行政事业单位财务管理中存在的问题分析及建议

刘志坚 郭晓沫 青岛市市北区历史城区更新保护中心

行政事业单位财务管理是指行政事业单位按照国家有关财政法律、财政财务规章制度规定，贯彻执行国家财经纪律，推进依法财政支出、提高财政资金使用绩效，建立健全内部控制制度，保障财政改革各项政策贯彻落实，防范和遏制财经违法违规问题发生。财务管理是单位行政事业管理工作的重要组成部分，近年来，各地方财政主管部门采取一系列措施和办法，不断加强地方行政事业单位财务管理，对确保行政事业单位资金支出规范、安全、有效使用发挥了积极作用，但在具体执行过程中，尤其是在预算绩效开展、政府采购、内部控制执行方面仍存在很多问题，需要加以重视。

一、行政事业单位财务管理方面存在的问题

（一）财政预算绩效体系建设方面

（1）预算绩效管理的资金范围不明确，标准不统一，评价重心不突出。根据我国财政法规规定，预算绩效管理的资金范围原则上应涵盖了所有“财政性”资金，包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。但是对于人员经费和定额支出的公用经费，有一些地方单位纳入预算绩效评价，也有的单位没有纳入。笔者认为人员经费和公用经费不应列入预算绩效评价体系，因为基本支出作为定额限定的共性支出，没有进行分类评价的意义，基本支出中的公用经费可以通过预算定额控制进行前置限定，通过预算科目细化进一步限制设定，加上财政支付审核部门把关，再进行绩效评价意义不大。专项经费中的一般性业务经费笔者认为也应根据业务内容确定是否进行绩效评价，对类似公用经费性质的小额度补充性经费，建议不纳入绩效评价范围。应将绩效评价的重心转移至对工程类、政策扶持类、重大民生项目类等大额资金项目支出，将这类项目的绩效评价进行分类梳理，列出案例，重点分析评价。

（2）预算绩效评价开展形式重于实际，绩效评价结果应用导向浮于表面。在具体工作过程中，很多单位都是以自评的形式开展预算绩效评价，这样做一方面专业性要大打折扣，另一方面评价人肯定是站在主观的角度评价，往往隐去了不利的评价指标，突出有利的评价指标，加上主管部门和财政部门没有深入了解部门业务具体实际，审核业务水平不高、把关不严，往往造成绩效目标设置单一、不够合理，绩效监控开展流于形式，绩效评价结果不能真实反映部门预算支出效果，应用的导向性不强。

（二）政府采购平台建设方面

（1）采购平台采购程序设计过于复杂化，与实际采购流程不相符。地方单位的采购平台流程为了符合财政规定的三级审核要求，三级采购系统都是由采购经办人一人进行登录操作，却偏要硬搬规定列三级采购系统进行三次三个层级登录，造成采购系统设计臃肿，采购过程效率低下。笔者认为采购系统没有必要设计单位负责人和经办单位分管领导这两级系统，有两级领导的书面签字盖章资料确认上传电子版即可，由采购经办人系统单系统登录操作，进行审核确认即可。

（2）政府采购平台设计逻辑不够科学，达不到优化采购成本和效率的目的。在多数单位政府采购执行过程中，人的主观要素往往主导政府采购结果，大部分单位通常是使用以往使用过的单位，在价格相差不大的情况下，不会选择陌生的单位进行政府采购。并且有些采购事项在采购时不能只看价格成本，还要看货物和服务质量，有的采购服务商报价虽然低，但是后续服务不好，这些在采购系统中体现不出来。又例如在行政诉讼过程中，成本不是采购单位第一位考虑的，优先考虑的是律所的知名度、诉讼专业性和胜诉率，这些都在政府采购平台中无法得到很好的体现和适用。

此外，在政府采购平台的一些模块设计中，部分模块依据的是主管部门的职责分工而没有考虑实操问题，导致使用人在实操过程中发生诸多不便。例如采购时多资金指标采购单计划项目时，采购指标无法分解，导致必须采购后银行指标回退才可以继续支付，平常执行还可以，无非程序复杂一点，执行效率低一点，到了年底这就成了影响时效性的问题。采购单位多了很多不必要的流程往复，甚至会因此产生审计问题，这些类似问题都需要重新审视，加以重视。

