法治政府建设背景下铁路警务组织形态现代化转型研究

崔向前

2018年1月24日，在北京召开的全国公安厅局长会议上，公安部部长赵克志强调，“要着眼塑造公安未来，以自我革命的精神推进一场以提升效能为核心、以服务基层为重点的警务体制变革，重塑警务组织形态……努力建设符合新时代要求、适应国家治理体系和治理能力现代化的现代警务管理体制”[1]。警务组织形态通常包括管理体制、警务指挥机制、警力结构与警种编成、警务管理制度等，其中管理体制决定警务组织功能，警务指挥机制决定警务运作效能，警力结构与警种编成决定警务能力释放，警务管理制度则是警务能力生成的基础。[2]当前，铁路警察警务组织形态存在与改革要求、警察权配置原理不吻合等问题，已经无法满足高铁时代的警务需求。铁路警察警务组织形态该如何实现现代化转型？笔者认为，必须在深化公安改革视野下，研究符合国情、警情和时代要求的现代铁路警察管理体制及警务机制。

一、警务组织形态现代化视野下的警察权配置原理

(一)基于法治政府建设的警察权设置

警务组织形态现代化是公安改革体制机制的价值追求。法治公安建设是基础工程，现代化的警务组织形态必须以法治化作保障。警务运行是政府政务运行的重要组成部分，也是法治政府建设的重要组成部分。在行政管理实践中，海关缉私、国土资源等部门借助警察队伍甚至独自成立专门的警察队伍以加强其行政执法能力。在政企不分的年代，许多企业拥有警察队伍。这严重违背了法治政府建设的要求。建设法治政府要求必须依法行政，要求行政部门遵循宪法原理，严格依据法定职权、法定程序和法定依据进行行政管理活动。警察权是公安机关专有权力，如果各公共行政部门都要求拥有并使用警察权，国家很快就会陷入“警察国家”[3]的困境。如果让企业管理警察队伍，等于使企业变相拥有行政强制权，不利于保护公民个人利益，也不利于改善营商环境。警察权涉及基本的司法制度，是法律绝对保留事项，其配置必须符合宪法原理。按照宪法原理，行政机关无权授权企业代管警察。这也就意味着，企业不能享有警察权。

(二)基于时代发展的铁路警察权配置理念

警务组织形态现代化要求创新指挥体制,提升警务管理水平，警力资源管理体制、管理流程和警务科技保障协同发力。在市场经济条件与社会相对稳定的情况下，政府应放弃对警察权的偏好与依赖，在纵向和横向管理上进行合理分工。基于“放、管、服”改革的要求，政府不应过度干预企业事务，中央政府不宜过度干预地方政府事务，上级政府不宜过度干预下级政府事务。地方政府能够做好的事项，中央应该逐步减少干预，让地方政府办理。以前赋予企业的社会管理职能应逐步弱化、取消，交由地方政府承接。企业取消社会管理职能后，其在公共安全事务中的主要职责是利用社会化的安保力量做好企业内部安全保卫工作。

技术是决定警务组织形态的关键因素。地方政府在信息化引领下的警务机制改革中，其情报合成作战可以涵盖包括铁路“站车线”所有辖区的公共安全防务，技术革命已不需要落后的行业管理方固守行业壁垒以人海战术消耗警力资源。根据警察权配置的法治政府建设要求和时代要求，按照“警政必须统一、警权必须集中”的融合警务原理，除了公安机关，任何政府组成部门都不能享有警察强制权。据此，应以地方政府管理(块)为主，行业部门(国家铁路局驻各地分局)负责协助，统分结合、以地方为主，重新配置铁路警务资源。

二、我国现行铁路警察管理体制及警务运行机制存在的问题

(一)历史遗留问题

我国铁路警察由成立之初的一个警种逐步演变成专门警察机关，然后发展成今天正在改革中的模式。在2000年以前，铁路警察机关、铁路警察教育训练体制与行业管理体制联系密切，铁路警察具有鲜明的行业服务特征。政企分开后，不管是转为一个警种还是继续保留在警察机关的组织体系内，铁路警察均应回归到行政领域。但是，铁路警察在去企业化的进程中留下了很多问题。

