教师视角下的学校“双减”政策治理：现状调查与制度改进

李春玲 刘涛

摘    要：以“‘双减’政策下的教师工作状态”为主题，对浙江省部分中小学教师开展的调研，呈现了教师对“双减”政策的认知、行为、困惑等三个维度的结论：宣传到位，教师对“双减”政策的整体认同较高;组织有序，教师落实“双减”政策的行动较积极;制度不健全，教师执行“双减”政策存在障碍。从学校治理的角度看，要真正消除教师对“双减”的消极情绪和现实困惑，就要从政策治理优化的角度建构支撑“双减”的相应制度体系，包括完善教师激励的保障制度、建构专业发展的支持制度、设计多方参与的协同制度等。

关键词：“双减”政策;教育治理;教师视角;制度改进

2021年7月，中共中央办办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担”为“双减”）。“双减”政策一出台，迅速成为社会普遍关注的焦点话题。根据中国教育报刊社的数据监测，“双减”政策制定出台之后的两个月内，与“双减”政策相关的网络信息和研究文章達到了将近200万条/篇，而且可以预见的是，随着各地各校“双减”配套政策的相继制定出台，关于“双减”的探讨会持续成为教育研究的热点话题。按照美国政策学者艾利森的观点，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行[1]。教育政策的执行涉及众多的影响因素，其中最为核心的是教师。教师是教育政策的直接实施者，也是教育政策引领教育变革的直接推动者。诚如古德森强调，分析和促成教育变革时，应该把个人转变放在首位，只有当教师的个人投入被视为教育变革的动力及其必要目标时，教育变革才能是真正有效的[2]。这也就意味着，要优化“双减”的政策治理，推动“双减”的政策落实及其蕴含的教育变革，必须重视教师的因素，只有真正建构起有助于教师理解、内化、执行“双减”政策的学校制度环境，才能消解教师对于“双减”政策的认知和行为障碍，让“双减”蕴含的教育治理格局调整和人才培养观念转变真正落实落地。

一、调查的初衷与实施

教育研究的核心使命在于解决实践性问题。正如前文所言，“双减”政策制定出台后，迅速成为教育研究的热点问题。从目前的情况看，对于“双减”的研究主要集中于三个维度：其一，是对“双减”政策本身的研究，特别是这一政策的内涵、价值等研究，提出了诸如“双减”的背后是新时代教育治理格局的重大调整，“双减”蕴含着教育理念的转型，“双减”旨在塑造有利于学生健康成长的教育生态，“双减”倡导学校立德树人主体价值的回归等结论;其二，是对“双减”政策落实策略的研究，这些研究主要从教育管理部门和学校两个维度，讨论了如何推动“双减”政策的落地问题，呈现的结论主要是理解“双减”政策的深层次原因、推动契合“双减”的教学改革，借力外部资源解决课后服务难题[3]，作业设计优化、聚焦家校社协同、试点先行统筹推进、评价体系改革等[4];其三，是对“双减”政策下校外培训机构的发展研究，此类研究主要关注新政策背景下校外培训机构的科学管理和转型发展问题。梳理现有的相关研究可以发现，当前对于“双减”的关注依然主要停留在政策解读和学校管理行为变革等角度，对于政策的重要利益主体——教师的关注较少，这显然没有办法抵及“双减”政策执行的核心问题，也会在很大程度上消解“双减”政策执行的效能。

教师对于“双减”政策的理解程度、认知程度、执行程度处于怎样的水平？教师对“双减”有怎样的困惑和需求？如何基于教师的需求建构有利于“双减”政策落实的制度体系？带着这样的问题，笔者领衔的课题组以“‘双减’政策下的教师工作状态”为主题，对浙江省部分中小学教师开展调研，并试图通过调研数据的分析，明晰教师视角下的学校“双减”政策治理优化之道。本次调查，采用自编问卷的方式开展，问卷题目主要包括教师对“双减”政策的认知情况、认同情况、参与情况、需求情况等。调查借助问卷星平台进行，共计发放问卷2085份，回收2085份，问卷全部有效。在2085份有效问卷中，男性教师占比20.1%，女性教师占比79.9%，与浙江省中小学教师队伍性别比例基本一致。调查样本的选取，也兼顾了不同年龄、不同学科、不同任教年级、不同婚育状况、不同区域等教师的差异，力求通过调查样本的完整性提升调查结论的科学性。

