校外培训机构治理的现实困境及实施对策

杨程

摘要自2018年以来，全国各地针对校外培训机构开展了治理行动，取得了一定成效，政策制度体系逐渐健全，治理方式方法多样，校外培训机构规范有序发展的良好局面逐步形成。同时，政府治理校外培训机构仍面临难题，如治理风险防范能力有待增强、行政执法队伍专业性有待提升、线上培训机构治理有待加强、“变异形态”培训机构治理路径有待探索。国家需进一步通过依法治理、源头治理、分类治理、综合治理等手段，构建校外培训机构治理的长效机制。

关键词 校外培训机构；政府治理；“双减”政策；课后服务

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2022）01-0032-04

校外培训机构的发展受到政府、市场、家庭、学校和社会等多方影响，其中政府和市场是关键要素。当下，在市场这只“无形之手”效用日益异化的情况下，必须发挥政府这只“有形之手”的作用，通过治理整顿扭转校外培训机构疯狂发展的势头。自2018年以来，全国各地在党中央、国务院的领导下，针对校外培训机构开展了一系列规范治理行动，取得了阶段性进展。2021年7月印发的《关于进一步减轻义务教育阶段學生作业负担和校外培训负担的意见》（以下称“双减”政策），为进一步深化校外培训机构治理提供了遵循。本文将总结政府治理校外培训机构取得的成效，归纳出当前治理尚存的难题，并为“双减”政策落实提出建议。

1. 政策制度体系建设：从“基本空白”到“逐渐健全”

2018年以前，规范校外培训机构的专门性政策基本处于空白状态，关于校外培训机构治理的政策常常散见于一些宏观统筹性政策中，或见于中小学生减负的相关政策中，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出“规范各种社会补习机构和教辅市场。加强校外活动场所建设和管理，丰富学生课外及校外活动”。

随着校外培训的负面效应越来越明显，政府开启了专项治理行动，从中央到地方开始重拳出击整顿校外培训市场，陆续出台专项治理方案，规范校外培训机构。[1]2018年以来，各部门积极贯彻国家政策要求，以合法合规为基础，坚持支持与规范并重、事前审批与事中事后监管并重、行业主管与行为监管并重、政府管理与社会治理并重，建立健全了包括法律、部门规章、地方政府规章在内的政策制度体系，如《关于规范校外培训机构发展的意见》《关于规范校外线上培训的实施意见》等。“双减”政策颁布以来，教育部会同其他部门先后出台了多项配套政策，如《关于将面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构统一登记为非营利性机构的通知》《中小学生校外培训材料管理办法（试行）》等，基本构建起“1+N”的“双减”政策制度体系，确保“双减”政策落地见效。

2. 治理方式方法：从“单一治理”到“多元治理”

在校外培训机构治理行动开展以前，教育行政部门主要对其审批的校外培训机构进行监管，由工商等部门审批的培训机构处于教育部门无法监管的“真空地带”，甚至大量教育咨询公司打政策擦边球违规开展培训活动。同时，由于教育系统没有稳定的执法队伍，导致很多教育政策难以落实，对校外培训机构的监管力度大打折扣。校外培训治理活动开展以来，丰富了治理手段。

一方面，治理队伍实现了联合治理。各地积极建立由省教育厅牵头，市场监管、网信、发改委等有关部门协同参与的工作机制，建立完善部门联合执法方案，成立联合执法队伍，加强联合执法查处力度。如有的地方按照“三不两直”（不发通知、不打招呼、不用接待，直奔基层、直插现场）和“双随机一公开”原则，由联合执法队伍采取突击检查校外培训机构，走访部分家长、学生及学校周边群众等方式，对全省校外培训机构进行明察暗访。

另一方面，治理方式实现了多样化，各级政府积极探索“互联网+监管”机制，通过改进监管技术手段，建立日常检查抽查制度，为更好地规范校外培训机构提供了技术支撑。如教育部先后搭建了全国中小学生校外培训机构管理服务平台和全国校外线上培训管理服务平台，指导各地将校外培训机构信息录入服务平台，推动了对培训机构的网络化治理。

3. 培训机构办学生态：从“乱象丛生”到“逐渐规范”

近年来，校外培训机构的办学行为不断受到社会质疑，一些培训机构通过夸大事实、虚假宣传等手段干扰正常的招生秩序，通过强化应试、机械刷题、超前超标培训等手段给家庭造成不必要不合理的过重负担。本着决不姑息的态度，政府部门集中通报、处罚了一大批存在违法违规行为的校外培训机构，起到了警示作用。通过专项治理，举报渠道更为畅通便捷，校外培训市场存在的虚假宣传、超前超标授课、与中小学校招生入学挂钩等各类乱象得到有效遏制，不合规的培训机构大量减少，校外培训机构规范有序发展的良好局面逐步形成。

4. 学校教育教学：从“教学为主”到“多维发力”

