社会养老保险与农村老年相对贫困长效治理
——以湖南省为例

周红梅，周雨嫣

（1.湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128；2. 湖南农业大学东方科技学院，湖南 长沙 410128）

经过持续奋斗，中国打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，历史性地解决了绝对贫困问题，但这并不意味着中国脱贫工作的终结，相对贫困仍将长期在中国存在。2019年，党的十九届四中全会正式提出要“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”；2022年，党的二十大报告再次强调要“巩固拓展脱贫攻坚成果”“健全社会保障体系”“扎实推进共同富裕”。进入后脱贫攻坚时代，中国扶贫工作的重心转为应对和缓解发展不平衡、不充分的相对贫困。随着中国人口老龄化加快和人口流动加剧，加之农村地区经济发展相对落后，农村公共保障服务体系不健全[1]，农村老年相对贫困问题凸显，而社会养老保险是长效治理农村老年相对贫困问题的核心制度安排。该研究在厘清农村老年相对贫困的内涵、特征和原因以及剖析社会养老保险缓解农村老年相对贫困机理的基础上，以湖南省为例介绍了农村老年相对贫困的现状以及农村社会养老保险的发展历程，指出了农村老年相对贫困治理视域下湖南省社会养老保险存在的问题，进而提出相应建议，以期完善社会养老保险制度，长效治理农村老年相对贫困。

1 农村老年相对贫困：内涵、特征和原因

1.1 农村老年相对贫困的内涵与特征

相对贫困是一种主观判断，没有统一的定义和一致通用的衡量标准。相对贫困的概念在发达国家应用较多，部分国家常以收入的中位数或平均收入的一定比例（约40%～60%）为相对贫困线。但这种做法受到了较多质疑，普遍认为单一的收入贫困不足以涵盖其内涵[2]。世界银行在《1981年世界发展报告》中是这样描述的：“当一些人或一些家庭没有足够的资源去获取社会公认的一般都能享受到的生活条件、饮食、舒适以及参加一些基础活动的机会，就是处于相对贫困的状态。”[3]这一定义揭示了相对贫困是一个相对、多维的概念：一是相对性，相对贫困是一种“相对剥夺”，蕴含了社会比较的意味，其实质就是评判不同社会群体之间的差距和公平性；二是多维性，评判相对贫困的标准是多维度且动态发展的。以上特征给相对贫困的识别和测度带来了较大的挑战，故一般通过构建多维相对贫困指标体系来进行测算。

因此，农村老年相对贫困是指在特定的社会条件和时空下，农村老年人或其家庭所拥有的资源使其生活水准只能维持在远低于社会平均水平的状态[4]，甚至难以维持最基本的老年生活需要和满足正常的社会参与活动需求[5]。其具有以下特征：一是长期性，人口老龄化是较长一段时期内我国的基本国情，且农村人口老龄化程度远高于城镇，在城乡二元结构尚未完全消除的背景下，农村老年相对贫困问题更为严重且具有长期性和持续性；二是多维性，导致农村老年相对贫困的原因很复杂，其表现形式也较多样，农村老年相对贫困状况可从收入水平、生活条件、身体健康、精神慰藉、社会融入、社会福利等多个维度来衡量；三是差异性，受教育程度、年龄、家庭结构不同的农村老人面临的相对贫困风险程度不同，一般来说，受教育程度越低、年龄越大、拥有的子女数量越少的农村老人陷入相对贫困的风险越高[6]。

1.2 农村老年相对贫困产生的原因

农村老年相对贫困产生的原因大致可分为个体、家庭和社会3个方面。一是个体方面。农村老年群体因为身体健康状况下滑和劳动能力下降而逐渐退出劳动领域，导致收入减少或中断，其如果青壮年时期储蓄积累不足或者不能获得他人资助，就很容易陷入收入贫困。老年人生理机能衰退，各种疾病频发，也易陷入健康贫困。与此同时，老年人需要他人提供生活照料和医疗保健等相关服务，养老和医疗服务支出普遍较高，容易使其陷入经济困难的境地。二是家庭方面。随着家庭规模小型化、城镇化和人口流动等情况的出现，家庭养老功能不断弱化，老年人易感到孤独，出现精神贫困，特别是进城务工导致农村出现了大量空巢老人和独居老人。另外，农村家庭“代际倾斜”现象很普遍，老年人的需求和利益往往很容易被忽略，其精神上急需慰藉[1]。三是社会方面。长期以来的城乡二元分割体制在一定程度上导致农村经济发展相对落后，农村老年家庭收入较低、生活条件较差；养老、医疗等社会保障体系不够健全，社会救助体系不够完善，农村老年人在生活照料、医疗保健和精神慰藉等方面的资源可获得性较低；城镇高昂的居住和养育成本等社会结构性压力，降低了农村居民务工收入用于养老支出的可能性，农村老年人超越基本生存需求的发展性需求得不到满足，易陷入发展性贫困。

