东城市治理方略的时代意义

城市建设是国家建设的重要组成部分，以工业化建设推进城市化建设是中国共产党基于国情和已有工业基础的战略选择。从建国之初到改革开放之初，中国共产党城市建设和治理的重点不在于建立健全城市治理体制机制本身，而在于为工业化建设提供全方位配套，使城市建设成为工业建设的大后方和后勤供应基地。毛泽东城市治理方略就深刻体现在工业化建设与城市化建设同步推进、相互支援和有序配套当中。

（一）注重积累试点经验以供各地参照

1949年10月，毛泽东对全国各地城市召开各届人民代表会议的做法及经验予以充分肯定，要求各地城市积累经验加以复制和推广。对于上海松江、华北各城市所开各界代表会议的经验报告，毛泽东批示全国其他城市：“务望仿照办理，抓紧去做。并请你们选择一个县、亲自出席，取得经验，指导所属。”[5]16“可为一切各界代表会议或人民代表会议所取法。”[5]33毛泽东提出：“制定一整套的具体的方针、政策和办法，必须通过从群众中来的方法，通过作系统的周密的调查研究的方法，对工作中的成功经验和失败经验，作历史的考察，才能找出客观事物所固有的而不是人们主观臆造的规律，才能制定适合情况的各种条例。”[8]305

对于中共中央西南局召开的第一次城市工作会议，毛泽东予以充分肯定。为了给党的七届四中全会准备材料并推广经验，毛泽东在半个月之间连续发出三个指示，要求各地召开城市工作会议。先是指示西南局再召开一次城市工作会议，要求西南局“对城市工作，主要是对工会工作，对工商业的领导方向和对城市政权问题，加以深入研究，并做出某些决定”[1]132。其后又指示华东、中南、西北各中央局尽快召开一次城市工作会议，“着重地研究和解决依靠工人阶级的思想问题，工厂管理问题，工会工作问题。”[1]133最后指示各中央局，并转所属各分局、市委、省委和区党委，要求各地划出一段时间，召开一次城市工作会议以总结1951年的城市工作经验，并分析城市工作中应解决的几个主要问题，“例如（一）依靠工人的思想问题，（二）工厂管理问题，（三）工会工作问题，（四）城市建政问题，（五）城市建党问题，（六）城市肃反问题，（七）城市统一战线问题等，加以研究和总结，指导所属增强对于城市工作的领导。”[1]133-134

（二）广泛汇集民智民力共建现代城市

建设生产型城市是以毛泽东为核心的党的第一代领导集体的普遍认知和最大共识，他强调，“共产党从接管国民党政权的第一天起，就把眼睛盯住生产建设，不遗余力地抓好这一个中心工作。”[6]35人民城市人民建，毛泽东一再催促各地城市召集各届人民代表会议以扩大群众政治参与，突破党内狭小圈子决策，汇聚群众智慧和力量，形成强大的合力推进生产城市建设。在革命战争年代，为了支援军事前线和前方的胜利，中国共产党领导下各项事务和工作都集中围绕武装斗争而进行，因此，从各个地方和地区抽调了一大批干部到人民军队当中，以此加强对军事工作的全面领导;在建国之后的工业化建设中，也坚持从各个地区、各条战线抽调优秀干部支援工业战线搞建设，使他们成为城市经济建设的行家里手和骨干力量。毛泽东在视察天津机械企业时，就鼓励广大工人和干部当好企业主人，学会管理城市。管理城市需要统筹兼顾而不能急躁冒进，除了对国营企业的领导，城市政府也要做好城市大资本家的工作，通过典型示范影响其他各类资本家的想法和做法。

（三）科学管理城市搞好街道社区治理

为了解决“一五”时期城市建设盲目扩大、无计划、无重点建设和脱离原有城市专建“新村”“新城”的两种偏向，党中央明确要求城市建设上要反对分散主义的思想。1954年6月，第一次全国城市建设会议在北京召开，在国民经济恢复时期对于四类城市划分的基础上，对全国各类城市重新进行了分类并确定了不同的建设方针。一是有重要工业项目安排的新型工业城市建设，重在支持和配套大型工业企业建设;二是有一些工业项目安排的城市建设，主要是对旧市区进行改造利用;三是项目安排不多的城市建设，局部进行改建或扩建;四是无工业项目安排的一般中小城市，基本上进行维护和修整，而不是大开发大建设，主要是加强城市卫生管理，适当修建新的城市道路。通过重新调整，及时纠正了前几年盲目建设的错误，以新方针和新政策指引城市工作走上有计划有步骤进行的建设和治理道路。

街道是城市政府联系基层的重要一环，在城市建设和治理中责任重大，“街道是宣传与执行党和政府方针、政策的重要阵地。不是有一部分人的生活很困难吗？对他们要救济，组织他们自力更生、生产自救。还有社会治安、爱国卫生运动、调解群众之间的关系等工作，街道都要去做。”[6]39为了解决工业化建设资金不足的问题，街道要主动出击，把闲散的社会资金吸收起来，支持城市工业化建设。在社会主义改造后期，城市街道加大了城市游民改造和安置工作，成為社会主义建设和治理当中的一项重要内容。1956年3月，中共中央召开了全国城市游民改造工作会议，初步制定了城市游民改造和安置政策，各地城市政府从城市条件和环境出发，着力解决了新中国成立以来城市游民的改造和安置难题。通过集中清理和改造城市游民，城市居民的生产生活环境和社会秩序得到明显改善。

参考文献：

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[5]毛泽东年谱（1949-1976）：第1卷[M].北京：中央文献出版社，2013.

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[9]建国以来毛泽东文稿：第12册[M].北京：中央文献出版社，1998.

[10]毛泽东军事文集：第2卷[M].北京：军事科学出版社，中央文献出版社，1993.

[11]殷殷关怀——中央领导心系攀枝花建设回眸[N].攀枝花日报，2012-03-04（7）.

责任编辑：杨叶红