中国绿道规划建设实践
——从提级统筹到制度并轨

王淳淳 金云峰 徐森

作为目前相对成熟的线性空间规划建设手段之一，绿道在世界多地得到广泛实践应用[1]。其概念和发展与不同国家和地区的社会构成、发展阶段以及自然地理环境有着密切关系[2]，广义的绿道包含各种道路绿化或周边绿地建设，具有如防灾、生态安全、可持续发展和水土资源保护等复杂多元的关注重点[3-4]；狭义的绿道即城市规划、风景园林学科中讨论的绿道概念，是城乡三生空间的一种规划组织手段，也是生态服务功能的线性载体，笔者所讨论的是后者在中国的实践进程。

20世纪80年代，绿道理论被引入中国，逐渐开始对绿地规划产生影响[5]，虽然2000年国家颁布了《国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知》[6]，但更着眼于道路绿化工程，因而在2010年以前，中国对绿道的讨论更多发酵于学界，包括对于国外理论和实践的借鉴和对国内实践的初探[7]。中国系统性开展绿道实践以2010年珠江三角洲绿道网[8]规划为标志[9]，国内相关研究文献也在同期激增，此后许多城市发布相关文件并展开建设，当下，绿道建设已成为中国城乡总体规划、社区生活圈建设、宜居宜游城市塑造等方面的主要指标之一。

中国绿道相关研究总体可以分为三类，1）探讨绿道的规划设计方法，如绿道的选线布局[10-12]；2）探讨绿道的各类效益，如绿道的生态作用[13-14]和对身心健康、社会凝聚力的助益[15-16]等；3）探讨绿道的使用、管理和经营，如绿道的开发运营[17]、民众体验[18]等。本研究基于可公开获取的各省市绿道相关文件以及文献资料，从规划体系、指标设置和管控方式3个方面进行梳理，将绿道在中国的实践发展进程划分为“提级统筹”“常态认同”和“制度并轨”3个阶段，分析其行动组织、部门合作和传导路径上的逐步变化，探讨中国后续的绿道制度化深化方向，并借此启发其他规划手段在空间上的实践。

1 中国绿道建设的提级统筹

1.1 提级统筹的行动模式

提级统筹的行动模式是中国专事专办、及时回应问题的常见运作方式，在环境整治、扫黑除恶、新冠肺炎防控等类似的专项行动中十分常见[19-21]，指在需要多部门联动的计划实施中，为了高效快速地达成治理目标，更高级别行政主体主动提级，统筹各相关部门人员成立跨部门协调机构（如市政重点工程建设指挥部、新冠肺炎防控指挥部等），并制定相关方案和制度以保障行动良好进行。

相比于常规科层制组织方式下的行动传导，提级统筹是一种适用于政府、企业等主体在常规组织方式下，面对难以及时回应、但有急迫性的实际问题时的行动模式，通过主动打破常规程序，整合资源和注意力，进行人力物力的集中调配，以灵活的手段和扁平化的组织方式解决问题或实现效果的过程，在行动过程中通常还伴有权力重构、行政推动、民众动员等要素[22-25]。

在中国绿道实践过程中，提级统筹的关键在于促成不同层级和部门临时性的高度协作，在短时间内达成绿道的多级建设目标。

1.2 珠三角绿道的提级统筹建设

中国的第一次大规模绿道实践，既不同于国外“自下而上”的实施路径，也不同于传统的城乡规划体系传导方式，而是以提级统筹的形式，相对常态城乡规划体系而言较为独立的一场建设行动。

广东省于2009年提出编制省立公园-珠江三角洲绿道建设规划的要求，2010年确立“一年基本建成、两年全部到位、三年成熟完善”[26]的珠江三角洲绿道核心建设框架，开始了自上而下、以政策为导向的广东省全域绿道规划实施。

