促进区域基本公共服务均等化的财政政策研究

夏嘉丽 李聪

【摘  要】基本公共服务均等化是打造服务型政府的重要内容，是缓解社会矛盾的现实需求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。基于此，论文运用泰尔指数测算广东省基本公共服务支出均等化水平，并从经济发展不平衡、人口增长、财权与事权匹配以及公共资源配置方面分析原因，为促进广东省区域基本公共服务均等化提出了相应的政策建议。

【Abstract】The equalization of basic public services is an important content of building a service-oriented government， a realistic demand to alleviate social contradictions， and an inevitable requirement to promote the modernization of national governance system and capacity. Based on this， this paper uses Theil index to measure the equalization level of basic public service expenditure in Guangdong Province， and analyzes the reasons from the aspects of unbalanced economic development， population growth， financial power and authority matching and public resource allocation， and puts forward corresponding policy suggestions for promoting the equalization of basic public services in Guangdong Province.

【关键词】基本公共服务;均等化;转移支付;财政政策

【Keywords】basic public services; equalization; transfer payment; fiscal policy

【中图分类号】F812;D630                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2022）01-0094-03

1 基本公共服务均等化的理论阐释

基本公共服务均等化内涵主要包含了权利的均等、机会的均等、结果的均等及结构的均等4个方面：一是基本权利均等的角度。楼继伟、丁元竹[1，2]认为基本公共服务均等化是指政府履行社会服务职能，公民都拥有享受基本公共服务均等的权利。二是机会均等的角度。刘尚希、迟福林等[3，4]从机会均等的角度分析基本公共服务均等化，认为均等化的核心目标是全体公民有均等的機会享受基本公共服务，并尊重社会成员的自由选择权。三是结果均等的角度。贾康、郭小聪等[5，6]认为政府提供的社会保障应该保证最低限度的供给，并且公民享受到了同等质量的公共服务，即结果的均等。四是结构均等的角度。刘德吉、孙庆国[7，8]认为基本公共服务均等化应从均等的主体、客体、标准及内涵等方面来定义和理解。此外，常修泽[9]认为，起点上的机会均等、提供中的选择权均等以及结果均等是贯穿基本公共服务全过程的内涵表达。基本公共服务均等化是打造服务型政府的重要内容，是缓解社会矛盾的现实需求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

2 广东省基本公共服务均等化现状及原因分析

2.1 广东省基本公共服务均等化现状

泰尔指数（Theil）可应用于测算区域公共服务支出或区域财力分配的均等化水平，具体计算公式为：

式（1）中，i为选取的样本单位，n为样本单位的个数，pi、yi为样本单位的数值，P、Y为总体数值。

根据公式（1）可计算出2015-2019年广东省21个地市在教育、医疗、社会保障、环境、交通和文化6个方面财政支出的差异值，如表1所示。可以发现，各地区在这6类基本公共服务的支出中存在着突出的非均等化现象，并且不同基本公共服务供给的非均等化现状及趋势存在显著差异。

2.2 广东省基本公共服务现状的成因分析

2.2.1 经济发展不平衡

经济发展不平衡导致各地区财政收入差距明显，从而造成政府提供公共服务能力的差异。由于除珠三角之外，广东省的其他地区都主要以山区为主，地理位置偏僻，交通非常不便利，没有长期有效的资源，缺乏龙头企业和主导产业的带动与支撑，所以只能以农业为主，限制了经济的长期发展。近年来，党中央、国务院以及广东省委省政府和粤港澳大湾区所包含的地级市市委市政府正式发布的一系列有关粤港澳大湾区发展的规划纲要，让珠三角地区顺势而生。根据2020年GDP比较，梅州、河源、揭阳人均年GDP只有3.3万元、3.4万元、3.5万元左右，而深圳、珠海、广州的人均GDP分别为20.6万元、17.2万元、16.3万元。由经济发展不均衡所带来的财政收入的巨大差异是广东省基本公共服务差异的主要原因之一。

2.2.2 人口增长快、流动人口多，抑制了基本公共服务的发展

根据我国历次人口普查情况来看，广东省的人口增长率一直高于全国的平均值，2010-2020年全省常住人口增加2 170.94万人，年平均增长率为1.91%。据统计广东省的流动人口有3 000多万，其中省外流入人口占据了92%。国内大量的人口向广东省聚集，尤其是向经济发达的珠三角地区聚集，超过了这一地区的承载能力，人口压力与日俱增。对于庞大的流动人口而言，现有的公共服务水平并不能满足其基本公共服务支出水平。

