西安高新区15分钟生活圈划定与规划研究

米炜嵩 | Mi Weisong

柴晓怡 | Chai Xiaoyi

李 丹 | Li Dan

李龙涛 | Li Longtao

近年来，15分钟生活圈规划成为热点话题，作为提高居民生活品质的重要抓手，以社区为研究对象，在步行可达范围内，配备居民生活所需的基本服务设施与公共活动空间，打造社区生活的基本单元，各城市也陆续开展15分钟生活圈规划的探索[1]。然而，由于城市及基层治理能力的差异性，生活圈的规模在各地实践中大小不一，生活圈的划定与否在学术界也是众说纷纭，对于生活圈规划的普及难以形成经验借鉴。

本文在上述背景下展开15分钟生活圈的规划探索，在国内外相关研究的基础上，通过对《城市居住区规划设计标准》GB50180—2018进行解读，明确15分钟生活圈的规模，以西安高新区为例，提出区域层面上下联动的15分钟生活圈划定方法，并聚焦高新区管理与体制短板、生活职能缺失的普遍特征，提出多元共治的规划策略，强调政府的有限与有效介入，在此基础上，将设施建设的任务落实到具体的生活圈内，形成任务清单与行动计划，对于治理能力相对较弱的城市及西部地区更为适用[2]。

1 15分钟生活圈相关研究综述

1.1 生活圈的规模研究

“生活圈”起源于1965年日本提出的“广域生活圈”概念，并迅速在韩国、中国台湾等地扩散[3]。近年来，15分钟生活圈成为国内社区规划的热点，以上海为首，北京、武汉、济南、广州等城市陆续展开15分钟生活圈的规划与实践工作。15分钟生活圈强调在15分钟步行可达范围内涵盖居民一日至一周所开展的各类活动，其圈域规模的确定多采用居民出行行为调查，通过合理的步行半径与出行距离划定。然而，由于调查数据受样本分布及特征影响明显，地区差异显著（表1）。总体来讲，15分钟生活圈的圈域规模与服务人口规模差异较大，缺乏统一标准，难以进行推广。

表1 15分钟生活圈规模测度一览表

1.2 生活圈的边界测度

关于生活圈的边界测度，宋小冬等（2000）提出通过GIS等时出行可达性分析为规划提供精确的决策帮助[5]；申悦等（2013）基于GPS数据对北京郊区巨型社区居民日常活动空间进行测度[6]；季珏等（2012）通过对随机100位居民居住地与驻点联系进行K-means空间聚类分析，对现状生活空间单元进行识别与划分[7]；孙道胜等（2016）运用Alpha-shape方法进行清河地区18个社区居民日常生活圈的实证测度[8]；孙道胜等（2017）基于居民GPS数据对社区生活圈的时空范围进行界定并进行生活圈的层次划分[9]；赵彦云等（2018）基于全量POI数据，通过覆盖率、达标率以及人口的发展协调性等指标对北京各城区15分钟生活圈进行空间测度[10]。总体来讲，生活圈定量测度的相关研究较少，且研究对象多聚焦于单个社区，研究内容多依托调查数据，局限于现状生活圈空间的识别,规划层面仍未形成有效的生活圈测度方法。

1.3 生活圈的划定方法

在不同地区15分钟生活圈的实践中，生活圈的组织方式呈现出三种模式：第一类以日本为代表，围绕公共服务设施组织不同层级生活圈；第二类以上海为代表，与控详规管理衔接，强调实施与治理；第三类以武汉为代表，强调15分钟生活圈的划定与空间优化。由于城市治理能力的差异性，国内15分钟生活圈的实践多采用武汉模式，通过划定生活圈搭建生活圈单元，统筹协调各类民生设施一体化建设。关于生活圈的划定，武汉提出遵循街道布局与小区建设，延续行政单元、管理单元，将概念性的生活圈与城市空间单元衔接[11]。济南以居住和社区型公共服务设施用地为对象划定街道级生活圈范围[12]。广州基于本地居民的实际需求测定生活圈规模半径，在此基础上对现行规划管理单元进行优化与组合[13]。总体来讲，国内生活圈的划定实践多基于管理维度，在人本视角仅是避免居民认知屏障对生活圈空间的切分，自下而上的划定方法仍不明晰。

在既有研究与实践中，15分钟生活圈的规模缺乏统一标准，生活圈的测度偏向现状识别，生活圈的划定多为自上而下，难以形成标准流程的同时与15分钟生活圈以人为本、以社区为研究对象的初衷相悖。下文以西安高新区为例，探讨上下联动的15分钟生活圈划定流程及规划方法，以期为生活圈规划提供可推广经验。

2 基于上下联动的15分钟生活圈划定

本次研究以西安高新区一、二期为研究对象，将高新区规划用地布局图作为研究底图，总用地规模483hm2，其中居住用地220.21hm2（图1），本次研究旨在探索区域层面15分钟生活圈的划定方法。