在省政府牵头下，各市政府成立了多部门混编的绿道领导小组，以行政命令为敦促，在平级市间成果考评竞争的氛围下[27]，依照行政区划以任务下达、逐级代理和指标分解的纵向发包[28]方式将规划建设任务传递给下级部门，呈现高效快速、整齐划一的行动模式，形成区域（省级）—城市（市级）—（区县级）—社区多级绿道结构[29]，并发布了包含规划、指引和评估[30]在内的一系列文件（表1），可以概括为“两级规划、两种指引和一个评估”——省级和市级规划、技术和管控指引和后续建设反馈评估。

表1 广东省绿道规划建设过程中发布的文件（部分）[8,26,31-35]Tab. 1 Part of the documents issued by Guangdong Provincial Government on greenway planning and construction [8,26,31-35]

这一阶段所编制的绿道规划，虽然参考了一系列上位规划，但绿道建设使用阐发的需求由于时间上的滞后，并不能在其他空间规划中得到回应，其传导也是在绿道这一个单项建设上进行纵向传递，因此是相对独立的。其绿道规划更偏向于一次大型建设活动的统筹安排，从内涵上来说并不完全属于一般意义上城乡规划体系内的“规划”[36]。

此次提级统筹的行动模式使得广东省高效快速地完成了绿道从规划到落地的过程，不仅带来了城乡环境的改善， 还具有增加就业岗位和提升经济收入的效果，总体上取得了良好成效[35]。当然，广东省的全域实践并非是建立在空白经验上，增城市（现广州市增城区）在2007年就开始了绿道规划的编制工作，并在2010年得到正向建设反馈，为广东省整体推进绿道建设做了前哨工作[27]。

广东省绿道网规划建设的成功为后续其他省市的绿道建设提供了宝贵经验，在规划建设流程和制度标准上做出了全面示范，随后多省市迅速跟进，开启了绿道在中国多地市的常态认同阶段。

2 中国绿道建设的常态认同

根据可公开获取的绿道相关政策和规划文件（图1）可以看出，随着各地市的不断实践，绿道从相对独立到逐渐融入城乡规划体系，并与居民日常生活紧密结合，开始具有常态化的价值认同。

1 2006—2021 年绿道相关的文件或政策（部分）Part of the greenway-related documents and policies (2006—2021)

2.1 绿道在规划体系中的常态认同

绿道在规划体系中取得常态认同的过程呈现3个阶段的螺旋上升的特点。

第一个阶段是理念性的绿道。2010年以前绿道在部分省市的绿地系统规划中出现，但更多以部分地段或道路的景观道、林荫道布置的形式，展开小范围的建设活动，更具有道路绿化提升的性质。

第二个阶段是任务性的绿道。这一阶段绿道通常以提级统筹的行动模式开启相对独立的规划建设，快速实施是这一阶段的工作特点。广东省“两级规划、两种指引”的路径，在各省市不同资源环境条件和部门权责特异性的实践中得到进一步深化，如分级分类和要素指标的细化，延伸至任务分配和指标分解的末端，呈现出总体统筹、分级规划、层层递进、导则指引、规范实施、评估反馈6个特点，其规划传导呈现相对纵向的特征。

第三个阶段是系统性的绿道。绿道再次回归到城乡规划体系中，与游憩系统、慢行系统、绿地系统[37]、交通系统相结合，如《上海市生态空间专项规划（2021—2035）》[38]提出打造多级绿道体系连接森林体系、串联三生空间，将绿道作为城市生态空间建设的主要内容之一；《成都市公园城市绿地系统规划（2019—2035年）》[39]对天府绿道做出了体系规划；《杭州市综合交通专项规划（2021—2035年）》[40]也提出注重生态、绿色的道路空间网络打造。这一阶段的绿道成为空间、用地和活动相互嵌套的可持续的城乡线性空间系统，其规划传导开始由相对纵向转向横纵并举，在与总体规划、其他专项规划的对接上也更加清晰。另一方面，从行政主体上来看，从一开始以市级人民政府作为区域划定的把控者，到由规划部门和园林绿化部门共同进行区域划定，以园林部门为主要把控者，其他职能部门分工合作，实现由人民政府到具体部门的行政主体的转移；在经费上做出了更为细致的规定，区分建成区和集体土地的不同情况；在运营上鼓励社会和个人经营参与绿道内的商业、管护内容；在设计建设上也对土地权属和征迁做出了规定①，可见绿道在常态认同的建立过程中回归到了职能部门的管理语境中去。