《关于规范校外培训机构发展的意见》开宗明义指出，“面向中小学生的校外培训机构开展非学历教育培训是学校教育的补充”，补充的意义是培训机构在满足中小学生选择性学习需求、培育发展兴趣特长、拓展综合素质等方面要发挥一定作用，而在育人中真正发挥根本作用的仍然是校内教育。基于此，在治理校外培训机构的同时，政府应引导学校进一步提升校内教育教学质量，从以“教学为主”向提升质量、提供课后服务、加强师德师风建设等“多维发力”方面转变。据笔者统计，绝大部分省会城市和计划单列市都制定了课后服务具体实施意见，力求让每一名有需求的孩子在放学后“有地方去、有东西学、有伙伴玩”。

5. 社会氛围导向：从“普遍焦虑”到“渐趋理性”

为了从根本上扭转焦虑的社会氛围，在推进校外培训机构治理的过程中，从中央到地方都高度重视舆情管控和引导，精心策划、定向发力，为治理工作营造了良好的舆论氛围，帮助家长树立理性的育儿观念。例如：教育部组织开展了全国家庭教育主题宣传“九个一”活动，研究制定了学校指导手册和家庭教育百问百答，帮助家长转变教育观念，在一定程度上缓解了社会焦虑的氛围，家长对孩子参加校外培训也有回归到理性状态的趋势。

1. 应对“灰犀牛”“黑天鹅”事件的风险防范能力有待增强

习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班的讲话中指出，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。[2]“黑天鹅”事件是指非常难以预测且不寻常的事件，通常会引起市场连锁负面反应甚至颠覆；“灰犀牛”事件是指太过于常见以至于人们习以为常的风险，比喻大概率且影响巨大的潜在危机。

当前火热的校外培训已经形成了“剧场效应”，当大多数家庭都追求补课带来的利益最大化，大家都去补课，最终结果是谁的利益都不能最大化，甚至可能出现整体利益的最小化。在这种背景下，很多家庭对校外培训带来的风险已经习以为常，将校外培训视为生活的一部分，事实上这其中存在巨大危机，一旦矛盾爆发可能会成为“灰犀牛”事件，不仅影响国家的前途命运，而且影响孩子的身心健康。此外，近些年校外培训机构倒闭、高管卷钱跑路的现象屡屡发生，导致很多学员利益受损，这就是典型的校外培训“黑天鹅”事件。因此，“灰犀牛”事件与“黑天鹅”事件给政府治理提出了极大考验，需要政府进一步提升防范化解风险的能力。

2. 行政执法队伍的专业性有待提升

“双减”政策中提出要明确部门工作责任，联合开展专项治理行动，对教育部门、发展改革部门、市场监管部门和宣传网信部门等均提出了相应的执法要求。目前，地方为了贯彻落实相关政策，建立了涉及教育、市场、网信等多部门的联合执法机制，取得了一定效果。但是，调研过程中发现，面对基层一线日益复杂的矛盾和倒闭机构数量不断增加的压力，行政执法队伍在管理上专业性不足，显得力不从心，部分基层行政部门疲于应付，导致工作标准低，缺少主动作为。此外，牵头的教育行政部门，仍面临执法范围有限、执法权威不足等现实困境。

3. 线上培训机构的治理有效性有待加强

随着信息技术的不断发展，基于互联网技术的线上校外培训机构也随之发展壮大，导致出现“线下减负、线上增负”的新问题，而且线上培训具有覆盖广、规模大、传输快、虚拟化等特点，监管起來难度更大。一是线上培训内容监管难。由于线上培训灵活度较高，对线上“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等不良行为难以监控。二是跨区域的监管难。“双减”政策颁布前，线上培训机构往往采取备案制，在全国范围内招生，出了问题后具体由谁负责存在相互推诿的问题，没有形成良好的治理机制。“双减”政策颁布后，要求线上培训机构由备案制转成审批制，进一步加强审批地对线上培训机构的监管力度。可见，在资质审核、培训内容、课程监督及资金监管等方面，线上培训机构的管理难度都比线下培训机构大得多，成为摆在政府治理面前的一道难题。

4. 急需探寻治理“变异形态”培训机构的有效路径

目前，在“双减”政策的严厉监管下，有的校外培训机构为了规避审批、获取更多利益，躲避行政监管和征税，不申请办学资质、不注册营业执照，将办学地点设在居民住宅内，场地条件简陋，存在较大安全隐患。2021年9月，教育部办公厅为此印发了《关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》，要求依法依规查处在居民楼、酒店、咖啡厅等场所，化整为零在登记场所之外开展“一对一”“一对多”等变异形态的学科类培训。可以说，这类“变异形态”的培训具有很强的隐蔽性，有的机构负责人甚至采取“游击战”的方式与执法人员周旋，查处难度较大。

1. 依法治理，进一步完善政策制度体系

构建校外培训机构治理的长效机制，必须将其纳入法治的轨道予以管理。校外培训专项治理始于政策，其长效机制的构建依然要依靠政策。有学者研究了日本学习塾治理的经验，指出日本政府依据和完善了一系列相关的法律法规，对学习塾行业进行监管和治理，以保障其有序发展，其中包括修订《教育基本法》《学校教育法实施规则》等，并利用经济法规《特定商业交易法》《公司法》《法人税法》《一般社团法人法》《不正当赠品及不正当表示防止法》《著作权法》等规范约束学习塾行业发展。[3]这些值得我们借鉴。

