乡村振兴战略背景下宁夏“以地兴村”路径探索与思考

张琼慧

（宁夏回族自治区国土空间规划研究中心，宁夏银川 750001）

2018 年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，各地也陆续编制印发了地方乡村振兴战略规划，明确了乡村振兴战略第一个五年规划发展目标、重点任务、重大工程、重大计划和重大行动。通过规划实施，乡村振兴取得了阶段性成效，为各地探索不同区域乡村振兴路径模式，更好全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化积累了良好的现实经验。2022 年，党的二十大进一步对乡村振兴作出了深刻论述和全面部署，为各行各业在推进乡村振兴中如何找准自己的位置并作出贡献，提供了指导方针和基本原则。本文结合宁夏回族自治区（以下简称宁夏）农村地区总体情况，从“以地兴村”的角度，分析农村地区土地资源管理中的经验做法及需要解决的问题，科学研判农村发展面临的新形势和新要求，并提出相应的对策建议，以期为宁夏制定农村土地资源利用政策、实现乡村振兴提供借鉴。

1 机遇与挑战

1.1 发展机遇

1.1.1 依托国家重大战略，改善农村生产生活

党的十九大报告提出要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》从提升农业发展质量等9 个方面进行了安排部署，为加快推进农业农村现代化走中国特色社会主义乡村振兴道路指明了方向。党的二十大报告指出要坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，加快建设农业强国，扎实推动农村产业、人才、文化、生态和组织振兴。

1.1.2 借助土地政策创新，支持农村新产业新业态发展

农村新产业新业态发展涉及农村要素配置、农村土地权益与利益格局及农村用地结构的调整与优化，对此，国家各部委在乡村旅游和农民就业增收方面制定了一些支持政策。例如，2015 年原国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局等3 部门联合发布《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，提出对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业与乡村旅游项目用地，在符合相关规划的前提下优先安排年度计划指标；支持农民利用自有住房发展农家乐，农村集体经济组织可依法使用集体建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮等旅游接待服务企业等。

1.1.3 借力农村土地制度改革试点，破解农村发展困境

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度等。2015 年，原国土资源部在全国选取33 个县（区）进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度等三项改革试点，宁夏石嘴山市平罗县被确定为三项改革试点县，在试点期间，试点地区可突破《中华人民共和国土地管理法》相关条款。

1.2 面临的挑战

1.2.1 农村产业发展动力不足

宁夏农村产业结构相对单一，规模较小、分布零散、产业层次低、地区差异大，一二三产业融合发展进程缓慢。受自然资源禀赋、地理区位和经济条件等各种因素影响，农村产业招商引资难度大，产业发展动力不足，产业发展增收途径与空间面临巨大的挑战。

1.2.2 农村发展与农民日益增长的生活需求不平衡

宁夏大多数村庄存在布局杂乱、风格多样化、环境卫生差的问题。虽然近年来通过农村人居环境整治及重大基础设施项目的实施建设，较大地改善了乡村生活条件，但随着生活条件和环境的改善，农民的需求也发生了结构性变化，由个人需求转向了公共需求，需求层次也由生存型需求转向发展型需求。而当前宁夏农村地区的发展条件已难以满足农民日益增长的生活需求。

1.2.3 农村人才匮乏，“空心村”现象严重

宁夏农村地区经济发展相对缓慢，吸纳劳动力的能力有限，高素质人才不愿回到农村地区发展和生活。农村的医疗、教育等方面的条件仍与城市存在较大差距，大量农村青壮年劳动力选择外出务工、进城落户，导致农村人口大量流失，“空心村”现象严重，农村劳动力供需矛盾突出，相应的人才安置机制也不健全，人才匮乏已成为制约农村发展的短板。

1.2.4 农村集体土地盘活机制有待健全

近年来，随着城镇化进程和人口流动不断加快，农村宅基地闲置现象日益突出。但当前宁夏农村地区集体土地盘活路径不畅通、机制不完善，土地流转、集体建设用地处置再利用等方面有效措施较少，导致越来越多的农村集体土地被闲置、废弃，严重浪费了农村土地资源[1]。

2 宁夏“以地兴村”典型案例分析

2.1 农村土地制度改革

农村土地制度改革试点期间，平罗县严格落实“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”底线原则，在宅基地有偿使用和自愿有偿退出、农民增收、村级治理、集体土地资源盘活、农民就业渠道拓宽和土地使用秩序方面制定了相关制度政策，并取得了一定成效，但要形成具有宁夏特色、可复制、易推广、利修法的改革成果仍需加大创新力度。

2.2 易地搬迁

宁夏中卫市沙坡头区东园镇金沙村易地搬迁安置点选择靠近工业园区、毗邻现代农业基地，既可就近转移劳动力，又可依托安置点周边村庄的优势特色产业，发展农耕蔬菜体验园等特色种植业。安置房的建设参照美丽乡村标准，统一房屋结构，统一规划配套上下水，统一配建水冲式厕所等设施，实现了家庭宽带网络电视全覆盖。同时，政府部门通过多种措施，引导移居农民尽快融入当地，结合当地产业发展实际，逐步培养造就了一批懂技术、会经营、能致富的新型农民，真正帮助农民走上了增收致富的幸福路。

3 其他地区“以地兴村”典型案例分析

3.1 广东省农村土地制度改革

广东省佛山市南海区等农村土地制度改革试点地区在赋予集体建设用地完整权能的前提下，根据当地实际明确了集体经营性建设用地入市主体、入市范围和途径；构建了以基准地价为核心的集体建设用地价格体系，建立了市场交易规则与监管制度，完善了政府与集体、集体与集体、集体与个人等多种关系下的收益共享机制，试行了收益调节金的具体征收比例；在完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、宅基地自愿有偿退出机制和宅基地三权分置制度等方面进行了大胆创新，出台了相关标准，取得了一定成效，积累了一些有益经验。