2.2 绿道在日常使用中的常态认同

绿道在日常使用中的常态认同建立主要体现在指标演变中。指标设置直接影响建设落实程度，同时也直观反映绿道的规划目标、服务内容以及公众的日常活动需求，整体呈现为2个层次，规划层面的任务指标和导则层面的使用需求指标。

任务指标即绿道建设必须遵循的、保证绿道基本功能实现的指标，通常在城市总体规划、省级绿道总体规划、市级绿道规划中做出具体规定，目前基本形成里程、宽度、配套3块内容。其中里程是任务指标中的基础指标，对于自上而下的数量化任务分配和压力型时间进度而言，规划里程与建成里程和完成度直接相关，因此在规划文件[41-42]中均对里程和分期做出直接要求，通常包含规划总长度指标、省市级绿道的分长度指标等。

除了任务指标以外，各省市在具体实践过程中还结合在地性和公众需求进行更加细化的指标设置（表2），体现出绿道建设在发挥社会效益、经济效益以及设施智能化等方向的具体深化。在社会效益方面包括承载日常健身、休闲活动等[18,50-51]；在经济效益方面，包括安防、养护、管控等需求带来的工作岗位和商业配置[52-53]，以及结合绿道的产业带规划[54-55]和地区经济发展带动作用[56]。此外，智能化也是绿道与技术和日常生活紧密结合的重要方向[49,57]，如成都公园城市建设中以绿道和数字化平台相结合，将沿线的商业、文旅、体育、农业等内容串联起来，形成包括天府绿道赛事体系在内的活动产业体系[58]；武汉东湖绿道也推出服务网站、官方微博和手机App，发布绿道串联的景点、餐饮、活动、管控等内容。在这些细节的具体落实中，绿道与居民日常生活的关系越发密切，逐渐成为宜居宜游的空间符号。

表2 各省市绿道相关导则文件中更加精细化或相对独特的指标要求[43-49]Tab. 2 More refined or relatively unique index requirements in the guideline documents for greenways in various provinces and cities [43-49]

3 中国绿道建设的制度并轨

通过规划体系和日常使用2个方面的常态认同建立，绿道作为空间要素和规划手段在中国已经被普遍接纳，通过总体规划确定任务目标，专项规划落实选线设施，横跨多种用地，衔接多个部门，在横向和纵向上与各级各类规划产生更加紧密的联系，关联慢行系统、城市风貌、居民出行、休闲娱乐等内容，与日常生活、技术发展有了更多结合的可能。

面对当下资源整合的存量发展要求，绿道与一系列其他线性空间、非正式空间的共建共用[59]和多功能的空间并置，在城市分段或分区存量更新上具有灵活性，但也需要面对更加复杂的产权、事权情况。在中国，从规划到实践的路径中，由法律法规和各项标准指引规划体系化编制，再由体系下的具体规划门类分别指引具体的项目建设，因此制度并轨是这一阶段绿道的发展目标。

3.1 绿道的制度并轨

2020年9月自然资源部办公厅印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（简称《市级指南（试行）》）[60]对绿道做出了系统性和控制性的编制要求，提出“结合街道和蓝绿网络，构建连通城市和城郊的绿道系统”作为完善公共空间和公共服务功能的主要编制内容之一，并做出图件要求；2021年3月11日通过决议的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》（简称《十四五规划》）中明确指出要“科学规划布局城市绿环绿廊绿楔绿道”；2021年7月1日起实施的《社区生活圈规划技术指南》行业标准[61]中，绿道承载了城镇/乡村社区生活圈的出行、休闲功能，在雄安生活圈建设实践中做出了指标对接控规的强制管控要求，设施与住宅项目同步建设、同步验收、同步交付[62]。

