基于行政伦理视角的政府公信力问题探析

摘 要：政府公信力是关系政府形象和政府治理效果的重要内容，既与民众福祉相关，也与社会稳定相联。随着中国特色社会主义进入新时代，政府政务环境发生了新变化，所面临的形势更为复杂，对政府治理体系和治理能力建设提出了更高要求。从行政伦理视角审视政府公信力问题，明晰其价值逻辑、主体逻辑及程序逻辑与政府公信力建设的相关性，剖析政府价值实然彰显状况及政府行为、政府程序等影响和制约政府公信力建设的行政伦理问题，并提出提高政府公信力的对策，对提升政策执行效果和增强广大民众政治认同都具有极为重要的现实意义。

关键词：行政伦理;政府公信力;行政权力;行政责任

中图分类号：D63

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2022）02-0084-05

基金项目：黑龙江省教育厅业务费项目“黑龙江省新型城镇化过程中产业结构调整与完善研究”（1353MSYYB030）。

作者简介：张新（1982-），女，黑龙江牡丹江人，牡丹江师范学院马克思主义学院讲师，研究方向：当代中国政府与政治。

习近平总书记在十九大报告中明确提出，要“增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[1]，为我国政府建设提供了战略指导和行动指南。政府公信力是政府形象和政府动员力的重要内生变量，内在地包含着对政府行为状况的评价，是政府与民众互动关系的展现，“是公众对政府理念、行为和绩效的一种价值评判和心理认同程度”[2]。在社会整体信用体系框架内，“政府诚信是最核心、最根本的，只有在較高的政府公信力状态下，才能有利于政令畅通，巩固政府执政的合法性与稳定性”[3]。从行政伦理视角分析和探究政府公信力，既能够从根本上厘清政府公信力建设所面临的主要问题，也能够为解决这些问题提供可资借鉴的方案，进而提升政府公信力建设的水平和质量。

一、行政伦理视角下政府公信力的内涵释义

在现代语境下，民众对政府的认可、认同程度亦即政府公信力越来越成为稀缺资源。比较而言，“政府公信力是政府形象建设的主要内容，是政府职能履行有效性和政府行为合法性的重要保障”[4]，提升政府公信力，建构优良的府民关系已然成为现代政府的工作之重。政府公信力与行政效能直接相关，政府公信力高，府民关系融洽和谐就能提升政府动员力、号召力和影响力，就能减少政策摩擦成本，促使和保障政策的落实落靠;反之，政府就会面对困难和质疑，乃至于陷入合法性危机。透视政府实践及其行政过程，历时态的国家传统政治文化和行政文化、政治基础设施和上层建筑，现时态的政治因素、经济因素、社会因素、文化因素等都是影响政府公信力的重要内容，而表现在国家体制机制领域的政治结构、物质基础领域的经济发展状况、政府官员或行政权力的廉洁状况、对民众尤其是弱势群体的关切关注程度、政府在危机事件中所呈现的状态等也是影响政府公信力的重要因子。从一个侧面来看，在不同的境况中，政府可以呈现为不同的样态，而行政伦理就是对“政府样子”应然属性的描绘，是规范行政权力和行政行为的制度体系和伦理精神的集合，“是破解政府‘信任赤字’和信任危机，重振政府信任的一个极为重要的心理性、精神性因素”[5]。在伦理实践中，既有行政伦理制度化的内容，也有行政制度伦理化的内容。就本质而言，行政伦理视角下的政府公信力问题主要强调政府行为的合道德性问题，内在地包含着对政府的价值倾向与选择，政府主体或公务员行为的规范、要求和约束，政府政策的流程设计及其具体程序。从具体意涵看，主要包括以下三方面的内容。