2 社会养老保险缓解农村老年相对贫困的机理

社会养老保险承担了保障农村老年人基本生活和身体健康、改善生活条件和生活预期、提升精神状况及其家庭自我发展能力等多项功能。

2.1 收入维度：社会养老保险能够减轻农村老年人的收入贫困

一方面，通过领取养老金，农村老年人可以直接增加自身或所在家庭的经济收入，而且基础养老金具有持续性，可用来改善老年家庭中水、电、燃料等生活条件，显著降低生活质量这一维度的剥夺份额。另一方面，养老金可间接减轻养老负担较重家庭子女的养老负担，这既有助于提升老年人的家庭地位，又能提升家庭的参保意愿和缴费档次，有助于形成良性循环的自主参保机制。

2.2 健康维度：社会养老保险可以抑制农村老年人的健康贫困

领取的养老金在满足基本生存需要后可用于健康投资，比如优化居住环境、改善卫生条件、提升饮食营养水平、调整家庭赡养模式，来改善老年人的健康状况。因为年龄的增加，老年人身体健康水平日益下降，风湿病、冠心病、糖尿病、高血压等慢性疾病常常发生，农村老年人特别是家庭经济条件不好的老年人常常会因为经济顾虑而得不到及时医治。养老金则能在一定程度上解决农村老年人看病就医的经济问题，进而为老年人创造更多接受医疗与照料服务的机会，特别是医养结合的新型养老模式有助于减少农村老年人由于延迟治疗而病情加重的现象，提高医疗服务利用效率，更好地解决农村老年人医疗服务问题。

2.3 精神维度：社会养老保险可以缓解农村老年人的精神贫困

当经济收入和健康状况都得到改善时，老年人的精神状况也会得到较好的改善。比如，与周围人比较收入和健康时得到的自我满足感会相应提升其精神状态。同时，定期领取基础养老金的保障可以减少农村老年人对陷入收入贫困的担忧，降低其自身对于未来生活不确定性的心理预期，进而改善农村老年人的精神状况。

当然，在社会养老保险制度建立初期，因为制度不完善、基础养老金标准低、普及面不广、个体贫困程度悬殊等原因，社会养老保险以上缓解老年相对贫困的效应可能会被限制或削弱。

3 湖南省农村老年相对贫困和社会养老保险：现状与问题

3.1 湖南省农村老年相对贫困的现状

在联合国判定一个地区是否进入人口老龄化社会的通用标准中，传统标准是一个地区60岁及以上老年人口占总人口的比重超过10%，新标准是65岁及以上老年人口占总人口的比重超过7%。按照新标准，该比重超过14%就表示一个地区进入中度老龄化社会。第五次全国人口普查表明，中国农村于2000年就正式进入了老龄化社会。由表1和图1可知，湖南省人口老龄化具有以下特点。一是老龄化程度高。根据第七次全国人口普查，2020年全国65岁及以上人口占总人口的比重为13.5%，而湖南省同期该比重为14.81%，显著高于全国平均水平，表明湖南省已进入中度老龄化社会。二是老龄化速度快，老龄化程度有逐年提升趋势。湖南省65岁及以上人口占比从2010年的9.77%逐年提升到2021年的15.46%。三是农村人口老龄化问题尤为严重。根据第五、六、七次全国人口普查数据可知，湖南农村老龄化程度一直远高于城镇，2020年湖南农村老龄化率高达18.86%，高出城镇6.89个百分点。四是“未富先老”，需要应对的老龄化挑战最为严峻。湖南经济发展和人均可支配收入在全国处于中等水平，但老龄化程度在全国排名前列，2020年排名第7，这给湖南省未来养老带来巨大压力。

表1 全国和湖南省65岁及以上人口占比情况对比 （%）

图1 2010—2021年湖南省65岁及以上人口占比增长情况

此外，根据第七次全国人口普查数据，湖南省农村空巢老人占农村老年人口的59.21%、身体不健康老人占比达16.86%，其中有2.42%生活不能自理。这些老年群体是治理农村老年相对贫困最重要的目标群体，致贫风险很高，需要密切关注。

3.2 湖南省农村社会养老保险的发展历程

在很长一段时间内我国大部分农村地区难以推行养老保险，面对社会急速增长的养老需求，政府进行了一系列的改革探索。我国社会养老保险发展大致可分为3个阶段：1987—1999年实行的“老农保”主要依靠农村居民个人缴费；2009年开始试点实施的“新农保”由个人、集体、政府三方共同缴纳费用；政府从2014年开始推进“新农保”与城镇居民养老保险相结合，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。至此，我国社会养老保险制度基本成型，成为农村地区最重要的养老保障制度之一。

