日本社区营造经验及其对我国公众参与的启示

曹克兢， 吴松涛， 吕飞

（1.哈尔滨工业大学建筑学院，寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室，哈尔滨 150006；2.苏州科技大学建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215000）

0 引言

进入21世纪后，我国的经济发展和改革开放的进程逐渐进入了一个新的阶段，城市的发展也不再趋向于大拆大建的情况，越来越多的人开始对自己的社会权利重视起来。与此同时，追求效率的建设使得城市的特点丧失，同时生活节奏与交往模式的变化使得人与人之间的关系变得淡漠。在这样的发展阶段，前面积累的矛盾逐渐显现出来，由政府单方面决定的城市规划建设暴露出了问题，使得居民和政府之间的分歧加剧，公众参与的重要性便慢慢凸显出来。公众参与能够挖掘出居民真正追求的东西，让政府、居民、社会有机融合，使社会更加公平和谐。

我国的公众参与还处于起步到完善的过渡阶段，目前的行政模式属于PPP（Public-Private-Partnership），也就是参与行政模式。法律在逐渐完善关于公众参与的部分，但是基本上都是强调政府一方的责任，却忽略了对大众主体性的强调。在大数据和网络的大量使用和更新下，人们对参与的了解确实更进一步，但是对参与的意识有所欠缺[1]。

中国居委会等组织完全承担了行政末端的工作，大量繁琐的报表使得本来网格化的管理发挥不出优势。同时第三方部门的成立门槛也相对较高，目前中国 NPO（non-profit organization），NGO（Non-Governmental Organizations）等组织，非民众自发启动，没有达到促进公众参与积极性的效果。所以，可以从基层的社区营造方面着手进行，从而调动起居民的参与热情，为以后全面的公众参与局面的形成打下基础。

日本从20世纪60年代的历史保护和防灾运动开始，逐渐完善改进社区营造中公众参与的方法、流程和结构，截至目前，已经形成了相对完善的市民主导，政府支持型的营造模式，居民、政府、第三方组织、市场和设计师等各种社会角色相互帮助，社区内外经济运转顺畅。而且和英美将参与中心放在政治和社会上不同，中日更偏向于文化上的参与[2]。文中主要是对日本社区营造中公众参与经验进行总结和归纳，然后提出相应的启示，为中国日后的社区营造提供参考经验。

1 日本社区营造中公众参与经验归纳

日本20世纪20年代开始，人口逐渐进入增长放缓时期，税收和工作量不断减少，人们之间冷漠的感情也导致了“孤独死”事件越来越多。未来城市应该是为之后均衡人口后的居民都能过上更高质量的生活而打造，而当时由于长期以来旧物破坏盛行的风气所导致的城市文化损失，更是引起当地居民的强烈不满，从历史保护运动开始的社区营造慢慢地展开来[3]。

社区营造（まちづくり）作为一种特殊的日本社区治理方式应运而生。社区营造是以地域社会现有资源为基础，通过多样的合作，为改善身边的居住环境，提高社区活力，改善生活品质，而进行的一系列行为和活动，在文中主要讨论公众参与强化型的社区营造[4]。在中国相对应的概念一般称为社区治理。社区营造产生了地域上有个性的人和无法替代的景观，进而成为地域和居民的骄傲，由居民进行城市的维护管理，产生了可持续的社会[5]。

由于当时的城市发展，人口聚集于城市，乡村开始没落和消亡，日本的社区营造最先便由乡村开始发展，乡村和土地联系较紧密，便于联系空间和文化。20世纪60～70年代，主要进行的是诉求对抗型的营造活动，基本围绕防灾和历史保护主题进行[6]。

20世纪80～90年代，进入营造多元化阶段，在居民热情已经被调动的大环境下，町内会逐渐脱离政府，成为居民参与的中坚力量，政府也帮助雇用设计师，在接受专业的组织培训并进行了多主题的尝试之后，慢慢地从空间改造和研讨会的层次上更进一步，居民开始自发开展能够提升当地价值的活动来维持社区营造的可持续性，进行资源调查、计划整合、研讨审议，再和政府共同对政策进行评判[7]。