2.2.3 财权与事权不匹配

财权和事权的错配带来的财政压力也是导致基本公共服务支出差异较大的原因之一。我国没有明确界定各级政府之间事权和支出责任，财政体制呈现出明显的“财权上移”“事权留置甚至增加”特点，地方政府所能够支配的财力不足以支撑其全部支出责任，地方财政收支之间的巨大缺口导致基层财政困难。此外，各级政府之间在公共服务的安排上存在利益博弈，并且关于公共服务成本费用如何在不同主体之间分摊规则尚未完全明晰，所以地方政府有限的财力对于实现基本公共服务均等化这一目标还有很大挑战。同时，政府开支与公共服务支出存在此消彼长的矛盾，公共支出的不规范、结构不合理、过程不透明等问题突出，也是导致基本公共服务支出得不到有效保障的原因之一。

2.2.4 公共资源配置不合理

基于历史原因，大量的优质公共资源集中配置在珠三角地区，尤其是广州、深圳两地，在医疗卫生领域和基础教育領域，广州市集中了大量的知名综合性三甲医院和省级重点中小学。以2019年为例，广州市拥有三甲医院38所，汇聚了全省38%的优质医疗资源，而潮州、汕尾、梅州地区仅有1所。同时，大量高端人才和社会优质资源也在向珠三角地区流动，也是欠发达地区在均等化过程中处于不利地位的原因。

3 促进广东省基本公共服务均等化的财政政策研究

3.1 深化财税体制改革，完善转移支付制度，推进区域间财力均等化

基本公共服务均等化程度与社会经济发展息息相关，是经济增长的重要体现。实现财力均等化根源在于区域间经济发展水平实现动态均衡，就我国现阶段而言难以实现。这就需要加快完善财政体制，通过财政主导作用实现广东省区域间的财力均等化。而深化财税体制改革，最主要的就是完善转移支付制度，推进区域间财力均等化。转移支付是协调区域发展、平衡各地区间财力不均等、补充因基本公共服务建设导致的财政资金不足的重要途径。

3.1.1 厘清各级政府责任，完善区域财力与事权相匹配的模式

厘清各类基本公共服务在省级及以下各级政府间的供给责任，明确界定和详细划分各级政府间的事权和支出责任，加快推进科技、教育、医疗卫生等领域省以下事权和支出责任划分改革。稳步推进“省直管县”“乡财县管”和乡镇综合配套改革，简化财政层级和管理环节，强化省级政府职责，实现扁平化的财政管理体制;合理调整财政收入划分格局和健全省以下财力分配格局，形成地方支柱性财源，缓解省内财政不均。保障各层级、区域，特别是贫困地区县域政府均能提供相应公共服务的财力需要，提升转移支付资金的使用效益。

3.1.2 完善转移支付的管理和监督机制，实现区域财力纵向合理分配

一是规范一般性转移支付，增大共同事权转移支付规模，优化一般性转移支付项目设置，完善转移支付资金分配办法，逐步提升均衡性资金所占比重，加大向财政困难地区的倾斜力度。二是减少专项转移支付的规模，增加一般性转移支付的比例，加大资金统筹、倾斜力度。三是建立特殊性转移支付，如针对地震、水灾、旱灾等自然灾害，可考虑将此部分支出从专项转移支付中独立出来。四是强化对直达资金的监控，确保资金直达机制发挥应有的作用。

3.1.3 探索横向转移支付的有效机制，实现区域财力横向均衡分配

横向转移支付是转移支付制度中一项重要的组成部分，可以有效促进区域间的协调发展。在广东省内有效借鉴具有我国特色的对口援助机制，进一步均衡广东省各区域间的财力差异。应对横向转移支付进行整体布局，使财力在区域间能够得到合理、高效的使用，从而为地市乃至县乡的基本公共服务均等化建设提供财力保障，缩小区域间基本公共服务差距。