（三）内部控制制度体系建设方面

（1）部分基层单位对内控的重要性认识不足，部门一把手和分管领导对内控的参与程度不够，内控存在一人负责现象。在内控工作中，部分基层单位内控业务的唯一负责人就是财务，财务在具体工作中除了要负责预算、支付、会计核算、政府采购、固定资产管理业务，还要负责工资、保险、公积金、人事、税务等业务，事实上违反了不相容岗位原则，由此导致内控业务由财务一人从头负责到尾，制度建立、风险控制、资料采集、系统填报等，工作比较繁忙，根本没有时间静下心来研究内控制度体系。加上单位领导对内控工作不重视，造成内控制度的建立就存在于财务人员的工作经验和兄弟单位的内控制度之上。由此带来的后果就是区域内单位的内控制度建设内容同质化现象严重，制度流程与工作实际流程不符，内控成了好看的摆设，内控制度体系建设漏洞百出。

（2）内控培训形式单一，主管部门参与程度不足。很多地方单位内控制度培训大多以委培的形式进行，委培单位往往是地方财经大学或者财经学院，每年的委培内容大同小异，形而上、政策上的东西多，实操性、结合实际的项目讲解少，有的培训泛泛而谈，不能结合单位具体实际，让受训人员回去后无从下手。部分培训单位还具备内控信息化建设业务，培训内容往往信息系统推介营销功能占了大部分，降低了受训单位接受度。有一些单位在还没有建立完善内控体系的情况下，匆匆上马内控信息系统，最终效果可想而知，造成了无谓的资金浪费。

（3）国家行政事业单位内控填报软件采用单机形式，导致内控编报内容不连续，可对比性较差。国家行政事业单位内控填报软件是单机的形式，每个年度都要重新下载一个系统，系统填报内容根据财政部内控相关政策每年略有变动，基层内控编报人员每年要从头填报一遍内控内容，一方面增加了内控工作不必要的负担，另一方面割裂了系统的连续性，造成内控编报内容不连续，可对比性较差。如果内控业务的负责人员变动，可能内控体系编报还要另起炉灶。

二、行政事业单位财务管理方面存在问题的原因分析

一是国家相关财政政策出台后，部分地方财政主管部门对政策的研究不深入，理解存在偏差，仅是按照政策表面理解来分解执行，没有考虑到基层实际推进和操作中可能面临的各种问题，基层具体实施开展过程中没有参照依据，在基层执行财政政策遇到问题后，没有及时将遇到的共性问题进行汇总反馈，使问题解决不及时，处理不到位，政策执行达不到应有的效果。

二是部分财政政策在执行中存在形式重于实际的现象，有的单位步子迈的很大，提的要求很高，制度材料很厚，信息系统建的貌似很高大上，但落实下来只是花架子，好看不好用，执行偏离实际，反而增加了业务操作人员的工作负担，浪费了大量的时间和资金成本。

三是部分财务工作人员业务素质亟待提高，业务责任心不强，或者因单位负责人不重视，导致业务开展没有责任到具体人员，导致工作开展权责不清，工作质量不高，工作效果开展有限。部分基层单位尤其是编制人员较少的单位还普遍存在一人多岗的情况，财务在具体工作中除了要负责财务报账、预决算、支付、政府采购、固定资产业务外，还要负责工资、保险、公积金、人事、税务等业务，工作中分身乏术、疲于应对，加上最近地方政府财力普遍不足的情况下，财务业务培训普遍大幅压缩或者采取线上培训的形式，培训次数减少，培训效果有限，可想而知国家相关财政政策执行必然是事倍功半。

三、完善行政事业单位财务管理体制的相关建议

1.地方财政主管部门应深入研究国家出台的财政相关政策，从全面的角度尤其是注重从基层的角度思考政策执行问题，在政策执行过程中要起主导作用，政策执行要一以贯之，不可朝令夕改。财政部门和有关业务主管部门要加强对行政事业单位实施财务管理的指导、监督和考核评价工作。预算绩效评价应由主管部门统一进行综合性评价，可以根据财力情况聘请统一的第三方专业机构进行评价，也可以抽调区域单位的业务骨干进行业务方面的评价。第三方评价机构应通过政府购买服务选取，经第三方评估机构出具的评估报告应由预算评价主管部门进行签注审核和最终评价，经签注审核的评价报告应列入单位审计、纪检监察、巡视事项，必要时应对预算绩效评价报告进行抽查。财政预算绩效评价既要出实效又要节约资金，力求标准统一，实现绩效评价的意义。

