黄河流域生态补偿机制的优化路径研究

◎周立新 荆 珍

（东北林业大学文法学院,哈尔滨 150040）

黄河流域是我国北方地区重要的生态保护屏障和经济带，对推动我国经济发展与生态文明建设进程具有重要意义。2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，指出生态战略的目标和任务，为我国黄河流域生态保护工作指明了新方向。[1]生态补偿机制作为黄河流域环境保护工作的关键内容，对黄河流域大保护大发展具有重要意义。因此，我国也对黄河流域生态补偿机制的建立与完善予以高度重视，近年来，关于黄河流域生态补偿机制的研究更是成为黄河生态保护的热点话题。

一、相关研究综述

当前我国学者关于黄河流域生态补偿机制的研究主要集中在生态补偿标准、生态补偿模式、横向生态补偿机制以及生态补偿相关立法等4 个方面。第一，流域生态补偿标准对流域生态损耗的计算以及处理流域内主体纠纷具有重要衡量作用，因此确定一个明确可行的补偿标准尤为关键。何慧爽等认为黄河流域生态补偿标准应遵循差异性、独立性特点，制订有针对性的补偿标准[2]；苏杨等则认为黄河流域生态补偿标准应以生态服务功能的大小以及具体价值来确定。[3]第二，关于生态补偿模式，徐松鹤等认为以政府为主导的补偿模式是流域生态补偿机制的必要途径[4]，与此同时，黄志凌则指出，黄河流域生态补偿模式不仅有政府主导这一单一模式[5]，还有市场主导模式。第三，关于横向生态补偿机制，由于黄河涉及9 个省份，所以樊存慧认为加强各个省份之间的沟通与合作工作刻不容缓[6]，应建立统一的管理协商机构；另外，张栋还提出建立与完善黄河流域横向生态补偿机制，应采取多元化横向生态补偿手段。[7]第四，目前我国黄河流域生态补偿还缺乏相关立法，所以制定专门立法也是重要保障，例如张馨等便提出了以专项立法的方式对黄河流域的生态补偿机制进行明确规定。[8]

目前黄河流域生态补偿机制的研究为我国黄河流域生态保护工作提供了参考与借鉴，然而现有研究大多集中于某一部分内容，囊括生态补偿标准、生态补偿模式、横向生态补偿机制以及专门立法方面内容的文章相对较少。在黄河流域大保护大发展的背景下，实现流域一体化综合治理与保护，构建完备的流域生态补偿机制势在必行。通过政府和市场的合力作用，以多元化的补偿方式，保障黄河流域上下游地区沿岸相关主体利益，最终达到流域生态保护的目的。

二、黄河流域生态补偿机制的现状

（一）黄河流域经济发展与生态保护协调发展现状

1. 环境承载力与经济发展刚需不平衡

由于乱砍滥伐、毁林开荒、过度放牧等人为因素，造成黄河流域生态环境的严重破坏，产生了一系列连锁反应，最终导致了流域生物多样性下降、土地荒漠化加剧、林地草原生态恶化等严重后果。[9]此外，由于含沙量、水害等问题，黄河流域生态本身就十分脆弱，特别是上游西北地区，常年风沙、气候干旱，自然灾害频发，生态环境问题尤为突出。加之一系列人为破坏行为，黄河流域生态系统自我恢复能力大打折扣，环境承载力更是大大下降。

随着时间的推移，黄河流域的经济得到了发展，人们的生活质量有所改善，同样，物质需求也不断提高。随着经济、社会的发展，促使人们更快地利用自然。然而，水生态环境已不能满足社会经济发展的需要。因此，黄河流域内环境承载力与人类生产生活需求之间便存在一个失衡的关系，由此衍生的矛盾也愈演愈烈。

2. 环境容量与经济发展之间存在矛盾

黄河流域社会发展迅速，推动了区域经济的迅速发展。但由于区域经济结构的特殊性，黄河流域内经济结构重工业比重大，轻工业所占比重较小。因此，相较于我国长江流域而言，黄河流域经济总量相对偏小。特别是在我国西北地区，经济相对落后，重工业占据了很大的比例，高负荷工业布局也比较集中，这样的产业结构造成严重的经济结构性污染。

