国土空间规划新要求下的城市公交规划探索
——以淮南市为例

林丽凡 （合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230041）

1 引言

2019年5月印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出要按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。健全国土空间开发保护制度，要求体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续[1]。

城市公共交通专项规划作为国土空间规划体系中重要的专项规划之一，在新形势下亟需突破传统的规划模式，全面落实国土空间规划编制要求。本文以安徽省淮南市为例，探索国土空间规划体系下的城市公共交通专项规划路径，为专项规划融入国土空间规划体系提供参考和借鉴。

2 现状问题分析

淮南市位于安徽中北部，是沿淮城市群的重要节点，合肥都市圈核心城市，全市下辖5个区、2个县，总面积5533km2。现状市区共有55条公交线路，公交线路总长度992.4km，公交线网总长度375.17km[2]。在用大数据分析的基础上，并通过详细的现状调查，识别现状公交线网、公交场站等方面存在的主要问题。

2.1 网络统筹性不强

市域方面，现状公交线路主要集中在市区中心城区和寿县县城范围，其他区域现状无公交线路服务覆盖，城乡公交发展不均衡。2016年初淮南市行政区划调整，寿县整体划入淮南市，市域面积与人口大幅增长，城镇化率从68.9%下降到60.7%，城乡空间格局由“大城小乡”转变为“大城大乡”，城乡公交发展差距进一步加大，城乡公交一体化发展亟待统筹整合。

中心城区方面，现有的公交线网主要集中布设在洞山路、国庆路、十涧湖路、蔡新路等几条城市主干道上，主要的服务区域是中心城区的东西组团区，在南部新区和西部城区以及部分城乡结合区域开辟的公交线路较少，此外部分公交线路过长，市郊线路和市区线路功能不分。

2.2 科学合理性不高

现状公交线路调整及新增缺乏客流依据，公交场站布局也多为定性分析，公交线网结构优化调整的科学性、合理性不强。同时，现状公交调研的精度难以保证，现状调查法主要包括跟车法与驻站法，获取公交出行OD需要耗费大量的人力、物力，实际操作也相对复杂，受限于样本率、精度低等因素的影响，难以整体把握公交出行特征[3]。

2.3 要素保障性不足

淮南市现状共拥有公交首末站（枢纽站）59个，其中49.3%的首末站为路边停靠。现状共拥有公交停保场7个，公交车均停保场站面积为88.0m2/标台，存在5.49万m2的缺口。7个停保场中的3个停保场面积不足一万平米。现状公交场站设施用地落实困难，场站建设严重滞后，造成公交场站数量严重不足，成为制约公交发展一大瓶颈。规划公交场站未能及时纳入法定性控规编制，导致公交场站在规划阶段的选址用地得不到优先保障和落实。

3 国土空间规划体系下公交专项规划路径

本次规划是国土空间规划体系下的公交专项规划探索，以“问题导向”和“目标导向”为切入点，重点解决当前存在的网络统筹性不够、科学合理性不强、要素保障性不足三大问题，分别从科学性、战略性、协调性和操作性四个方面全面落实国土空间规划编制要求。

3.1 科学性：大数据支撑下的全过程定量规划

规划从现状问题识别到模型构建与标定，再到规划方案设计的各个规划环节，充分利用多源大数据融合分析技术，实现了全过程的定量规划。

①基于大数据的现状问题精准识别

利用覆盖全市域、累计1个月的联通手机信令数据，覆盖中心城区、累计3个月的公交IC卡、GPS数据，覆盖中心城区、726个居住小区的POI数据等多源数据进行融合分析，获取全市公交出行热力图、现状公交客流走廊分布、公交客流时间分布和公交线路分站点上下客及断面客流等现状公交客流特征。

②基于大数据的公交模型精细构建

规划爬取了网络地图的公交线路和车站数据，经核查后，形成线路和车站图层，并采取地图算法将线路、车站和道路网连接起来，构建了交通模型专用的公交线网数据库，工作量由100个人日下降到5人日，效率提升幅度明显。融合手机信令、居住小区等多种大数据对模型参数进行标定，突破了传统调查方法样本量的限制，实现了交通模型的精细化，准确完整地体现了居民出行特征，为方案制定奠定了坚实的基础。

③基于大数据的公交网络精确优化

首先，规划根据道路公交客流预测结果，构建市区公交专用道网络，形成“八横六纵”的网格状公交专用道网络，总里程102.4km。同时，结合道路公交客流预测结果，将全天客流量达到3万人次（高峰小时超过5000人次）走廊设置为公交车运营时段设置专用路权走廊，将与轨道交通线网重线走廊、高峰小时客流量小于5000人次走廊设置为高峰期专用道路权走廊。