湖南省紧跟国家改革步伐，从2012年8月开始全面启动“新农保”和城镇居民社会养老保险全覆盖工作，于2014年将两者合并为城乡居民基本养老保险，于2019年完善企业职工基本养老保险省级统筹制度，实现了参保人员社会保障卡的全覆盖，并加快推进电子社保卡的应用。目前，湖南省城乡居民基本养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，坚持长缴多得和多缴多得的原则。在个人缴费方面，普通参保人缴费标准划为每人每年200～3 000元不等的13个档次，参保人可自主选择；对缴费困难群体保留100元的档次，并由地方政府给予部分或全部补贴。在政府补贴方面，实行“补入口”和“补出口”相结合。总体来看，2012—2021年湖南省城乡居民基本养老保险参保人数呈现上升趋势，养老保险基金支出也逐年增加。

3.3 农村老年相对贫困治理视域下湖南省社会养老保险发展存在的问题

3.3.1 农村居民参保意识不强，养老保险覆盖人数有限 根据《湖南统计年鉴2021》《湖南统计年鉴2022》，2020年末湖南省总人口数为6 644.49万人，城乡居民基本养老保险登记参保人数为3 473.41万人，比2019年末增加59.82万人；2021年末参保人数为3 443.55万人，比2020年下降0.86%。湖南社会养老保险尚未实现人群全覆盖，参保人数有待进一步提升。通过对湖南农村地区的调查发现，部分农村居民主动参保意识不强，主要有以下原因。一方面，农村居民“养儿防老”的传统观念根深蒂固，其对家庭成员养老具有强烈的依附感；另一方面，政府宣传方式比较单一[7]，而农村居民普遍接受教育的程度较低，其对现行农村社会养老保险制度和政策了解不多，加之以前“老农保”制度的不够完善和实施过程中的一些不够合理之处导致农村居民对现行养老保险制度产生了一定的不信任感。当然，还有一部分农村居民收入有限，没有能力购买。

3.3.2 缴费档次普遍偏低，养老保障水平较低 调查发现，虽然缴费档次有13档，但是大部分农村居民还是更愿意选择较低档次，愿意选择200～500元档次的约占80%以上。而实际上自行缴纳档次越高，政府的补贴力度越大，能够领取的养老金就越多。湖南省现行基础养老金领取标准为每人每月113元，参保人缴费累计超过15年的，每增加1年缴费，其基础养老金每月提高1元；个人账户养老金月领取标准为个人账户储存额除以139。由于个人缴费档次偏低，未来能够获得的养老保障比较有限。

3.3.3 法律法规尚不健全，监管机制有待完善 我国现行农村社会养老保险制度主要依靠行政规章来规范监督实施，立法层次较低。《中华人民共和国社会保险法》对农村社会养老保险的规定尚不全面，其主要对缴费方式和基金账户组成做了规定，制度构建不够具体，违法违规处罚机制建立不够明确，这在一定程度上阻碍了农民参保的积极性和多层次老年保障体系的构建。此外，我国农村社会养老保险制度在推行过程中存在监管不到位，养老保险基金被违规占用和使用、保值增值能力不足等问题。一方面是缺少专门的监管机构。我国大部分地区的农村社会养老保险以县为单位开展管理工作，由当地的人力资源社会保障部门会同财政部门、审计部门行使监管职责，服务的专业化与信息化不足，当地政府管理体系往往很难充分发挥监督作用。另一方面是缺乏有效的社会监督。由于目前全国农村社会养老保险管理信息体系尚不健全，相关信息公开透明度不够，加之农民群体普遍受教育程度偏低，农民很难及时获取农村社会养老保险的相关准确信息，开展有效监督。

3.3.4 制度的公平性有待提升，不同群体之间差距大养老保险制度的公平性是指不同群体在享受养老保险权益方面的公正平等程度[7]。湖南省养老保险制度的公平性还有一定的提升空间，主要表现在以下方面。一是待遇水平方面。不同类型养老保险制度待遇相差大，城镇企业职工、机关事业单位人员与农村居民之间领取的养老金差距大，这是导致农村老年相对贫困的原因之一。据统计，2021年湖南城乡居民基本养老保险月平均待遇水平是135.4元，这与企业退休人员月均两三千元相差甚远。二是筹资机制方面。机关事业单位人员、城镇企业职工和城乡居民的缴费基数差异较大，范围上前者最宽，后者较窄；城乡居民基本养老保险缴费基数有最低限制规定，导致一部分农村低收入人群有一定的压力；从筹资的责任分担机制来看，城乡居民的基础养老金主要由地方政府财政负担，这给经济发展水平相对较低的地区带来一定程度的财政支出压力。