环境和经济是环环相扣的，环境容量与经济发展方式也紧密相连。重工业普遍对生态环境损耗较为严重，而像南方地区的贸易服务型经济发展方式对环境容量的消耗程度相对较低，因此调整经济产业结构势在必行。随着国家经济结构性调整战略以及转变经济发展方式的政策出台，各地也都纷纷开始响应与落实，并取得了阶段性的成果。尤其是近五年来，我们可以看到流域内生态环境明显有所改善。然而，生态系统的自净能力有限且周期较长，所以已经被破坏的自然资源在短时间内无法全面恢复。此外，生态环境恶化不仅严重影响了人们的传统生产、生活方式，还导致了地区利益与生态损失成本失调。因此，黄河流域目前有限的环境容量，无法承受过多的经济消耗，这就造成了流域内经济发展与环境容量之间的矛盾。

（二）黄河流域生态补偿机制的实践现状

1. 中央层面

十八大以来，习总书记多次到黄河流域进行实地考察，并对三江源等重要保护区工作做出了重要指示。2019年，习总书记提出黄河流域生态保护和高质量发展的战略方针[10]，为了更好地贯彻落实该指示，我国制订了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，黄河流域生态保护工作加速推进。

首先，生态环境部、财政部等多个部门联合发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》[11]，重点内容是加强区域补偿，同时在流域建立横向补偿环境恢复机制。

其次，黄河流域生态补偿理论研究和案例研究工作有序开展，东营、渭南和铜川三个试点城市在“十四五”期间开展了流域生态补偿的相关研究，对黄河流域生态补偿机制的优化具有重要意义。

最后，虽然我国生态补偿机制已经有所完善，但是对于黄河流域生态保护工作中出现的一些特殊问题，在需要更高层级法律来解决的情况下，由于现行法律、机制的局限性，现阶段我们往往不能充分地解决当下遇到的一些具体问题。

2. 地方层面

目前，黄河流域各区域纷纷开始进行生态补偿的探索与实践工作，并制定了相应的政策。例如，青海省建立的三江源生态补偿机制，陕西、甘肃共同签署的《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》[12]，对保护环境和改善人民生活以及协调社会经济发展起到了很大作用；2021年，河南与山东决定在黄河流域实施“共担责任、共治环境、共享生态效益”的区域生态补偿制度，并签署了《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》；此外，黄河流域内的其他行政区域如四川、宁夏、山西等，也都在全省范围内进行了生态补偿实践。

整体而言，近年来黄河流域的生态补偿工作积累了大量的实践经验，为构建完善的流域水生态补偿制度打下了坚实基础。但目前地方政府制定的相关政策仍主要集中在对黄河流域整体生态环境进行保护，缺少针对黄河流域自身特点制定的专门生态补偿制度，流域内还没有全面系统的生态补偿相关法律法规，因此还存在法律依据不充分等问题，且流域规模的水生态补偿还没有完全实施到位。

三、黄河流域生态补偿机制的困境

（一）生态补偿法律法规不完善

2021年5 月，国家发展和改革委员会生态保护补偿工作会议明确指出，“十四五”期间，要以生态补偿立法为工作重点，合理规划、统筹推进。但是，截至目前，纵观我国立法体系，并没有一部专门的、系统的生态补偿法，目前已制订和执行的关于生态补偿的法律条文也仅仅是在个别的环境资源保护单行法中出现，立法层级较低，篇幅相对较少，且大多数内容都是原则性、理论性较强的普遍规定，虽然应用范围广，但黄河作为跨界河流，涉及多个省市区，若只用一般的规则来约束，而不根据流域内各地区实际情况相应地来制定合适的法规，那么在处理具体问题时便很容易出现无法可依的局面，在法律适用上缺乏可操作性。同样，黄河流域最终也很难形成一套系统化、实用性强的法律体系。

就黄河流域而言，其管辖范围由流域内各省划分，没有一个统一的生态环境资源管理体系，因此，黄河流域的生态环境保护与治理各项工作内容主要是由各行政区域决定的。一些省份根据国家出台的法规和政策以及自身实际，制订了适应本地流域生态保护的相关性文件。例如，2021年山东省出台的《关于建立流域横向生态补偿机制的指导意见》，河南省发布的《河南省建立黄河流域横向生态补偿机制实施方案》等文件[13]，其目的都是通过实施生态补偿举措来改善黄河流域生态环境治理机制和治理能力，促进黄河生态环境保护与高质量发展。但是，由于法律层级较低，所以在实践中保障黄河流域生态补偿可持续发展存在一定难度。