其次，以道路截面公交需求量为依据，规划市区组团间公交干线网。结合淮南市山水城市特点，舜耕山截面两侧为东部城区和山南新区，十涧湖截面两侧为东部城区和西部城区，淮河截面两侧为东部城区和潘集区，因此根据公交预测模型分析各截面公交客流需求，为组团间公交干线网布设提供定量依据。规划新增10条公交干线，加强现状公交干线联络度较弱的组团之间的公交联系。

第三，根据公交线路客流特征，优化调整现状公交线路。根据现状公交线路OD、分站点上下客流量数据，并结合线路的长度、功能、非直线系数、与轨道交通及其他公交线路的关系等方面的分析结果，对现状55条公交线路从与轨道交通的衔接配合、城郊公交线路调整优化以及附近落实首末站后微调线路三个方面进行逐条调整优化。

图1 道路交通截面公交需求量预测

图2 组图间公交干线规划图

④基于大数据的场站设施科学布局

首先，规划以公交需求量确定公交枢纽站选址位置。根据公交需求热力图分析结果，在公交需求量较大的位置确定安成铺、谢家集、职教园等市区公交枢纽站选址位置。其次，规划以中途站点客流需求确定公交中途站点规模。规划采用小区内部公交站点相互竞争的思路，以站点经过线路数量、站点服务范围为权重，分配小区公交出行量，预测各中途站点客流量。根据各个站点服务公交线路条数和站点上客量，确定每个公交中途站的停车位规模。

3.2 战略性：构建全域一体化的公共交通服务网络

为实现国土空间规划体系全域覆盖的要求，将规划范围设定为全市域，并从规划内容和规划深度上实现城乡一体要求。规划形成市域公交、城区公交、镇镇公交、镇村公交四层线网，综合交通换乘枢纽、城区公交换乘枢纽、城乡公交换乘枢纽三级枢纽，实现城—镇、镇—村直达，城—村、镇—镇最多一次换乘到达的目标。在市域范围内自上而下逐步推进一体化公交网络构建，中心城区公交网络规划和市域公交网络规划为本次规划重点，同时以潘集区城乡道路客运一体化专项规划项目为示范同步指导各辖区城乡公交网络规划。

3.3 协调性：实现公交系统内部、与其他交通系统以及与城市建设相关要素的全面协调

图3 全市域公交网络体系结构图

图4 公交中途站衔接轨道交通站点示意图

图5 推荐公交站台与自行车道布局示意图

图6 公交中途停靠站规划图

公交系统内部要素的协调主要是协调城区公交与乡镇公交网络、城区公交场站与乡镇公交场站，构建全域一体化的公共交通服务网络。与交通系统内部要素的协调主要是协调常规公交系统与轨道交通、慢行交通以及农村物流系统，构建与轨道交通“无缝衔接”的城市公共交通网络；实现与慢行网络及设施的良好衔接、解决公交出行“最后一公里”难题；统筹城乡客运与农村物流发展、实现“客运+货运两网合一”。

与城市建设相关要素的协调主要是协调公交场站与城市空间发展，其中公交枢纽的选址充分结合城市功能区、城市空间发展结构以及城市用地规划设置；另外统筹考虑轨道站衔接、城市功能集聚、社区服务配套以及公共空间的建设，提倡“站城一体化”的建设模式，实现公交站点周边地区环境高品质和多元利益协同[4]。

3.4 操作性：以图则+属性表等形式明确场站建设内容,纳入法定性控规编制

规划以图则+属性表等形式明确场站建设内容，提高公交场站建设的实施操作性；其中对公交停保场、枢纽站和首末站，规划以场站用地控制坐标图形式明确场站建设位置、规模，纳入控规编制，指导场站方案设计；对公交中途站，规划以图则+属性表形式明确站点建设内容，指导城市道路施工图设计；另外，规划以导则形式明确站点设计指引，指导公交站点的建设标准[5]。

5 结语

本文通过分析国土空间规划体系对专项规划的新要求，以淮南市公交规划为例，探索建立了国土空间规划体系下城市公共交通规划新路径。以构建全域一体化的公共交通服务网络为目标，从规划内容和规划深度上实现城乡一体要求；利用手机信令、公交IC卡和公交车辆GPS等多源大数据融合分析技术，对现状调查、模型构建、公交线网及设施布设进行技术革新，全面科学地指导规划方案设计；在空间要素上实现公交系统内部、与其他交通系统以及与城市建设相关要素的全面协调；以图则+属性表等形式明确场站建设内容，提高公交场站建设的实施操作性，为专项规划融入国土空间体系提供了可借鉴的参考路径。