4 完善社会养老保险制度，长效治理农村老年相对贫困

4.1 加强顶层设计和系统规划，提升制度性公平

为解决社会养老保险出现的不公平问题，首先是要从制度的顶层设计着手，正确处理养老保险体系中公平与效率、政府与市场的关系。这包括制度的统一性、全国统筹和标准适度：制度的统一性要求保证全国统一，不能存在地方分割的情况；在缴纳社会养老保险的人群方面，要做到待遇的相对公平而不是所有群体的绝对相同。同时，筹资要优先保证基本人群，并与部分地区的工资水平相联系。在进行个人账户缴费时要结合农村居民个人的收入水平，低收入群体也要纳入养老保险，可不限制个人缴费的最低标准，同时加大财政对这些低收入群体的补贴。

4.2 加大政府宣传力度，扩大社会养老保险覆盖面

制度的可靠性、规范性和收益性在群众的认知中存在一定的差异，政府通过大力走访宣传，可以有效提升群众的参保意识和参保率。农村居民受教育水平较低，且大部分老年家庭处于年轻人外出务工、只剩老年人留守在家的状况，这给政府工作人员进行沟通宣传增加了困难，使宣传难以达到预期效果。因此，一方面，政府应加大走访宣传力度，上门给农村老年人深入浅出地讲解社会养老保险政策和购买养老保险的益处，鼓励农村居民尽早参保、全员参保。另一方面，政府应借助现代信息技术手段，通过电话、微信等方式与年轻人进行沟通，获得年轻人的支持；也可以借助抖音、快手等平台播放相关视频，对农村社会养老保险制度和优享惠民政策进行全方位的宣传，提高社会关注程度，形成良好氛围。

4.3 完善缴费激励机制，提高养老保障水平

现行农村居民所选择的社会养老保险缴费档次普遍偏低，养老保障水平不高，这从侧面反映出政府在政策执行过程中缺乏一套完备有效的激励机制。为实现农村社会养老保险制度的可持续发展，政府应积极拓宽农村养老保险资金筹集渠道，并进一步加大财政投入力度，以“补入口”为主、“补出口”为辅，确定好投入标准、投入方向和投入重点，随着经济的发展和物价的变动进行适时调整。此外，可为暂时没有能力缴费或已经参保但无法持续缴费的农民提供小额长期无息贷款，确保参保连续性和存量稳定性。

4.4 完善相关法律法规，健全社会养老保险基金监管机制

要完善相关法律法规，进一步拟定相关条例作为补充，从总则、保障范围、基金运作等方面进一步细化农村社会养老保险制度内容。随着我国社会的发展和法治化的推进，可出台“养老保险法”和“农村养老保险法”，同时注意其与《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》等相关法律的衔接，在法律的层面对农村养老保险进行进一步规范和调整，营造良好的法治社会环境，促进农村社会养老保险的推行有法可依、有章可循。

要健全社会养老保险基金监管机制，制定更加详实的农村社会养老保险基金运作和监管细则，对农村社会养老保险的整个运作流程进行更科学的管理和更严格的监督；明确各级监管机构的职能定位，对其职责进行科学详尽的划分，加大基金使用的透明度；充分发挥社会各界的监督作用以及媒体的追踪报道功能，实现社会监督；进一步落实政府信息公开举报投诉机制，尽可能地提升农村居民对社会养老保险制度的信任度以及参与度，进而提高个人缴费档次。

4.5 健全农村老年保障体系，形成农村老年相对贫困长效治理机制

治理老年家庭相对贫困绝不能只依赖于农村养老保险制度，还要求完善收入分配制度，健全包括老年经济保障、老年医疗保障、养老服务保障等在内的老年保障体系，从多个方面对相对贫困老年群体给予帮助和救济，联合形成一种长期有效的老年相对贫困治理机制。一方面是要完善农村养老的组织体系，增设养老服务机构：由于农村老年人受教育程度较低，学习知识范围存在一定局限，因此，设立养老服务机构为老年人提供学习的平台，有助于开阔老年人眼界，降低其心理上的相对剥夺感。另一方面是要联合财政、组织、宣传、卫健、民政、发改等相关政府部门形成工作合力，加快把区域中相对独立分散的医疗、养老和健康等行业的相关企业、组织凝聚在一起，推动农村医疗、养老、卫生资源的互动融合和优势互补，实现医养结合，推进居家老人实现由“出门求医”到“医疗到家”的转变。