（二）投资主体和补偿方式单一，补偿标准确立不合理

生态环境是一种特殊产品，进行生态建设所产生的效益也属于公共所有，是由全体人民共同分享的。当前，在我国的水生态补偿制度中，政府仍然是主要的投资主体，由政府主导、中央财政支持，建立专项资金实施生态补偿，激励补偿主体加快推动补偿工作。但是，投资主体单一，就很容易出现资金短缺、资金使用不平衡、利用效率与恢复效率低下、生态系统难以运行等问题。另外，在生态效益全民所有、普遍共享的基础上，生态补偿也应由全体居民来共同参与。

此外，由于生态价值概念的抽象性，我们很难用金钱来进行具体衡量。而补偿标准确立的合理与否，更直接影响一个地区生态建设工作能否顺利推进。当前，我国黄河流域的生态补偿标准主要还是以“自上向下”“循序渐进”“整体统筹”的方式来实施，尽管可以加快项目实施进度，大大缩短项目工程周期，但这样单一的补偿标准在实践中并不适合流域内所有地区，相反，由于不同区域有自身的发展特点，要求我们在制定补偿标准时应具体问题具体分析，确立科学、合理的补偿标准，才能更好地保障生态环境可持续发展。

（三）横向生态补偿机制不健全

由于目前黄河流域缺乏生态补偿的专门性法律，所以难以满足生态保护与发展的需要。而虽然我国现行立法大多模式为资源与环境分离，但究其本质，仍是部门立法。同时，由于各部门法律之间实际情况不一，立法背景与立法目的存在差异，就会使得各部门关于黄河流域的立法只注重其特定的价值或特征，而无法全面系统地维护其生态环境。

此外，黄河作为典型的跨省河流，水资源的流动性决定了仅依靠不同行政区域的生态补偿难以实现，必须充分发挥各地区的积极性，并进行合理的分工。因此，黄河流域生态保护需要流域内各省市共同努力与协调，在平等协商、互惠互利、合作共赢理念的基础之上，统筹规划相关工作。目前各省虽都各自制定出台了关于黄河流域生态补偿机制的文件或意见，但是，流域上下游之间还是缺乏一个协商平台，来负责处理协调流域上下游之间的主体利益关系，以及资金和相关协议具体落实情况的监督。

（四）企业社会责任感缺失，其他社会主体参与度低

在黄河流域的生态补偿中，政府发挥主导作用，理应对企业、居民等生态补偿主体的合法权益进行保障，而也应向社会公众及时公布流域生态补偿政策落实状况，但是目前还存在公布不及时，听证与监督举报等相关制度执行不到位等问题。另外，部分企业社会责任感缺失，在资源开发利用过程中，将经济效益放在第一位，只顾自身利益，而不顾流域生态环境是否破坏，任其搁置。流域内一些居民群众，由于自身文化水平、思想认识有限，也缺少维护自身利益、保护本地生态环境的意识。

四、黄河流域生态补偿机制的优化路径

（一）健全生态补偿相关法律法规

十八大以来，在党中央、国务院以及各环保部门的高度重视和努力下，我国关于生态补偿机制的建设已渐趋完善。中共中央和国务院发布的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》[14]，以全新的发展视角进行统筹规划，同时也为我国“十四五”阶段的生态补偿机制提供了政策性支持。

但是，目前我国还没有统一实施的专门性法规，来对黄河流域的生态补偿机制作出明确规定。因此，为了更好更快地实现黄河流域高质量发展目标，我国应尽快健全黄河流域生态补偿相关法律法规。一方面，在国家层面，应尽快将分散在各部门法中的相关制度进行整合，以建立完善的流域水资源生态补偿法律体系。另外，流域内的自然资源开发和管理、环境投资和补偿等政策、制度和措施，都应以专门立法来规定。另一方面，在地方层面，面对当前我国关于流域生态补偿制度相关规定较为笼统、缺乏具体规章的情况下，黄河流域内各省市应联合起来，在沟通协商的基础上，充分发挥地方立法的协调作用。通过专门立法，明确合理的生态补偿对象、补偿标准、补偿方式以及资金来源和管理制度等内容[15]，并制定统一的水环境质量补偿办法，通过区域协调立法，最终推进黄河流域高质量发展。