1.价值逻辑与政府公信力。在行政伦理视角下，政府追求的价值一般应与绝大多数政策受众所追求的价值相契合，与绝大多数政策受众所追求的终极目标相一致。也就是说，政府价值的彰显与政府公信力是相互印证的存在，行政价值是政府目标的总趋向与倾向，内在地包含着公正、公共利益和民众幸福等较为重要的要素。从公正的角度看，建构公平正义的社会是政府主要的工作内容，而公正所涵盖的内容既包含主观的领域，也包含客观的领域，既是形而上的认知领域，也是形而下的实务实证领域。从公共利益的角度看，能否推进、增益和实现公共利益，是政府承诺与民众个体期待的契合，内在地包含着政府作为指向与民众诉求的统一。从幸福的角度看，政府公信力作为直接影响政府治理能力的核心软实力，其不仅能够促进和增加民众对公共服务的美好体验，促使民众增进对政府的认同和满意度，也能够规范民众行为，引导广大民众自觉向善向好，不断扩大社会的善意善行，引导全社会情绪情感的正向发展，进而促进社会和谐稳定。

2.主体逻辑与政府公信力。政府是由一个个有独立意识的人构成的集合，这些独立的个体往往都有自己的“心思”或利益诉求，一旦在主体实践中加入更多的个人利益考量，抑或是公务员自我规约意识不强、个人欲望膨胀，都会极易借助公权力进行寻租或与民争利。政府尤其是公务员作为公权力的行使者，其行为不但会影响行政效率，也会影响政府公信力建设。从公信力的角度看，公务员的一言一行都会影响民众对政府的认知，而民众对政府的态度取决于每一个细小的、精微的行政实践中政府尤其是公务员对待民众的具体态度和行为。在行政实践中，公务员也可能是一个“经济人”，如果以追求个人利益最大化为目的，那么势必会消解或损害民众的利益。一般情况下，民众对政府的认知与评价或者对政府公信力的认可程度，是政府尤其是公务员行为的事后呈现和具体表征，与其说是民众对政府或公务员的评价，毋宁说是对公务员过往行为的检验和评估。从行政伦理的角度审视政府公信力问题，既需要政府自身对公务员有必要的制度约束，也需要公务员时刻秉承自我反思和自我约束的意识观念，有效地将外在约束和内在自觉统一起来。为此，在行政实践中，应引导公务员谨慎用权、规范用权、合理用权，主动调适行政裁量与公权力、自我利益与公共利益的关系，促使公务员提升服务意识和责任意识，积极化解行政矛盾，增强治政理政能力，进而提升政府公信力。

3.程序逻辑与政府公信力。按照社会行为规律，“任何行为总会带有一定的社会性。关于‘我们’应该做什么或什么应该是‘我们的’策略这类问题的思考，反映了我们对自己社会身份的认同，包括对他人目标和相互依赖性的认同。虽然他人的目标并不可能被纳入一个人自己的目标中，但是对相互依赖性的一致认同，会给出某种特定的行为准则”[6]，这些既定的行为准则内在地包含着民主、科学、法治等与程序相关的内容。从民主维度看，政府行为的合法性来自于民众的赋予、信任与支持，权力本身是来自于人民群众的，权力也必须服务于人民群众，在具体政府政策实践中，最为重要的就是要集思广益，以人民群众拥不拥护、赞不赞成、答不答应作为核心指向。从科学的维度看，政府行为必须符合理性和正当性，既要保证政策决策是科学的，也要保障政策执行是科学的，政策问题生成、政策方案制定、政策方案执行、政策方案评估、政策方案调适与完善等都应具有完备的流程设计与规范的约束内容。从法治维度看，政府行为必须遵循法治理念，真正做到“把权力关进制度的笼子里”，促使行政过程实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，切实提升法治政府建设质量。

二、行政伦理视角下政府公信力建设面临的问题

厘清问题是解决问题的关键，也是建构应对策略的前提和基础。从行政伦理视角看，影响政府公信力主要包括政府价值、行政主体和行政程序等因素。在实践中，政府公信力建设还面临一些问题，具体表现在以下三个方面。