一方面，我们要进一步完善相关法律法规，对《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》等涉及校外培训的法律法规进行完善；同时依据相关法律法规，系统规范校外培训机构的经营，充分发挥《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国劳动合同法》等其他领域法规的协同作用；特别是可以考虑再次修订《中华人民共和国民办教育促进法》，在该法中设立专门针对校外培训机构的条款。或者研究制定《校外培训管理条例》，将国家现有政策中关于校外培训机构设立审批、组织机构、规范管理等方面的规定内容，加以汇总、修改、优化后作为条例的主要内容，依法推进校外培训行业长期的持续性规范化发展。

另一方面，推动地方制定出台更具操作性的政策法规，如有的地方编写了《中小学校外培训机构筹设审批办证资料建议文本》，包括《申办报告》《告知书》《授权委托书》《受理决定通知书》《筹设批准书》《筹设论证报告》《名称核准报告》《资产证明》《公司章程》《教师信息公示一览表》《收费公示一览表》等模板，操作性很强。

2. 源头治理，治外更要治内

校外培训机构之所以如此火热，是因为培训机构能够找到家长和学生的痛点，以顾客需求为导向，并尽可能满足顾客的需求。那么，学校教育拥有丰富的教学资源和优秀的师资，为什么难以满足家长和学生的需求呢？有学者通过对韩国影子教育治理的分析提出，要彻底治理影子教育，就要切实发挥学校的课后服务主渠道作用，保障课后服务经费的落实，提供丰富多样的课后服务内容。[4]基于此，我们要抓住学校教育的源头，进一步强化学校育人的主体地位，切实提高学校教育质量，减少中小学生对校外培训的依赖；同时，进一步加快完善中小学课后服务体制机制，有序推进课后服务工作，切实发挥中小学校在课后服务中的主渠道作用，不断提高课后服务水平。

3. 分類治理，各司其职实现全面监督

针对校外培训机构治理中出现的行政执法队伍专业性和稳定性不强、线上监管和“变异形态”培训机构监管难等问题，要积极探索分类治理的方式，在具体政策上区别对待。

一是针对学科类和非学科类分类治理，按照《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》划分，对于学科类培训机构，可以采取强化审批、提高准入门槛、严格登记等手段强化监管；对于培育发展兴趣特长、拓展综合素质的素质类培训机构，政府应当降低准入门槛、强化事中事后监管，采取包容审慎的态度做好监督管理。

二是针对线上线下分类治理，在基本条件上必须一致，加快推进线上培训机构由备案制转审批制，同时规范线下培训机构通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式违规开展线上学科类培训的行为，营造线上线下培训机构公平竞争的环境。

三是充分发挥校外教育培训监管司的作用，做好牵头统筹工作，凝聚街道、群众的力量，严查隐蔽违法违规培训，畅通举报渠道，加大对培训地点转移至居民楼、培训方式转变为线上的校外培训机构的监管力度，同步公布举报电话，建立通报机制，多方面接受社会监督。

4. 综合治理，教育改革要全链条同步推进

构建校外培训机构治理长效机制是一项系统工程，必须统筹学校、社会和家庭，有关部门各司其职、分工协作，形成综合治理合力，才能确保积极稳妥推进。

一方面要全面深化教育领域改革，切实解决教育面临的深层次问题，改变“错误的教育政绩观”和“片面的考试评价观”。同时也要深化中高考命题改革和招生入学改革，切实提高命题质量，注重考查学生的综合素质，缓解竞争压力。

另一方面，要进一步引导社会和家长树立正确的教育观念，推进《中华人民共和国家庭教育促进法》的落实，提升家长的素质能力，使其能够理性帮助孩子设定人生目标，理性看待青少年培养培训和成长成才，引领家长逐步建立科学育儿观念。此外，要引导和促进校外培训机构遵循教育规律，转变办学理念，支持和鼓励社会力量举办培养中小学生兴趣爱好、创新精神和实践能力的校外培训机构，推进校内校外的有机融合，优化校外培训市场结构。

参考文献：

[1] 焦玉婷.政策工具视角下我国校外培训机构专项治理方案的文本量化研究[J].上海教育评估研究，2019（3）：43-47.

[2] 新华社.习近平：提高防控能力着力防范化解重大风险 保持经济持续健康发展社会大局稳定[N].光明日报，2019-01-22.

[3] 姚琳，马映雪.日本校外培训机构学习塾治理探析[J].比较教育研究，2020（1）：53-60.

[4] 周霖，周常稳.韩国影子教育治理政策的演变及其启示[J].外国教育研究，2017（5）：66-76.

（编辑 崔若峰）

注释：① 本文系北京市教育科学“十三五”规划2018年度重点课题“中小学课外辅导行业教师专业水平认证制度研究”（项目编号：CAFA18084）的研究成果。