90年代后，营造活动进入综合化，普及化。阪神大地震后，第三方组织大量兴起并在各方面活跃起来，政府开始明确界限，基本保留监督机制和部分对物质层面的支撑，大量居民开始加入NGO、NPO组织和政府进行协商与公平竞争，基本完成了各类型各流程的参与形式，同时利用社区公园，特色商店等来维护居民的资金运转，组建起社区公益信托维持营造的物质循环，市民主导的社区营造系统渐趋于完善见图1。

图1 公众参与型社区营造发展过程图

2 日本社区营造的经验

2.1 制定与完善法律

日本的公众参与能够从初始的诉求与对抗型逐渐转变到市民主导型，法律系统的建立与修改完善是必不可少的。逐步有序的分权帮助政府在社区营造中逐渐从主导者变成支撑者，将权力还给民众。1940年颁布了《地方自治法》，增进了各地区挖掘自身特色文化的积极性，1950年颁布的《文化财产保护法》[8]，1966年颁布的《关于古都历史风土保存的特别措施法》，为居民自发开始历史街区保护运动提供了有效的依据。

90年代后，终身雇佣制度解除，同时《特定非盈利活动促进法》出台，对NPO、NGO等组织的组成条件的限制降低，并给予法人身份，给予税收方面的优惠。使得各样主题和组织类型的第三方组织应运而生，政府逐渐转变身份，基本只做法律框架的维持和一定的物质和空间保障。NPO、NGO团体大量增加，在医疗、教育、旅游、体育、环境、救灾等各方面凝聚民意，社区营造相关的NPO注册法人数量更是在前三的行列。伴随着非营利组织的事业深入，各市县开始颁布协动规则与条例，例如《爱知协动规则》，《市民协动条例》等[9]。帮助NPO与各类地缘团体，企业进行相互的委托咨询和人才交换，增加营造参与者之间的牵绊和感情。2010年6月日本政府发表《“新公共”宣言》，并成立相应的机构，目的是将原来由政府垄断的“公共”转变为向全社会彻底开放的“新公共”[10]，同时为了保证法律中的民意，地方自治的法律可以通过居民投票或者直接请求的制度进行制定与修改，听证与审议会也会多次举行，从而形成一套完善的法律体系见图2。

图2 公众参与法律流程

2.2 发掘特色文化资源

日本的社区营造源于地缘的紧密和居民对于团体的认知，独特文化会加强社区的凝聚力，给参与者确实的责任感与自豪感。社区营造专家宫崎清将社区营造分为人、文、地、产、景5个方面，将地方领袖、传统民俗、特色展览馆、旅游等各类资源进行统合调研[11]。古川町在河流净化与放养鲤鱼活动中动员了大量居民，居民意识到自己的力量可以将环境改造成自己想要的模式，曾经发达的林木业和古法建造的独特云装饰房屋被地方组织以手册的形式呈现给了大众。由居民组织，工匠自己设计建造展示文化馆，吸引了无数的游客和工匠来学习和体验，带来了继续营造的物质保障[12]见图3。特殊的社区资源是社区营造的活力源泉。

图3 古川町社区营造

2.3 提升居民参与意愿

社区居民的在地参与是社区营造的核心，也是社区营造的基础。对社区资源有初步定位之后，会启动营造的核心，即居民发动和团体组建[13]。以市町村为主体，市民参与地缘组织内进行讨论和提议，个人和团体可以以意见书的形式对规划提出异议，一些市町村更进一步，市民开始开展与地区规划相关学习活动，成立自治组织制定建设条例，而政府同时派出专家提供咨询和支持。2007年成立反贫困网络，对灾区困难居民进行救援，引导媒体关注贫困问题，重视公平正义，凝聚了民众对社会公益的责任和关心。横滨市的bi-obi-o机构成立了亲子交流场所，她们在社区招募婴幼儿的母亲作为职员，由保育员、大学生志愿者、商店街店主、有养育子女经验的妇女共同运营亲子交流场所[14]。在区内利用空置房等空间建设老年护理房，让老年人为老年人服务，来帮助护理的老年人还能获得一些免费券等物品，同时一些放学后家长没时间照顾的孩子也会在这里玩耍，起到了增加老年人的社区认同感的作用[15]。建立超高龄者街道，让儿童加入对老年人的赡养互动中[16]。东云公园从利用空地作为孩子们可以体验农业的田地，通过农活让其学习自然、环境、饮食，逐渐发展为区域协调的田地，利用收获的作物进行防灾用的煮饭训练，举办收获祭等相关活动[17]见图4。