3.2 发挥财政政策引导作用，完善基本公共服务多元化供给模式

推进区域间公共服务供给均等化，不仅要创新完善财政保障基本公共服务的供给机制，还要统筹考虑区域间公共服务的供给成本差异。

3.2.1 充分发挥财政引导作用，引进社会力量和民间资本

在基本公共服务供给主体中适度引进市场化和社会化运作方式，探索实行竞争性分配方式，将政府、市场与社会三方面力量纳入供给体系，提升供给质量和效率，让具有良好社会信誉及资质的社会组织通过科学合理的竞争程序得到财政的支持。改变以往单一的筹资模式，促进PPP市场的有效发展，支持社会资本参与公共品提供，增强多层次、多样化的公共服务供给能力。创新基本公共服务投资体制，改善投资环境以引导社会资本参与，探索建立基本公共服务多元化供给模式。

3.2.2 统筹基本公共服务供给成本差异，完善转移支付制度保障

完善其财政保障体系，加大对相对落后地区的支持力度，在转移支付测算分配时充分考虑人口规模、人口密度、运输距离等客观因素。对区域间基本公共服务进行统筹布局、规划，按照保障人民群众基本生活和发展需要，兼顾财力均等的要求，合理制定基本公共服务保障基础标准，形成以常住人口及经济发展趋势为基本依据的规范化的动态财政转移支付制度，统一地方各级政府转移支付的计算标准，提高基本公共服务的集约化、高效化和可及性，并为平衡区域间转移支付提供便利，从而提高转移支付的使用效率，确保基础标准的统一性、科学性和动态调整性。

3.2.3 创新渠道及手段，降低基本公共服务供给成本

通过创新手段减少供给成本，充分运用“互联网+”“大数据”“云平台”等方式，构建数字教育、数字医疗等模式，将公共服务资源通过数字化平台下沉至基层。此外还可以通过落实省内基本公共服务领域的合作與协同，打造教育、就业、医疗、文化等基本公共服务合作交流平台，创新资源共享的现实载体和有效渠道，降低相对落后地区居民享受基本公共服务的交通成本、时间成本与减少相关附加费用。

3.3 充分考虑民众需求，健全基本公共服务政策绩效管理体系，有效运用评价结果

即便实现财力的均衡，也并不意味着就能自动实现基本公共服务均等化，在当前行政管理体制下，地方政府为了完成地方财政和经济发展等绩效考核目标，往往将财力优于投向经济事务而非保障基本公共服务的民生事务，这也会导致区域间基本公共服务提供水平失衡。因此，在充分考虑民众需求的基础上，健全基本公共服务绩效考核机制，通过相关绩效考核目标提升地方政府在基本公共服务建设上的积极性。

3.3.1 健全契合民生政策和基本公共服务的绩效管理体系

建立充分考虑民众需求的地方官员绩效考核机制，强化基本公共服务职能。一是对包括基本公共服务供给在内的重大政策和专项支出进行绩效评价，相关绩效目标指标多渠道征求基本公共服务涉及群体意见，完善群众表达机制。二是在传统的绩效考核指标体系中加入社会治理和公共服务指标，并赋予其权重系数。充分发挥绩效考评指标体系的引导作用，引导地方工作重点转移到社会管理和公共服务上来。三是健全地方财政支出管理和监督机制，建立与现代财政制度相匹配的监管与绩效评价机制，形成地方各级政府责权清晰、相互制衡的有效机制。

3.3.2 有效运用评价结果

绩效评价结果与基本公共服务的相关政策调整、部门预算安排及对下转移支付等相挂钩，形成基本公共服务政策绩效管理动态调整机制，不断完善基本公共服务均等化的政策支撑，提高民众对基本公共服务的满意度。

【参考文献】

【1】楼继伟.完善转移支付制度  推进基本公共服务均等化[J].中国财政，2006（03）：6-8.

【2】丁元竹.促进我国基本公共服务均等化的基本对策[J].中国经贸导刊，2008（05）：20-22.

【3】刘尚希.基本公共服务均等化：现实要求和政策路径[J].浙江经济，2007（13）：24-27.

【4】迟福林，方栓喜，匡贤明，等.加快推进基本公共服务均等化（12条建议）[J].经济研究参考，2008（03）：19-25.

【5】贾康，孙洁.农村公共产品与服务提供机制的研究[J].管理世界，2006（12）：60-66.

【6】郭小聪，代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估[J].中国人民大学学报，2013，27（01）：145-154.

【7】刘德吉.公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径：文献综述[J].上海经济研究，2008（04）：12-20.

【8】孙庆国.论基本公共服务均等化的衡量指标[J].中国浦东干部学院学报，2009，3（01）：57-62.

【9】常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究[J].中共天津市委党校学报，2007，9（02）：34-35.