3.2 浙江省农村产业用地政策创新

浙江省绍兴市为扭转城市化和工业化带来的农村凋敝、土地闲置利用问题，启动闲置农房激活计划，引导资本下乡，推动城乡间的资本、劳动力和土地等要素流动。其中，绍兴市上虞区构建了闲置农房流转平台，鼓励闲置农房重建、改建，并创新金融产品，在提高宅基地利用水平的同时缓解了资金瓶颈；依托农村产权交易所，使有意愿让渡宅基地使用权的农户和有意向投资乡村文旅产业的社会资本达成交易；在金融扶持上，推出驿宿贷和农宅贷两种金融特色产品，试水宅基地抵押服务，个体或经营主体可以凭《交易鉴证书》向银行申请抵押贷款，用于民宿修缮等费用支出。

3.3 吉林省土地计划指标支持乡村振兴

土地利用年度计划管理是助力农业供给侧结构性改革的重要调控工具。吉林省根据发展实际，积极改进完善土地利用年度计划管理方式，通过计划单列、省级统筹、“一事一议”等多种举措，推进计划指标配置精准化、差别化、减量化、项目化，优先安排一定比例计划指标支持农村新产业新业态和产业融合发展。

3.4 四川省城乡建设用地增减挂钩模式创新

城乡建设用地增减挂钩节余指标普遍用于保障城镇发展用地，而很少用于农村建设与产业发展。为解决这一普遍问题，四川省成都市研究制定了《成都市集体建设用地整理与集中使用管理暂行办法》，探索尝试“小挂钩”，开展试点工作，为增强农村的内生发展动力提供用地保障。同时，成都市以“小挂钩”项目为抓手，加强乡镇基础设施建设，提升公共服务水平，引导乡镇人口集聚，通过提升需求为产业发展奠定基础，因地制宜在乡镇周边预留用地空间，用于保障产业用地需求，促进农村三产融合发展。

4 “以地兴村”的路径建议

4.1 完善耕地和永久基本农田保护制度

为实现“以地兴村”，宁夏农村地区需探索创新耕地数量、质量、生态“三位一体”保护机制。1）在现有耕地提质改造基础上，探索开展建设占用耕地耕作层剥离再利用，拓展耕地占补平衡新途径。2）探索将由于历史原因未纳入耕地保护范围、适宜开发的农用地纳入新增耕地的可行性。3）发挥耕地景观功能，探索“种养结合”多种模式，建设生态良田，有效提升种植效益，助力农村新业态发展。

4.2 发挥规划引领作用

村庄规划是农村开展各项建设的依据和支撑，是提升乡村国土空间治理能力、提高农村发展水平的重要抓手，是实现乡村振兴的重要举措。1）在探索构建国土空间规划体系过程中，要适应现代农业和农村产业融合发展需要，因地制宜科学编制村庄规划。2）统筹好各项开发保护利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，严格落实国土空间用途管制，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑，进而推进农村绿色高质量发展。

4.3 充分运用改革试点经验，激活农村发展动力

1）借鉴农村土地制度改革三项改革试点的创新经验做法，充分发挥试点的示范作用，将土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点有机结合，统筹建立“超占有偿使用、新增有偿取得、审批县域统筹、转让政府补贴”制度，解决宅基地空置率高等问题。2）统筹推进宅基地“三权分置”和集体建设用地综合整治，平衡好国家、集体、个人利益，让农民公平享有土地增值收益。3）建好用好城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场资源配置作用，增强农村发展内生动力[2]。

4.4 加强建设用地计划指标支持

充分发挥土地利用计划对促进国家重大政策落实具有积极作用。1）进一步完善土地利用计划指标奖励机制，实事求是、科学评估乡村振兴取得的成效，对取得明显成效的地方进行土地利用计划指标奖励。2）在年度土地利用计划指标中，安排一定比例的指标用于农村新产业新业态和产业融合发展，同时建立动态调整机制，将年度土地利用计划指标与存量盘活成效挂钩，根据地方上年度存量建设用地盘活情况合理调整本年度土地利用计划指标。

4.5 盘活农村各类存量建设用地

1）建立和完善农村集体建设用地腾退有偿调剂制度。农村集体经济组织或村民委员会，可根据村庄规划和农民提出的拆旧意愿，拆旧复垦废弃宅基地等闲置建设用地，鼓励通过农村土地综合整治等多种方式节约建设用地，支持农产品加工、仓储、物流等设施建设，并促进乡村休闲旅游、农村电商、养老产业等农村二三产业发展[3]。2）鼓励农村集体经济组织充分利用城镇低效用地再开发政策，引入投资经营主体，推动农村配套设施改善和产业转型升级[4]。

4.6 引导城市资源要素向农业农村流动

引导城市资源要素向农村流动，既要打破制度壁垒，又要发挥市场作用，真正推动城乡融合。例如，建立公共营销服务平台，通过入股联营等方式创办农业企业，通过推动市民下乡等方式扩大农村市场，通过改善农村基础设施提档升级，降低资源要素进入农村的成本，促进资源要素流向农村[5]。

4.7 探索土地复合利用

鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，按照规划要求和用地标准，在严格保护耕地和生态环境、保障农民权益的前提下，利用农用地和集体建设用地发展休闲农业、农业交易、农业科普、农事体验、乡村旅游等产业，拓宽土地利用方式和功能，促进土地节约集约，提高农村土地利用效率，优化农村产业用地结构，推进农村产业兴旺。