图4 东云公园社区农场活动

吸引年轻人进行社区营造是增加营造活力和加速传播的要点，在大学内进行营造的宣传，招募志愿者，并寻求相应的营造方案，给年轻人多阶层多年龄的交谈空间，利用节日，祭典来创造机会。在高冈的油菜花节、七夕祭中大学生体会到各式各样的自制手工品，和各世代的人有了多样的交流，同时也有了对后辈的责任感，维持将来的节日营造[18]见图5。大多喜站的铁路复兴活动中，大多喜高中的学生参与清扫列车，举办车厢音乐会，和当地居民一同支持铁路后援会的发展[19]见图6。

图5 高冈七夕祭

图6 大多喜高中铁道音乐营造活动

2.4 组建协动营造团体

居民的参与积极性逐渐被激发后，便进行营造团体的综合组建和招募。地缘性活动团体自治会，町内会，社区协议会，自治联合会等共同组建社区营造中心，提供咨询，研讨等服务，接受行政与企业委托，进行地方公园的改造，公共设施的设计，以及企业的居民调查委托，成为市民社会交流实现的支援。营造组织专有化保证了资源分配更加公平，同时让活动和组织的程序能够更加精细完善。日本舞岡公园的营造活动中，以原来居民自己组成的舞岡会成员为基础，成立了培育会，称为专项组织，并分出了不同的事业部门来丰富完善公众的参与选择和程序[20]见图7。

图7 舞岡公园营造活动

除了信息的交流与讨论，无论是活动的实施还是外部组织的邀请与聘用，都需要资金的支持，居民的义卖自筹和行政的补充只能弥补一部分的资金使用。由此应运而生的就是社区营造基金，通过政府投入第一桶金之后，吸引外部NPO组织和大学、企业等共同投入，并且采用限制期限，以一段时间为界限，观察资金的使用和运转，到时限再进行下一步的投入。克里希菲尔德公园的恢复中，NPO组织了不同类型的免费或收费活动，比如采集泥巴制作肥皂只收取参加费用，还有垃圾艺术品制作等等，都纳入基金当中，在活动的同时大家会互相结识，同时也促进了环境的修复见图8。

图8 克里希菲尔德公园

至此，以地缘型社区营造中心为基础，政府和企业为活动委托方和技术后援，教育机关为人才提供后援，NPO等目的型活动团体为核心，通过社区营造基金和信托维持营造持续的模式形成并走上正轨见图9。

图9 营造组织模式示意图

2.5 实施多主题营造

团体建成后，各类主题的社区营造项目分时段和流程相继展开。主要包含：环境、儿童、地域、文化、人权、经济、福祉。福冈县北九州市利用塑料餐具借出与回收利用进行食器普及，并且为残疾人提供就业机会，清理还回的餐具。竹林清理项目接续出竹炭净水项目再利用净化的水进行蔬菜种植，将环境保护融入到营造经济中。东京都进行了肠胃绘图认知活动，帮助孩子们有健康的观念，也加强了邻里间的交流。福冈县由企业开始组织的商业街接送自行车服务到市民讲解，激活了商业街的活力。又在企业内进行育儿营造，社区内的志愿者和企业内的父亲能够共同为孩子提供一个有爱的临时环境。滋贺县的京阪电车通过大津高校的美术展览与轻音乐会吸引了铁道投资的注意，将年轻的活力与铁路文化充分结合，也吸引了社区内的其他居民，成为了当地出名的魅力舞台[21]见图10。多样的营造将各类居民的想法与意图清晰地呈现了出来，将空间作为载体，让不同的思想在其中碰撞交流。成为独特的风景线。