二、调查的分析与结论

自党的十八届三中全会正式提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”建设的命题以来，教育治理的现代化建设日渐成为教育研究和实践的重要问题域。学校治理是教育治理的重要领域，教师的合理认知与积极参与则是建构现代化学校治理体系的重要基础。研究显示，当前教师参与学校治理，普遍存在角色认知模糊、治理行为存在偏差，科学性有效性有待提升[5]等问题，其中根本的原因是制度设计的不健全、不合理。从某种程度上说，推动“双减”政策的落实，也是当前教师参与学校治理的内在要求和有效方式，从学校治理的角度出发，本次调查主要呈现了教师对“双减”政策的认知、行为、困惑等三个维度的结论。

（一）宣传到位，教师对“双减”政策的整体认同较高

要使教育政策得到有效贯彻落实，政策执行主体对政策意义及其内容的充分理解必不可少。大量研究指出，影响政策执行的变量是多方面的，但是其中的关键变量是对于政策的理解和认同[6]。本次调查显示，“双减”政策制定出台后，上至国家教育主管部门，下至各地各校普遍在第一时间进行了政策的宣讲和区本化、校本化政策配套，教师也能够主动学习“双减”政策，理解其中的内涵和价值，对“双减”政策形成了较高的整体认同度。数据显示，对国家“双减”政策非常了解或比较了解的教师比例达到89.78%，对浙江和本地区、本学校“双减”政策非常了解或比较了解的教师比例为88.39%。对于“双减”的政策价值，72.23%的教师认为“双减”是国家教育治理格局的调整，64.8%的教师认为“双减”隐含着教育观念的转型，57.17%的教师认为“双减”是促进学生身心健康成长的有效手段，62.88%的教师认为“双减”政策的制定出台有很高或较高的价值。对于“双减”政策的态度，持“绝对支持”和“总体上欢迎”态度的教师比例合计为71.66%。上述数据表明，总体上看，国家和浙江对“双减”政策的宣传工作是比较到位的，教师整体上能够了解国家和浙江“双减”政策的主要内容，对“双减”政策隐含的教育理念等有比较正确的把握，对“双减”政策的价值有积极正向的认知。这种对政策的全面了解和整体认同，构筑了“双减”落实的良好基础。

（二）组织有序，教师落实“双减”政策的行动较积极

政策的组织落实直接关系到政策目标的实现程度。应该指出的是，“双减”政策制定出台后，各地各学校能够积极行动起来，抓住“双减”带来的学校教育改革契机，结合实际探索契合“双减”的教育教学变革之道，在这一过程中，教师整体上也能够积极参与，按照学校的要求和学科教学的任务开展各种落实“双减”政策的行动。73.19%的教师能够认真学习领会“双减”的政策内容;73.14%的教师能够把“双减”的理念落实到教学和管理之中;80.58%的教师表示自己的教学策略相比较“双减”之前已经发生了变化，其中变化较大的是作业布置、课堂教学时间分布和课后辅导;73%的教师能够认真参与学校的课后服务工作;66.91%的教师能够更学科地设计和批改作业;59.18%的教师能够进一步加强家校联系，构筑家校育人共同体;55.54%的教师能够以“双减”为契机，进一步提升自我专业发展水平;41.66%的教师能够更加关注学生的身心健康。上述数据表明，教师能够整体上认识到“双减”对于学校教学、管理和服务的改革需求，能够自觉地通过理念和方式的转型，探索契合“双减”的学校教育之道，并且这些探索的内容和角度是比较丰富的。教师的这种积极的行动探索，构成了“双减”政策落实的关键力量。