图1 研究范围与规划底图

2.1 15分钟生活圈的规模测定

2018年，《城市居住区规划设计标准》提出15分钟生活圈居住区、10分钟生活圈居住区、5分钟生活圈居住区的概念，与居住街坊共同构成城市居住区的4个层级，并对居住区规模、设施体系、规划标准进行了明晰，对15分钟生活圈的构建具有直接指导作用。新版标准提出：15分钟生活圈居住区的划定以居民步行15分钟满足其物质与生活需求为原则，居住人口规模为5～10万人，配套设施完善的区域。但实际规划中，人口指标往往难以进行准确预判，因此，笔者基于标准析出用地指标，使之更具有操作性。

（1）15分钟生活圈居住区用地规模

新版标准中，形成“15分钟生活圈居住区—10钟生活圈居住区—5分钟生活圈居住区—居住街坊”4个层级，并对居住街坊的规模进行界定（2～4hm2），由此推算15分钟生活圈居住区用地规模为130～200hm2（图2），包含住宅用地、配套设施用地、公共绿地及城市道路用地。

图2 15分钟生活圈居住区用地规模

（2）15分钟生活圈住宅用地规模

实际工作中，生活圈的构建往往基于住宅用地考虑，因此，根据标准确定15分钟生活圈住宅用地规模更利于操作（表2）。以西安高新区为例，西安属于II类建筑气候区，高新区一二期住宅建筑层数属于高层II类（19～26层），由此确定高新区15分钟生活圈住宅用地规模为58.5～96hm2。由于部分已开发小区建筑层数达到33层，片区容积率与人口密度较大，住宅用地规模可略小于上述计算值。本次研究中，住宅用地以居住用地（包含住宅用地及非独立配套设施）测度，误差可忽略不计。

表2 15分钟生活圈居住区用地控制指标一览表

2.2 自下而上的生活空间单元识别

若分别以每一个小区为研究对象进行15分钟生活圈规划必将造成公共资源配置的浪费。孙道胜等（2016）通过对18个社区生活圈的时空范围进行界定，发现不同社区居民日常出行范围存在重叠。季珏等（2012）基于居民与驻点调研数据得出属于相同生活空间单元的居民日常出行范围比较接近。前期研究表明，若N个小区的居民日常出行范围接近，即社区生活圈重叠范围越大，则N个小区关联度越高，属于同一生活空间单元，从资源高效利用视角可将其纳入一个15分钟生活圈统筹考虑设施配置与实施管控。

本次研究以高新区一、二期居住用地为研究对象，根据道路要素分割对其进行编码，共43个居住社区（图3）。规划视角下对15分钟生活圈进行识别，采用自下而上的理论出行路径，本次研究通过Arcgis平台模拟居民步行出行路径测定15分钟出行范围。

图3 研究范围居住区编码图

（1）测度方案筛选

①方案一：以小区15分钟出行范围的重叠面积衡量，面积越大，小区关联度越高。实施路径：基于GIS平台渔网与路径分析工具测算各小区居民步行15分钟覆盖范围，并测算任意两个小区步行15分钟覆盖范围的重叠面积（图4），基于matlab数学建模工具对生活空间单元进行分类。方案优势与不足：通过构建10m×10m的均匀渔网，考虑从小区内任意一点出行产生的差异性。但方案的不足体现在：目前43个小区生活空间单元的重叠面积有903个数据，随着研究区域的扩大，面临的数据计算量将十分巨大。同时，在生活空间单元分类的过程中，重叠面积的目标值无法定量。

图4 基于15分钟出行范围的 生活空间单元识别

②方案二：以小区间出行距离或出行时间衡量，时间成本越小，小区关联度越高。实施路径：基于GIS平台道路网络数据集与OD成本矩阵分析工具，构建小区间OD矩阵模型，度量每两个小区间步行的距离成本与时间成本。同时对于大型小区，考虑小区内部步行的时间成本，在小区临道路边界手动添加点要素，辅助以服务区分析[14]（图5）。通过选取时间成本值t=15分钟，对生活空间单元进行识别。方案优势与不足：采用时间成本值进行筛选与归类，易于操作，随着研究范围的扩大与研究对象的增多，筛选标准值不会随之改变。但方案对小区内部不同点的出行差异性考虑仍有待优化。

图5 基于OD成本矩阵分析的 生活空间单元识别

③方案综合比选。最终选取方案二，通过时间成本进行小区间关联度的测量，识别生活空间单元。

（2）生活空间单元识别

高新区一、二期居住用地规模为220.21hm2，按照15分钟生活圈住宅用地规模58.5～96hm2的标准，该片区理论存在2～3.5个15分钟生活圈。

当t≤5min时，生活空间单元基本集中在社区边界内部；当t≤10min时，形成7片彼此独立且内部联系紧密的生活空间单元，但单个规模较小；当t≤15min时，形成3个生活空间单元，且规模达到15分钟生活圈构建标准（图6～图7）。