图10 多主题营造活动

3 日本社区营造经验对中国公众参与的启示

3.1 加强分权与基层组织，参与平台的建设

政府首先需要适度放开对地方的相关管控，让地方可以对自己地域的调查和活动展开更有话语权，将政府方面的干预从社区营造的微观公共事务中分离出来，减少居委会的冗余工作，将行政的边界和其他组织的职能边界区分开来，便于社区营造组织的专一化建设，中国特色的党建可以作为引导，让党员成为中间联系人，构建上下联通的党组织机构，利用党员的服务平台来推动公众参与。积极建立参与平台，开展大数据搭建，让居民在线上也能够获得大量的信息，并能够参与决策和设计策划，和专家与政府一起进行探讨。

3.2 渐进的法律完善与主题推进

优先做好法律框架是保证公众参与的第一要素，针对立法，执法，司法三方面的公众参与分别采取措施。增加网络平台的实用性和广度，将收集的数据与意见真正做到结果呈现里，出台鼓励公众参与的法规，调动大众积极性，并且降低对民众组织成立的限制，增加反馈和追责机制。从专一的主题开始组织社区营造，集中资源，逐步引发居民的兴趣和地域文化，成立多样主题的社区营造，再让其进行交流和融合，达到全民参与的局面。

3.3 发挥乡村、老社区和大学的潜力

中国目前正处于乡村振兴的一个重要阶段，可以利用乡村和老社区本身存在的一定群众基础和相互的信任关系，优先投入资源，展现出成果，将成功的案例作为触媒，打下公众参与的大环境基础，再深入城市进行活动，同时调用大学的师资与学生，以专业讲座，互动研讨会，音乐会，格列佛地图等方式将参与营造的方法传授给居民，培养一个良好的氛围，也要加强对学生的教育，让年轻人作为社区公众参与的未来主力，使之持续下去。

3.4 重视资源挖掘和组织孵化

在初期的调研和中期的研讨中不断寻求不同社区的独特资源，挖掘社区居民的记忆，可以是自然环境，比如一条河，一片草地，可以是历史活动，也可以是建筑特色，将人们理想中的社区在记忆的基础上进行更新。冲绳县大成地区有着大面积的森林资源和传统的集群部落残留。拥有重要的国际遗产和古道。在营造活动中，居民种植象征意义的树并分批进行维护，同时还分时段开放个人庭院进行艺术手工展览如图11所示，并进行捐赠。充分展现了当地的特色[22]。中国是以家维系的人情社会，要强化家庭参与的概念，让人们去实行自己提出的计划，并且支援居民自发形成的组织，在前期提供知识和技术上的支撑，让组织之间产生联系增强互动，逐渐从居民参加到居民自发形成，打开各类组织交互共进的局面。政府可以通过竞标的方式向社会组织购买相关的服务。

图11 大成地区艺术展览

3.5 结合物质循环与情感互动，关注弱势群体

在文化主题确定后，以不同的形式辅助人群进行营造参与互动，可以建造不同年龄段共同使用的中心场所，互相帮助可以给予周边企业的优惠，做出特色的文化产品，或是进行环境改造，将自然的物品或者垃圾利用起来打造自己的文化，和不同的组织进行交换和人员的扩展，让各组织可以更有活力地持续运营下去。对弱势群体的需求和态度多加关注，了解贫困人口，老年人、儿童、妇女等的参与条件，在研讨与营造实施过程中让其自然地融入其中，组建相应的团体，让他们实现自我价值，抛开孤独感与特殊感，融入整个社区。

4 结语

文中通过对日本社区营造的历史发展和各地的特色案例的研究，从法律构建、文化挖掘、意愿提升、团体构建、主题共享、持续营造等角度综合分析日本社区营造成功的方法，结合中国目前公众参与的情况，提出未来中国要在分权制度，法律完善，资源挖掘和组织孵化，情感互动和特殊群体等方面加以改进，因地制宜，从社区层面开始，将日本的优点融入中国的社会制度和人情社会之中，逐步实现市民主导参与社区营造，恢复居民之间的弱联系，打造居民互相信任，充满活力和地域特色的社区。