（三）制度不健全，教师执行“双减”政策存在障碍

政策的执行是一个非常复杂的过程，需要相应的制度作为保障。一般而言，政策是政府依据特定时期的目标，在对社会利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则，其在本质上是对全社会的价值所作的权威性分配[7]。在这一分配过程中，原有的利益格局必然会被打破，如果缺少健全有效的配套制度，政策执行中的许多障碍性因素就难以消除，政策治理的效能也就难以得到充分发挥。就“双减”政策执行中的制度建设而言，本次调查发现了三个维度的问题：

其一，教师激励保障机制不健全，教师应对“双减”存在一定的现实困难和消极情绪。如98.08%的教师认为学校需要制定配套“双减”的教师福利保障制度;73.67%的教师认为“双减”会加重自己的负担;82.4%的教师期待学校在配套政策制定时能考虑教师的现实情况和负担;96.26%的教师认为“双减”之后自己的工作时间和工作压力增加了;73.53%的教师认为“双减”使自己感到疲劳;70.26%的教师认为“双减”降低了自己的职业幸福感;93.14%的教师表示“双减”之后自己无暇顾及自己的家庭。

其二，教师教学赋能机制不足。74.53%的教师表示“双减”对于自己的教学工作是机遇也是挑战;98.18%的教师表示“双减”对自己的专业素养提出了更高的要求;教师普遍认为需要形成契合“双减”的教学理念，如何开展课堂教学、如何设计作业、如何建构家校合作机制、如何培养学生的自主学习能力、如何考核评价学生等，是教师“双减”下的普遍困惑，但是只有不到20%的教师认为学校为自己提供了上述维度的专业发展赋能，教师适应“双减”政策的行动更多的是依赖于自己的探索。

其三，家校社合作机制不畅。87.15%的教师认为“双减”需要学校、家庭和社会的通力合作，72.66%的教师认为家长的有效参与是“双减”落实的保障。但是，由于缺少相应的制度设计，目前家长和社会资源参与“双减”工作普遍缺少抓手和载体。

上述三个维度的制度缺陷，造成了教师执行“双减”的诸多心理和行动障碍，也不利于“双减”的可持续落实。

三、基于调查的制度改进

按照科尔巴奇的理解，政策是在一定的环境中建构起来并获得支撑的[8]。支撑政策的环境，既包括现实的社会环境、自然环境，也包括相应的制度体系。从学校治理的角度看，治理的优化必然需要以制度的完善为基础，由此，要真正消除教师对于“双减”的消极情绪和现实困惑，就要从政策治理优化的角度，建构支撑“双减”的相应制度体系。这一工作既需要国家、政府层面的顶层设计，也需要学校层面的个性化探索。本文着重从学校治理的角度，设计基于上述实证调查的制度改进之道。

（一）完善教师激励的保障制度

毫无疑问，教师是“双减”政策落实的核心力量。“双减”减轻了学生的负担和家庭的负担，但是却必然带来教师工作量的增加。教师参与“双减”工作，特别是课后服务工作，不能单纯地靠行政命令和教师自觉，如果缺少相应的福利待遇很可能会消弭教师的教育热情，也不利于“双减”政策下教学、管理和服务质量的提升。因此，学校要充分考虑教师的现实需要，不断完善教师激励保障制度。要认识到“双减”政策的出台对教师的思想和工作必然会带来影响，要在广泛摸底、征询教师意见和建议基础上，分步实施教师“弹性上下班”制度。要综合考量教师个体需求与学校需求，合理、有效分配教师工作时间，并研究出台教师福利保障政策，调动教师参与“双减”的积极性。要充分考虑教师的付出与回报率，制订学校课后服务经费保障办法，课后服务经费主要用于参与课后服务教师和相关人员的补助，确保经费筹措到位，保障教师的合法利益。在制度设计的同时，也要注重实施方式的创新，帮助教师解决现实困难。如上海有学校创造性地提出“时间胶囊”的概念，教师参与课后服务、线上学生指导的时间可以累积，累积到一定程度后可以换算教师的上班时间，获得提前下班或者休假的福利，这样就给教师提供了“喘息”和“顾家”的时间，提升了教师的幸福感。