这意味着绿道在中国经过近20年的发展，从地方自上而下的提级统筹，到经过全国各地市各级政府不断施行和挖掘的常态实践积累了经验和路径，绿道终由省市等地方政府的“自下”实践进入到国家层面的“上位”视野中，从“地方实践”到“国家推进”，由“短期推进建设活动的规划”到“空间规划编制指引”，被纳入中国规划系统的制度轨道中。

从实施条件上来看，绿道实现了从城乡规划时代下由带有“附加项”性质的建设项目，到带有“可选项”性质的规划手段，再到国土空间规划语境下“必要项”性质的“规划要件”的转变（图2）②。“要件”式的地位提升，说明绿道过去的实践具有其合理性和有效性，但制度并轨也注定了绿道需要在法规体系、标准体系和行政体系中融入国土空间规划的框架[63]，在行政、规划、供地、建设、管理等各方面形成相对模式化的机制流程，以供科层制组织能够依循运作，其中对于具体的规划设计指标已有许多经验积累，但《市级指南（试行）》提出的控制性要求还需要解决相关的技术规范和标准补充等方面的问题；另一方面，在组织协调上，过去的绿道建设由于其任务性、附加项或可选项的角色，通常由临时机构进行跨部门协调，如要长期良性发展或许需要设立相应的议事协调机构，或出台相关的文件来组织各部门的运作，处理职权和行政边界。

2 绿道规划实践从提级统筹、常态认同到制度并轨过程中的性质变化Essential changes in greenway planning and practice from the levelling coordination,normalization to institutionalization

3.2 制度并轨的后续展望

绿道实现制度并轨本质上是土地多元功能复合化的趋势表征，即综合复杂需求和发展理念的空间投射。因此绿道的实现虽然不以土地利用方式为标的物，但其所具有的土地黏性和功能黏性使得其在实践过程中无法绕开既有的土地使用和权属问题，并且人文自然要素常具有空间共现特征，使所涉及的职能部门构成更加复杂，此处阐发2个角度的绿道制度化发展的思考。

从行政可持续的角度出发，在制度层面上如何优化行政组织方式，促进部门间合作和基层操作的联系，以及各部门在绿道空间上的行政行为边界，从政策驱动转向制度支撑，调动公众参与规划设计、空间塑造和功能配置中，使得绿道不仅具有多元的功能黏性，也具有多方的制度弹性，保持良性发展[64]。

从规划可持续的角度出发，1）需要结合绿道的在地性，考虑绿道的建设指标和实施路径，除了“总—分”的发包式建设以外，还可以结合地方反馈、逐步更新、连片为线的方式，从建设项目的角色转向渐进式空间治理的角色；2）需要结合城市信息模型和城市运行管理服务平台的建设，为绿道纳入规划体系，进入“多规合一”构建数据库基础；3）针对《市级指南（试行）》提出的系统性和控制性要求，绿道在规划实施中还要考虑与慢行系统、遗产廊道、生态廊道等其他线性空间的复合关系[65]，空间并置上不同管控要求的交杂对于行政行为将产生直接影响，这也是“多规合一”必须要面对的问题。

4 绿道实践进程的启示

4.1 提级统筹模式应用的利弊

规划作为一个连续的治理过程[66]，所面对的城市问题和建设需求具有时代性，加之土地附带着复杂的产权、利益关系，制度组织相对于学科产出的新理论方法常具有滞后性，难以在部门事权和条文规范中及时落位。因此在城乡空间治理中，提级统筹的行动模式一方面能够高效快速地推动项目实施，另一方面多部门多层级在这个过程中的频繁接触，能够对新理论方法在落地过程中遇到的实际问题进行及时调整，为后续的常态认同建立和制度并轨的过程提供了系列经验。

同时，在规划建设中采取提级统筹行动模式也存在需要注意的问题。一方面，基于行政动员展开的行动本身无法持续再生产，这是此行动模式的天然弊端，即虽然能够在短时间内取得正面空间效果，但若未能对接到制度化过程，那么后续相应的建设项目只能不断通过新的提级统筹建设开展[22,24]，长远来看会造成正面成果耗散并扰乱常态治理，形成路径依赖[67]和治理内卷化[68]，使得滚动式的空间治理权力结构不断“另起炉灶”和“重复建设”[66]，带来空间和使用上的不利影响[69]。另一方面，建设项目具有相对不可逆的性质，一经落地难以轻易改变，并且涉及大宗资金、人员的变动，更遑论当下城市发展面对的存量背景下的复杂利益格局，在这样的条件约束下，提级统筹方式的使用需要经过反复推敲，否则将带来土地资源和人力物力的浪费。