铁路警察历经2009、2013、2019年3次改革。2009年，经中央编办批准，7万余名铁路公安民警取得中央国家机关国家公务员身份。这次改革只是解决了铁路警察的公务员身份，其他一切照旧，“人、财、权”都没变。计划转制后，铁路公安的管理部门由铁道部变为公安部。此次改革转制设置了3年过渡期，其间由公安部、铁道部共管，过渡期结束后由公安部(公安部十局)主管。这一计划在2013年3月铁道部撤销时变成了“财”归中央，“人、权”归铁路总公司，即“原铁道部公安局更名为铁路公安局，仍为公安部十局，其公安业务工作以公安部领导为主，党政工作经授权以中国铁路总公司领导为主”[4]。在2013年改革前，铁道部兼具行政机关性质，管理铁路警察还勉强说得过去。但改革后，其原有的行政权力已经归属国家铁路局。纯属企业的铁路总公司，无权接受授权管理具有刑事司法职能的公安机关。铁路警察归属中国铁路总公司，导致其不但无法摆脱企业管理，反而使企业化色彩更浓。这种管理体制直接影响警察管理及警务机制运行，影响警务效能发挥。这不仅仅是名分问题，而且是涉及警察战术、警务机制指挥关键领域的技术性问题。这样的警务组织形态从根源上就出了问题。2019年划归公安部垂直管理后，铁路警察的公务员身份和铁路公安机关相对独立的执法权得以进一步明确，基本上摆脱了企业体制制约。但截至2021年年底，铁路警察组织的党、工、团管理体制仍由铁路企业代管，移交地方管理工作进展缓慢；其工资福利一部分属于中央财政支付，一部分由企业垫支。受限于队伍人才培养来源单一化、警力资源配置线性化和警务信息化建设历史欠账多，铁路警察整体警务技能水平与地方公安机关的差距越来越大。

(二)大部制改革后的铁路警务运行体制存在的问题分析

2013年进行大部制改革后，铁道警务运行体制发生变化，道口、工程、建筑归地方公安机关属地管理，线路及车站仍归铁路公安局直管。2019年后，线路及车站归公安部铁路公安局垂直管理。从警务效能的角度分析，摆脱企业化后，无论移交的警务职能还是保留的业务职能，其积极效能均开始展现，但整体效能有待进一步提升。工程公安局、建筑公安局移交地方公安机关管理后，其不再受制于企业，解决了案件发现、管辖的瓶颈问题，查处案件能力明显提高，办案量直线上升。例如，移交河南省属地管理的工程公安配合移交后的铁路检察机关办理了一批具有影响力的大案、要案，发挥了铁路司法整体改革的正向联动效能，为保障铁路建设高速发展发挥了积极作用。部分铁路公安机关与地方公安机关也探索了合署办公式的警务合作机制，积极效能得到一定程度的发挥。但是，铁路公安机关作为专门公安机关的高质量效能仍有很大提升空间。例如，应急警务的体制机制存在短板，一些重大应急处突案(事)件中暴露出的无现场优势、野外偏远高铁线路长期积弊依然存在，甚至一些案件在主城区主场优势的情况下仍然无法及时高效防范处理。这些问题均涉及应急警务原理下的警察权配置和队伍专业化建设等相对宏观的问题。

三、新时代铁路警务组织形态改革路径

现行铁路警务组织形态不利于合成作战，不利于集约节约警务资源，是改革进程中阶段性的权宜之计，并不是符合警务组织形态现代化要求的最优的警察权配置方案。鉴于此，我们必须坚定不移地落实党的十九大精神，着眼于未来，先解决管理体制这个决定警务组织形态的基础问题，然后科学构建警务运行体系。

(一)基于现实发展需要，过渡期考虑实施省以下垂直管理

一是基于当前社会治理需要实现垂直管理具有合理性。我国幅员辽阔，部分地区反恐压力较大；部分地区警务技术水平发展相对滞后，警力有限；中西部部分地区社会治安能力相对较弱；交通运输业对国民经济和国家战略基础具有支撑作用，保障国家运输大动脉安全在部分地区需要专业力量和中央力量支援。垂直管理可以使国家力量集约高效地发挥最大作用，缓解欠发达地区地方政府的维稳压力。考虑这些因素，在过渡期内，这些地区的铁路警察适合省级以下垂直管理。