1.政府价值彰显与行政伦理要求还有距离。政府是民众的代言者和政策执行者，关注民众利益和民生福祉是其使命要求。正如习近平所说：“民生工作离老百姓最近，同老百姓生活最密切。”[7]在行政伦理视野内，政府既是一种组织意识，也是一种归属意识，“描述为一组人群之中的‘我们感'，这些人不单是一个个团体，也是一个共同工作并乐于分享一种共同政治归宿和命运的政治实体”[8]。而政府价值定位或选择对政府公信力具有重要影响，如果政府的价值昭示着人民性或公共性，那么它就能够有效地发布命令和开展活动，就能够最大限度地团结人民;相反，则会遭到人民的抵制和反对，与政府相关的各种行为的开展都会困难重重。因此，政府价值要体现公共利益宗旨。“只要有若干人结合起来自认为是一个整体，他们就只能有一个意志，这个意志关系着共同的生存以及公共的幸福。这时，国家的全部精力是蓬勃而单纯的，它的准则是光辉而明晰的;这里绝没有各种错综复杂、互相矛盾的利益，公共福利到处都明白确切地显现出来，只要有理智就能看到它们。”[9]相反，如果政府的价值选择是着眼于政府内部或自身成员的福祉，而对政策受众或广大民众的利益不闻不问，乃至于漠视民众利益，那么就容易丧失合法性根基，也很难维持国家长治久安。因此，为民众树立“一种同意”，尤其是建构一种信仰体系，保持政府的服务性与人民性，在政府内部建构起驱善向好的动力机制，就显得非常必要且重要。正所谓，“人类由于志趋善良而有所成就，成为最优良的动物，如果不讲礼法、违背正义，他就堕落为最恶劣的动物”[10]。在政府实践或政策实践中，由于权力的行使往往会带来资源或利益的再分配，一些公务员极易借助权力进行寻租，乃至于以权谋私或与民争利，最终影响政府公信力。一旦政策效果与民众个体期待有差距，民众就会将对生活的不满情绪情感宣泄到政策行为上，甚至将个人的一切尤其是不如意的人生境遇归结为政策引致的结果。中国特色社会主义进入了新时代，反腐败的压倒性态势已经形成，但腐败问题并未根除，在一定程度和一定范围内依然存在。在急遽变化的环境中，价值消解、价值冲突、价值重塑问题不可避免，而政府官员的贪腐和失信行为对政府伦理建构的影响是不容忽视的问题。

2.行政主体抑或是公务员行为与民众期待还有距离。行政主体或公务员在社会中扮演着至关重要的角色，是国家形象的展现者和政府公信力的代言人。“角色是社会结构体系中的纽结，是社会结构网络中的实体性存在。每一个人、每一个组织、机构均以其在社会结构网络中的具体位置，而获得其角色的具体规定性。这即意味着角色要求对于个人、组织、机构来说是先在的，它所表达的是普遍对于特殊的规定与要求，是系统对于要素的要求，是社会对于其成员的要求，它所追求的是社会系统结构中的整体功能。”[11]在行政实践中，行政主体或公务员角色感及其与之对应的责任、行为匹配状况越高，对政府形象和政府公信力影响就越正向;反之，就会降低政府形象和政府公信力。毛泽东对那些角色失位的腐败分子深恶痛绝，他把贪腐分子看作是“钻到我们队伍里面的坏分子，蜕化变质分子，这些人，骑在人民的头上拉屎拉尿，穷凶极恶，严重地违法乱纪。……这些人不断地中饱私囊、损公肥私，大捞非法收入，增加非法利益，已经成为祸国殃民的隐患和蛀虫”[12]835，并强调“应该使每个同志明了，共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准”[12]592。行政主体或公务员应时刻坚持“把公共利益作为自己的职业指南，并把这一指南内化为自己的内心信念，以自己的行为方式体现行为与这一信念之间的一致”[13]。诚然，在具体政策实践中，无论是政策决策者，还是政策执行者，都会受到个人利益的牵绊。对于政策制定者，如果能够高度关注民心民意，为公为民，不谋一己之私，那自然政策决策会体现出人民利益性。相反，一旦决策者更多地关注自身利益或是同自己类似者的利益，政策方案就有可能夹杂政策制定者的利益诉求，进而被政策制定者所裹挟。对于政策执行者而言，政策执行的灵活性是保证政策高效的必要环节和手段，而一旦政策执行者动了“坏心思”，给政策打上自己的“小九九”，就会千方百计地进行政策寻租，进而对那些符合自身利益的政策就坚决执行，对那些不符合自身利益的政策就缓慢性执行、变通性执行、歪曲性执行，政策执行效果就很难得到充分保障。