图6 t值取5、10、15min时生活空间单元特征识别分析图

图7 生活空间单元识别结果图

2.3 自上而下的15分钟生活圈划定

自下而上对生活空间单元进行识别后，需通过自上而下对15分钟生活圈的边界进行划定与校核。从资源高效利用视角，15分钟生活圈作为规划管理与建设的基本单元，是相对独立的单元；从实施管控视角，15分钟生活圈应与控规单元、行政边界相互衔接；从自然地理条件视角，15分钟生活圈应避免河流、高速公路、大型绿化带的分割，保证空间的相对完整性。

综上所述，以3片生活空间单元为核心，依托居住用地与公共服务设施用地，划定3个15分钟生活圈（图8，表3）。区域北部4个居住区周边城市级公共服务设施完备，因此，不纳入15分钟生活圈体系中。

表3 15分钟生活圈划定一览表

图8 15分钟生活圈划定

3 基于共建共治的15分钟生活圈规划

3.1 基于多元主体的设施差异配置

15分钟生活圈作为营造社区生活的基本单元，面对居民主体日益增长的复杂需求，单靠政府行政力难以实现各类要素的聚集，部分政府投入设施也面临从“基本保障型”向“品质提升型”的升级。市场主体不可或缺，但在利益驱使下，往往难以保障公共服务设施的供给问题，“就近”看病就医仍让人心生忌惮、社区养老机构由于在空间匹配关系上缺乏竞争力往往处于短缺状态。近年来，社区居民参与社区商业屡见不鲜，涉及餐饮外卖、休闲娱乐、理发店等多种业态与形式，也使得社区服务更加多元便民。因此，15分钟生活圈规划在社会治理的理念下，应聚焦多元共治中出现的权责不清导致的设施缺失、设施品质不足等问题，进一步明确各类主体的权责范畴，更好地实现共建共享。

本次研究基于雄安、上海、广州、武汉等城市的实践样本与先进经验，结合规范标准及地方管理规定，构建匹配高新特征的15分钟生活圈服务体系，将其分为创新创业、交通物流、环境卫生、养老健康、全龄教育、邻里生活6大类26项设施。其中：创新创业、交通物流、环境卫生类设施作为公共物品，在政府主导下进行投资建设。养老健康、全龄教育类设施由政府负责兜底建设，同时可采用更新开发下的设施捆绑建设，将设施建设纳入控规土地出让条件，或通过容积率奖励、税捐减免等政策鼓励市场主体介入进行投资建设，设施建设品质由政府负责验收。邻里生活类设施，由市场介入实现空间的合理利用、资源的有效分配与生产力的广泛提升，同时，鼓励社区居民等众多私人团体介入，在居民自治下进行设施补充建设（表4）。

表4 15分钟生活圈居住区配套设施与建设主体一览表

3.2 基于服务盲区的设施短板补充

生活圈设施规划基于现状设施的服务盲区识别，在评估设施短板时，综合衡量设施的步行可达性及居民满意度，本次研究通过百度地图POI数据爬取，获取与高新区居民社区生活相关的设施点，并通过问卷调查分析居民的社区生活需求。结果表明，现状高新区15分钟生活圈的设施类型基本涵盖上述6大类，但总体来讲存在设施缺项、层次缺失、系统性不足的问题（表5）。问卷显示，居民不满意的设施前三项为医疗设施、养老设施、交通设施，除日常购物设施外，其余类型设施满意度均未超过50%，现有设施存在品质不足的问题（图9）。

图9 居民对设施满意度分析结果

表5 高新15分钟生活圈设施现状一览表

设施评估基于GIS平台网络分析工具，计算各个小区到达各类设施的时间成本，以设施所在生活圈层级对应的时间成本为标准筛选达标小区与未达标小区（图10）。考虑到现实生活圈之间存在重叠及设施共享的特征，设施短板分析采用生活圈内的设施及外部设施共同进行评估。基于此对现状小区与生活圈的设施完善度进行体检，将设施建设的任务落实到具体的生活圈内，形成任务清单与行动计划（表6）。

图10 基于服务盲区的生活圈设施完善度体检，以教育设施为例

表6 高新区15分钟生活圈设施建设任务清单

结语

本文在梳理国内外相关研究与实践经验的基础上，进行西安高新区15分钟生活圈的规划探索，提出“生活圈规模测定——生活空间单元识别——生活圈划定”的上下联动的15分钟生活圈划定流程，并聚焦解决现阶段15分钟生活圈的设施均好性问题，提出多元共治的规划策略。然而，15分钟生活圈的构建不止于设施的完善，更加强调以社区为单元的整体环境营造，随着服务设施的完善、人居环境的提升与社区文化的培育，15分钟生活圈的建设将推动基层治理单元的不断完善，通过构建“熟人社会”不断发挥“稳定器”作用。

资料来源：

表2：根据《城市居住区规划设计标准》表4.0.1-1绘制；

文中其余图表均为作者自绘。