（二）建构专业发展的支持制度

“双减”政策的提出，不仅是对教育格局、教育体系的深刻重构，其背后蕴含着的是教育观念的变革，这种变革包括对教育公益性的坚守，对育人理念和行为偏颇的纠正以及对教育和学生成长规律的再认识。归根结底，“双减”就是要通过学校育人主体责任的回归，更好地服务学生德智体美劳全面发展和个性成长，而这一切都需要更具针对性的教师专业发展作为支持。由此，学校要着眼于“双减”背后的教育理念和教师的现实困惑，以适应性专长的理念，建构教师适应“双减”的专业发展支持制度。适应性专长不同于一般的专业发展，它能够帮助教师跨越不同的问题类型、境脉或领域，解决新问题，是一种能够很好地迁移到新情境并解决新问题的专业素养[9]。从对教师的调查看，适应“双减”的教师专长主要体现在作业设计、学生评价、教学改革等维度，这也应该成为学校支持教师专业发展的制度体系建构的重心。其一，要完善学校的作业设计与实施制度，学校相关部门要合力调控作业结构，分类明确作业总量，科学厘定作业的设计与实施要求，提高作业设计质量。同时，要通过制度设计加强作业研究，鼓励教师开展“分层作业”“分类作业”“综合作业”“拓展作业”等创造性的探索，并将探索的结果通过制度化的文本进行固化，帮助教师树立起科学设计作业、有效评价作业的思维习惯。其二，要完善学校的教学管理制度。要组织校内外力量共同研讨“双减”下的课堂教学，细化不同环节的教学要求，将“双减”的要求具体落实到课程教学的管理制度和文件之中，让教师真正明白“双减”下的课堂教学应该“教什么”“怎样教”，应该从哪些维度入手創新教学设计、实施和评价，只有让教师真正理解“双减”下的教学，才能回归学校的立德树人之道，才能更好地消除教师的困惑，推动“双减”更好地落实。

（三）设计多方参与的协同制度

现代学校治理的核心理念是通过多元主体的“共治”谋求“善治”，这一理念同样可以运用到“双减”政策的落实之中。“双减”是一个系统性概念，尽管其倡导的是学校立德树人本体性价值的回归，但是现代教育是一个完整的生态系统，学生的健康成长需要学校、家庭和社会的多方力量支持，而不只是教师的责任。只有社会和家庭对学校、对教师的“双减”行为给予理解、支持和配合，學校“双减”的效能才能达到最大的发挥。因此，学校在落实“双减”的过程中必须设计多方参与的协同制度。其一，要明确家校社协同的职责分工，加强学校、家庭、社会在落实“双减”中的专业性和协同性。通过制度的建构明确不同主体的“双减”责任，厘清不同主体参与学校“双减”工作的权利和义务，确保不同主体各司其职，各种资源广泛运用，为学校教师提供“双减”政策实施的信心和助力。其二，要完善学校的家校协同制度，不断健全和创新家校协同的平台、方式和路径。一方面，充分利用现代信息技术，构建立体交叉的家校沟通和交流平台，及时传递学校教师在“双减”政策执行中的所作所为，取得家长的理解和认同。同时，学校和教师要积极宣传“双减”政策，消除家长的焦虑情绪，对家长进行家庭教育的针对性指导，提升家庭教育效能。另一方面，要规划、统筹、盘活家庭资源，吸引家长资源参与学校课后服务等工作，拓展课后服务的供给，让家长成为学校“双减”的重要师资力量，以提升课后服务质量。

参考文献：

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[3]王殿军.落实“双减”，学校如何负起应尽责任[EB/OL].（2021-08-23）[2021-12-19].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/2021/2021_zl53/zjwz/202108/t20210823_553453.html.

[4]周洪宇，齐彦磊.“双减”政策落地：焦点、难点与建议[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2022（1）：122-131.

[5]江平，李春玲.教师参与学校治理的角色认知行为选择与组织改进[J].教学与管理，2021（5）：41-44.

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