3.政府程序与行政伦理要求还有距离。政府行为及其程序设计与行政环境具有重要的相关性。在传统行政环境视角内，政府行为的可告知性往往被人们所忽略，更多的政策受众沉浸在自己的“视野和事业”之中，对行政事务往往采取不闻不问的态度，而行政程序的正当性和合理性问题也鲜有人关注。在现代行政视角内，“随着政府职能的转变，社会经济的持续发展，特别是互联网的普及，公民的权利意识开始觉醒，并且主动地参与到公共讨论中”[14]，政府程序问题日益受到关注。能否强化行政程序建设，增进政府与群众的沟通交流、协商讨论，扩大政府的群众基础，既是行政程序伦理建设的必然要求，也是提升政府治理能力和治理水平的必要举措。在传统视镜下，政府往往以为只要是真心为民众办事就可以了，不需要将所做的事情告知民众。一旦结果与民众的预期相一致，那自然是无可厚非，而一旦结果事与愿违，就会备受诟病。这是因为，政府公信力的主要评价者或认定者是广大公众，及时回馈广大公众的诉求必须制定合理、公开的程序，时刻關注公众参与与人民当家作主的推进质量。一般情况下，在具体行政实践中，“人是善还是恶是不可论证的。然而，人们彼此之间的差异还是能够证明的”[15]，政府的责任在于引导和教育政策受众趋善向好，让充满差异的个体融洽地生活在共同体中。为此，政府只有支持和保障公众参与，完善广大公众参与机制，推进协商民主建设，维护和保障公众参与的程序正义，真正了解广大民众的所盼所期，才能做到科学决策、民主决策和法治决策。也就是说，“政府只有使政治目标和社会成员达成政治共识，社会成员对政府政治统治与政治管理产生认同，对政府表现出积极的合作，政府公信力才能获得支持力量”[16]。

三、行政伦理视角下提升政府公信力的主要途径

提升政府公信力必须从行政实践入手，坚持问题导向，遵循行政伦理生成与演进规律，从价值伦理、主体伦理和程序伦理三个维度进行建构。

1.进一步建构价值伦理，彰显政府价值。在政府实践过程中，价值伦理是政府的价值偏好，是指导政策调整与完善的基本依托，而政策运行效果又反过来促进政府价值的汇聚与升华。价值伦理的建构是一项持续和渐进的过程，既需要政策的刚性确认，也需要公务员行为的柔性表现，是二者综合作用的结果。一要通过政策涵养政府价值。即把政府价值贯穿于政策生成、发展和调适的全过程、全时段，融入政策的每一个细节之中和微小之处，让政策时时体现政府价值，让政策处处体现政府价值。既通过政策认知和了解政府，借助于政策教育引导政策受众思想和行为得到升华，促使政策价值更加深入人心，更好地引导广大政策受众理解政府、认同政策，对政府产生高度的信任感。二要通过公务员行为展现政府价值。政府价值不能自发地形成，也不能自动实现，政府建构公平正义的社会，推进基本公共服务均等化、达成社会共识、提高公信力都需要有公务员的具体行为与之匹配。如果说政策承担的是政府价值的表达功能，那么公务员行为就承担着政府价值的践行功能。也就是说，只有公务员率先将政府的政策主张内化为个人的具体行为，在参与政策实践的过程中，珍惜每一次与政策受众交流和接触的机会，切实解决政策受众最关心最直接最现实的利益问题，让政策受众所面临的一切问题都由于公务员的参与而得到宽慰、支持和帮助，即要让政策受众通过公务员的行为来感悟和体察政策价值，进而引导广大政策受众理解政府和认同政策。