二是基于企业偏好和部门利益需要暂时实施省以下垂直管理。首先，考虑企业发展需要。我国铁路发展迅速，特别是高铁线路对铁路安保提出了更高要求，而企业自身的社会化安全保卫力量长期存在短板，短时间内还要依靠国家警察力量。其次，考虑队伍稳定的需要。出路有二，一是国铁集团内部转岗组建铁路保安公司，二是向地方公安机关分流，稳步推进。

(二)着眼于未来发展战略，应构建“以地保车”的铁路警务运行体系

其一，提高地方政府社会管理能力，构建符合时代发展需求的警务运行体制机制。我国当前已经进入大交通、大物流的信息社会，建议借鉴发达国家和地区做法，以情报信息化为引领，以合成作战为抓手，统一警权，节约警力资源，发挥国家中心城市警力资源对社会的节点控制功能，破解当前我国铁路站车线安全保卫困境，促进地方政府提高包括铁路在内的大交通管理能力，发挥省会城市的应急警备力量储备优势和警力中心优势。

其二，发挥公安部最高指挥机关智力、技术支持效果。作为最高警察管理机关，除执行对外专项行动或专业打击等重要任务，公安部不宜在非战时或非紧急状态下直接管理指挥庞大的专业警察队伍进行日常警务运行[5]，但可以依托省级及较大的市或节点城市组建特警协助处理紧急情况。新时代的铁路警察管理体制，应以地方为主，行业(铁路)行政管理部门协助，公安部垂直指导，提供智力、技术支持。

其三，加快社会治理创新，以社会化途径弥补铁路安保市场的缺口。党的十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[6]铁路企业缺的不是警察而是保安。由于我国保安业发展滞后，加上铁路警察的强势存在，铁路保安社会化程度较低。与社会其他部门或行业相比，铁路运输企业僵化的思维惯性比较明显，运用社会化思维解决自身内保问题的驱动力弱。如果说在货运押解等经济效益较高的领域，社会安保公司还有进入封闭的铁路货运市场的可能的话，其客运市场的安保工作几乎长期依靠铁路警察完成。部分高速铁路刚刚启用保安，但其开放程度不够，市场还未得到充分发育。线路治安领域虽然有保安公司，但由于管理相对单一，与智能化、专业化要求相去甚远。因此，应该走以地方政府为主控制社会治安面，结合铁路自身保安力量“以地保车”的科学治理之路。

其四，分步、分类、分级稳步推进。在路线图的具体设计上结合任务和改革内容，建议从以下三个方面分步展开。(1)在宏观上，考虑我国幅员辽阔的现状，可以在铁路反恐、维稳作战领域设置防区制度。重大应急警务保障和反恐作战应该按大的防区依托军队和国家中心城市或节点支撑展开，协同作战，铁路警察转化为地方公安机关协作执法力量和基层情报采集力量。(2)在日常警务、防务上，可以考虑经济社会发展水平和地域特征，分步分类实施。例如，边疆省份铁路路网相对稀疏、线长人少，仅靠铁路警察保障线路安全已明显紧张，且其人员编制相对较少，改革阻力相对较小，可以考虑先移交地方。(3)在指挥组织机构融合层级上，可以分级实施到设区的市。这方面部分地区已经积累了经验。例如，黑龙江省森林、民航、水运、农垦公安机关已全部转至该省公安厅属地管理，特别是松花江水运及农垦公安的移交为全国树立了典范。再如，内蒙古自治区鄂尔多斯市公安交通运输治安局属于专业运输分局，专门管辖铁路和民航，适当兼管车站所属的准格尔旗的部分城区，走出了统分结合之路。在铁路公安机关自身改革实践方面，上海铁路公安局与地方公安机关探索了车站基层所队合署办公的融合之路，目前正向线路派出所推广；郑州铁路公安局洛阳铁路公安处洛阳东站派出所积极融入地方政府社会治理事务，与地方政法机关联合形成护路联防考核体系，警务融合开始走深走实。这些改革探索都为实施属地化管理积累了可行经验。

总之，我国现行铁路警务组织形态已经无法满足高铁时代的警务需求。基于现实考虑，可以设立过渡期，实施其所属地省级以下垂直管理为主的宏观体制。着眼未来，应构建“以地保车”的铁路治安防控体系。在具体实施方面，应依法分级分类推进我国铁路警察体制改革，完善合成作战警务运行机制，整合警力资源配置，保障国家运输安全。