4.2 从理论到制度的绿道经验

绿道能够进入制度并轨阶段，说明其在缓解城市环境的时代性矛盾上是有效的。改善生态环境是绿道理论被引入中国的主要初衷[27,70]，但真正让绿道全面铺开的原因则来源于其对用地指标的弱依附[71]和对各类活动、服务功能的灵活承载[72]，尤其是用地紧张的城区内，绿道能够绕开征地补偿和用地指标的直接成本，通过提升公园绿地可达性，联通和强化包括微绿地、非正式空间等在内的各类公共空间服务效能[73]，与环境改善、居民使用、身心健康和产业提升发生联系。

但绕开了直接成本则带来了另一种间接成本的产生，即“共建共用”带来的部门横向协作和沟通成本，这也是绿道能够通过提级统筹取得成功的本质原因——该行动模式的最大特点便是通过扁平化组织和政治势能推动在短时间内覆盖这样的横向成本。而对于活动的强黏性则指向了新时代的空间需求转变，并且这种转变对既有土地、产权、事权结构提出了挑战。因此在制度并轨的过程中，要么对用地和指标的进一步改革做出回应，要么在事权上进行精细化重构，健全和创新多功能空间的管控机制。

这种提级统筹、常态认同、制度并轨的“三段式”治理过程本质上是建立多部门合作的价值共识和实现制度支撑的过程[74]，其中前者离不开成效价值在政府、市场、公众的三边认同，后者则是价值认同在运作规则层面的具象。虽然在绿道经验中，这种“三段式”发展整体上是相对平稳过渡的，但其自身就意味着2次对于组织模式的推翻，第一次是“专事专办”的暂时集结，第二次是制度规范化的再分散，并且2次推翻都存在不可消减的行政成本和结果不确定性。因此，这种“三段式”发展的内生动因还是由于现有组织结构和制度体系对时代问题的反馈不足，这也是全面深化治理需要回应的内容。

因此实现建设善治的渐进式治理，不仅需要空间经验与学术推敲，也需要价值认同和文化思考，即规划理念或手段的发展不仅需要对时代性问题的机制解剖、需求细化和空间重构，还需要与部门组织方式、行政结构、物权关系、协作模式、传导机制等内容充分衔接。

5 结语

本研究基于可公开获取的文献资料总结中国近20年来绿道实践的发展脉络和制度化经验，为其他规划理念或手段的现实阐发提供注脚。从提级统筹、常态认同到制度并轨的过程中，绿道的规划法定性逐渐上升，实现从附加项、可选项到必要项的角色变化。能够通过“三段式”路径实现制度化离不开绿道自身在土地利用、指标依赖和功能承载方面的特性，而这种发展路径也存在自身弊端，从三段式转向渐进式，需要考虑规划和行政的双线可持续，实现全链条的价值认同。

注释(Notes)：

① 总结自《关于印发〈广东省绿道控制区划定与管制工作指引〉的通知》粤建规函〔2011〕203号、2013年湖北省武汉市人民政府办公厅发布的《市人民政府办公厅关于印发武汉市绿道系统建设管理办法的通知》，以及首都园林绿化政务网2014年发布的《绿道工程设计方案管理程序的暂行办法》和2015年发布的《北京市绿道管理办法》。

②此处未将“提级统筹”阶段的绿道规划纳入“总体—专项—详细规划传导”的原因是这一时期的绿道规划更偏向于一次大型建设活动的统筹安排，具有相对独立性。另外，此处的“专用标准”指的是诸如绿道连接线等在内的专用于绿道建设过程的标准及导则。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1由作者根据开源文献资料整理总结绘制；图2由作者绘制。表1、2由作者根据开源文献资料整理。