（二）建立多元化生态补偿机制，科学确立补偿标准

建立多元化、市场化补偿方式。应以政府为主导、以市场为导向的多种方式进行生态补偿，流域内各行政区域可以通过调研、协商等方式，设立生态补偿专项资金，同时可以采取异地开发、项目扶持、转变发展模式等方式来促进补偿机制的落实。举例来说，我们可以对流域内重点生态地区进行宣传、培训，鼓励其转变以往经济发展模式，开展环保节源、绿色共享模式经济，同时开展异地生态发展模式试点工作。

科学确立补偿标准。关于黄河流域的生态补偿标准的确立问题，应综合考虑各地区经济发展水平、居民生活质量及支付意愿等情况，通过政府协调规划，最终建立一个适用于本流域的、奖惩分明的双向补偿标准。同时，对于生态污染较为严重的地区，应给予重点关注和扶持，通过中央政府的财政补助，扶持此类地区产业项目升级。

（三）健全横向生态补偿协商机制

黄河流域由于历史原因，水事矛盾错综复杂，影响着社会生活的各个方面，同样，也难免会出现一些纠纷与矛盾[16]，此时，流域机构需要对这些问题进行协调解决，妥善处理。由于省际冲突不利于整个流域和平与发展，所以，黄河流域的生态补偿与高质量发展，在现行制度框架基础之上，首先要加强各区域间的协作，健全流域横向生态补偿沟通协商机制。

首先，各省之间应联合黄河水利委员会，共同商定一个专门的生态补偿协调平台，负责处理生态保护中利益关系、资金落实等相关事宜。具体来说，就是通过召开联合会议，协调各方利益冲突，最终各方能够达成共识，在互惠互利、合作共赢基础之上，签订生态补偿协议。

其次，各省级人民政府和黄河水利委员会应当联合设立监测机构，对协议的执行情况进行监督，对生态补偿制度的实施情况以及流域生态环境的保护情况进行及时评价。此外，涉及补偿标准的跨省段的水量、水质情况，可以通过黄河水利委员会和环保总局联合审核，并定期向大众公布。

总之，黄河流域生态治理体系与治理能力的提高，需要各区域、各部门之间加强协商与信息共享，建立流域联防联治机制[17]，构建和完善流域生态补偿体系。

（四）建立以政府为主导、多方共同参与的生态补偿机制

政府作为生态补偿中的主要力量，在生态补偿中应与市场发挥合力作用，建立完备的财政转移支付系统，同时制定相应的政策和福利待遇，采取积极的生态补偿、财政补助等措施，引导并鼓励企业进行社会公益捐助等活动，推动更多的企业参与到生态建设中来，为生态修复做出更大的贡献。

企业要增强作为补偿主体的社会责任感，在获得经济效益的同时[18]，也应及时向税务部门纳税，在平时的资源开发过程中，也要采取相关措施，避免对流域生态环境造成损害。另外，企业在利用本地生态环境进行资源开发时，应尽量雇用本地人，因为本地人更了解当地环境状况，这样能够更好地维护生态环境。

最后，在黄河流域生态保护工作中，应加强群众宣传教育工作，普及生态补偿相关知识，确保流域内居民更多地参与到生态补偿工作中，积极响应生态补偿各项政策，同时政府相关部门也应认真听取群众意见，取其精华，并在生态建设工作中有所体现。

五、结语

随着黄河流域生态保护和高质量发展战略的提出，我国黄河流域生态补偿机制的建设也日趋完善，并取得了显著成效。但是，当前我国黄河流域生态补偿的法律体系仍不完善，补偿标准确立不科学、补偿方式单一、社会参与度低等问题依旧存在。[19]为了更好地实现黄河流域高质量发展，除了各方主体加强自觉性之外，还需要尽快制定专门法律《黄河保护法》，对补偿标准、补偿方式等问题作出明确解释，有法可依，形成一套系统完善的补偿机制。