2.进一步建构主体伦理，规范行政主体行为。现代社会的多样性已经在一定程度上引起了政府内部的变化，尤其是行政主体对裁量权的影响。在新时代境况下，尤其是在实现全面建成小康社会和推进实现“两个一百年”奋斗目标的过程中，行政行为的状况和状态不仅关系着政府形象，更关系着政府的公信力、号召力和凝聚力。规范政府行为，建构主体伦理应解决好三个方面的问题。一要提升公务员的行动意识。新时代，伴随网络化、信息化的深入发展，政府行政环境发生了广泛而深刻的变化，这对政府行政实践尤其是政府作为状况提出了更高要求，要引导和培养公务员的为民意识和为民情怀，“始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心和使命”，坚持把行政实践视作为全心全意为人民服务的重要方式，模范地遵守宪法和法律，不断提升自身学习能力，持续增强服务本领与服务能力，时刻关心民众疾苦、时刻关心民众关切、时刻关注民众幸福，常思民众之所急、常办民众之所盼、常解民众之所忧。在具体行政实践中教育引导广大领导干部依法办事、谨慎从事、规范行事，给权力和个人带上“紧箍咒”，真正把“权力关进制度的笼子里”，坚持依法决策、依法办事，避免行政权力滥用和“随性”裁量，不断提升行政主体行为的规范性、有效性和人民性。二要建立健全公务员问责机制。官员责任意识程度对于达成政府目标具有直接而现实的影响，而完善的问责机制是影响问责质量的关键，其中最为重要的是保障性问责机制和约束性问责机制。前者是从思想上教育引导公务员形成不敢腐、不能腐、不想腐的自我约束，重点引领公务员强化理想信念、职业道德和为民宗旨，为公务员执行公务提供充裕的实践环境和条件，为公务员提供充分保障。后者是要从制度规范上明晰公务员的权责清单，清晰划分责任、权利和义务边界，逐步建立健全容错纠错机制，建立健全公务员问责制度体系，为规范公务员行为提供有效的制度保障。

3.进一步建构过程伦理，规范政府流程设计。规范的政府程序流程是政府公信力的重要支撑，也是建构和完善行政过程伦理的重要保障。“在国家治理现代化的视角下，政府公信力体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度;同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。”[17]要想增强民众对政府的支持度，“就应当诚实守信，行为规范，以自己的公信品质获得社会公众的信任和认可”[18]。为此，需要建构规范的政府工作流程。一要推进公众参与制度建设。参与制度是提升政府工作品质的保障，也是缓解民众情绪情感的解压阀。政治参与制度是保障民众参与政务的根本性制度，能够有效推进民主决策、科学决策和法治决策，推动基层协商民主，充分调动广大人民群众政治参与的积极性和主动性，让广大人民群众参与公共政策的全过程。强化公民政治参与制度建设，尤其是要把重心立足在参与内容框定、参与方式选择、参与方案设计等方面，真正把公众参与纳入制度的框架内。二要精心设计政府工作流程。必要的程序与流程是政府开展工作的基础，在政府实践中，要结合实际情况，重视调查研究工作，注重长远的谋划与统筹，从实践细节中挖掘潜力，着眼公开，注重精细化的内容梳理，不断完善政府政策决策公开制度，不断完善决策听证制度、行政决策咨询制度和行政决策法治建设等。三要推进政务公开。阳光是最好的防腐剂，政务公开的目的在于支持和保障公众或政策受众的知情权，通过公众号、公开板、公示栏等线上线下多种形式促进政务公开，支持广大民众了解和明晰政府的执法依据、执法流程和执法结果。任何公民都有权利对政务活动和政府行为进行监督。不断拉近政府与公众的距离，政府要时刻关注人民利益，敢于直面困难、敢于纠错和自我革新，既要坚持原则，又要保证灵活性，减少自由裁量的潜在风险，促进政府与民众线上线下有机互动;坚持公开为常态、不公开为例外原则，不断回馈民生关切，增益民生福祉，用公开促进公信，用公开建设公信。

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【责任编辑：闫生金】