2.相关财务业务培训要注重实效，不能将培训向委托机构一推了之，应该主导培训方向，将培训效果与培训费支出做绩效关联。财务业务培训应避免在内容上出现大部分内容形而上和政策论述性的问题，可以采取以区域内具体培训对象作为样本进行剖解分析的方式，例如抽取前一年度业务开展较好和较差的单位进行分类比较，让受训单位有直观的了解，切实解决工作上出现的难点、痛点和模糊点，又例如对如何开展风险评估等细节问题要着重做实操性讲解，很多单位负责内控的人并不清楚如何开展风险评估，在单位领导不重视内控工作的情况下，更是难以开展相关工作。要让受训单位实操时做到有的放矢，避免无效培训，更要杜绝广告式培训。采取线上培训时应制作容易理解、实操指导性强的工作手册。财政主管部门应该主导培训方向，将培训效果与培训费支出做绩效关联。如果内控建设工作能踏踏实实地做，即使每年进步一点点，内控制度体系建设工作也能前进一大步。

3.财政信息系统平台逻辑设计应突出基层问题导向，做到上手容易操作顺畅，内容做到数据可比对、案例可参考，具备集成性、持续性、便捷性、高效性，尽量避免一年一个系统，每个部门一个系统，一个系统一个设计公司的情况出现。

内控的最终目的是为了完善单位运行机制，减少单位业务开展过程中存在的各种风险。单位要建立内控信息化系统，必须通过财政主管部门对单位内控体系建设验收，要有流程验收，看看内控制度是不是基于单位业务运行实际流程开展，验收为优秀并通过主管部门审核的单位，才可以根据财力状况上马信息系统。不能为了内控而内控，而不考虑实际情况。从逻辑上来讲，单位每年的内控应该比往年有所变化且有所成长。另外要探讨并解决财政管理体系建设评价标准过于死板的问题，例如小编制单位存在的“一人负责”现象，一人身兼数岗，也没有内审部门和责任人，确实存在这种普遍的情况，这时严格用政策去硬评会导致造假现象。笔者认为，一方面要合理增加财务工作人员编制配备，另一方面可以通过地方政府的审计、纪检、监察机构的科学透明的年度抽检工作来防范化解这种风险。

4.加强财政培训力度，丰富财政培训方式和内容，提高财务工作人员素质，合理增加财务工作人员编制配备，建立权责一致、分工明确、科学有效的财政岗位制度，增强财务人员的荣誉感、使命感、安全感。

2017年会计法修改之后，取消了会计从业资格限制，而财政工作却越来越纷繁复杂，部分地方单位要掌握的财务相关系统多达十个以上，很多老会计都选择借机转做其他业务工作，很多单位的财务人员都是一些年轻人、老实人甚至专业不对口的人，财务工作在部分单位成了甩包袱的工作。这些年轻的财务人员主动或者被动的进入这个行业，兢兢业业的掌握各种系统，用心储备年年变化的财政知识，考取一个又一个的会计职称，但是财务的工作却往往得不到单位一把手和分管领导的重视，部分领导还是用老眼光看待财政工作，认为财务不就是报报账跑跑腿，有的领导还总是要求财务“帮我把这些灵活处理处理”。财务工作出现权责不对等，工作岗位与工作量不对等的倾向越发严重。在部分基层单位，财务的工作内容和目标从不上单位工作简报，年底考核优秀从没有财务人员的份，外出培训休养也从不考虑他们，出了问题还一股脑的推给财务。工作是人干出来的，如果负责工作的人得不到尊重，可想而知财政管理工作会有什么样的结果。因此要建立重视财务管理工作，尊重财务工作人员的社会氛围，在奖励、考核、评选中对财务人员有所侧重，因为他们不怕得罪领导同事，才能保证单位按照财政法规执行各项业务，也正因为如此导致他们在民主测评上不占优势。

四、结语

建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的财务管理体系，不断提升行政事业单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设任重而道远，只有充分认识加强单位财务管理的重要性、紧迫性和自觉性，扎实解决财务管理中存在的痛点难点，才能不断推进政事业单位内部控制制度建设、财政预算绩效体系建设、政府财务管理信息化平台建设不断前行。