乡村振兴背景下纪法衔接的乡村反腐制式研究

谢 晖

(湖北文理学院 政法学院，湖北 襄阳 441053)

一、乡村振兴背景下乡村腐败的主要特点

(一)贪腐主体的权力化

近年来，从对乡村腐败案件的调查中发现，乡村腐败的主体主要是村干部和村会计，他们都是乡村基层组织的权力主体，掌握着管理、分配和处置乡村集体事务的权力，在村里拥有至高话语权。一些村干部滥用手中的公权力，不遵循办事程序，在乡村土地出让、征地拆迁等事项的办理过程中，违反程序、政策，不经村组织集体研究，就自行做出决定，以权谋私，进行暗箱操作，信息不公开，严重损害村民的利益。在中央下放到村集体的各种惠农专项资金的使用上，虽然需要经过审批，但由于村财务监督流于形式，村会计不严守财务规章制度，任由村干部使用和支配，导致大量的惠农专项资金被挪用或套用。因此，村干部和村会计手中的权力使他们成为乡村腐败的“主力军”。

(二)贪腐类型的多样化

随着乡村振兴战略的实施，国家对“三农”的投入力度持续加大，乡村补贴的种类和扶持的项目不断增加，造成村干部贪腐类型的多样化，具体表现为：1.侵占或挪用各类补贴款。例如，一些村干部利用职务之便，侵占或挪用上级发放的各类补贴款。2.吃拿卡要、以权谋私。 例如，一些村干部在低保户等各类贫困资格的认定中向村民吃拿卡要、以权谋私，严重影响了乡村扶贫工作的落实。3.村务不公开，集体资产管理不善。例如，一些村干部村务不公开，甚至把村集体资产当作私人财产，随意处置，全然不知这是违纪违法行为。另外，还有一些村干部管理不善，不但没有使集体资产增值，还造成严重流失。4.贿选、霸选等违规选举。一些村干部为了连选连任，采用霸选、贿选等违法手段，破坏了乡村基层选举制度。[1]

(三)贪腐行为的涉黑化

近年来，一些黑恶势力横行乡里，无视法律，严重影响了乡村社会的和谐稳定。这些黑恶势力与村干部勾结，吸纳村干部，村干部加后，听从摆布，身处一个位置，肩负两个责任。也有一些村干部本身就是黑恶势力的领导者，他们利用黑恶势力治理乡村社会，欺压村民。当前，随着乡村振兴战略的实施，国家对乡村投入的资金和扶持的项目增多，黑恶势力为了获得这些项目和资金，与村干部勾结，利用村干部蒙骗群众，严重影响了乡村经济的有序发展和乡村社会的稳定，阻碍了乡村振兴战略的实施进程。另外，弱势的村民在强势的村干部和黑恶势力面前，显得非常无助，当权利被侵害时，为了免遭报复，通常会忍气吞声，不仅助长了当地黑恶势力的嚣张气焰，还打击了当地村民发展乡村的积极性。村干部涉黑是一个新情况，也是新形势下乡村反腐工作的重点。由于黑恶势力本身就欺压一方，如果与拥有公权力的村干部结合在一起，就会垄断乡村的话语权，这对乡村政治、经济和社会的发展都是极为不利的。在乡村黑恶势力的背后，村干部充当“保护伞”，而在“保护伞”的背后，隐藏着严重的乡村腐败问题。

(四)贪腐方式的隐秘化

近年来，随着乡村振兴战略的实施，国家对乡村的投入不断增加，乡村征地拆迁补偿、农业政策性补贴逐年增加，村干部对国家投入“三农”和民生领域的这些资金和项目拥有管理和分配权，为村干部的权力腐败提供了土壤，当村干部滥用权力、谋取私利时，就发生了乡村腐败。近年来，村民们的法律意识、参与意识和监督意识不断增强，一些村干部为了更隐蔽地实施腐败，利用人际关系网与他人共同实施违纪违法行为，这就使得贪腐方式更隐秘。

二、乡村振兴背景下乡村腐败发生的原因分析

(一)乡村基层干部纪法意识薄弱

一些村干部平时不注重党纪国法的学习，纪法意识淡薄，长期脱离党组织生活和党组织的监督，个人的理想信念缺失，经不住利益的诱惑，违规为自己和亲友谋取不正当利益。一些村干部缺乏政治敏锐性，大局意识淡薄，为人民服务的理想信念缺失，不严格遵守组织纪律，工作方法简单粗暴，不知道党纪国法是一条不可逾越的红线。一些村干部履职能力差，责任意识不强，纪律涣散，贪腐成性。还有一些村干部不按照党纪国法办事，守不住纪法底线，错误地认为自己权大势大，即使贪污也不会被追究法律责任，在这种心理的驱使下，他们往往无视党纪国法，肆无忌惮地以权谋私，不仅不关心村民的疾苦，不维护村民的利益，还利用职务之便刁难村民，不给好处不办事，把手中的权力当作谋取私利的筹码，忘记了全心全意为人民服务的初心使命，千方百计剥夺村民的知情权、参与权和监督权，将本该分给村民的各种资金截留、挪用、骗取、侵占，严重损害了村民的利益。

(二)乡村基层规章制度不健全

乡村基层一些规章制度存在漏洞，导致征地拆迁补偿、退耕还林补偿等资金缺乏严格有效的监管，为村干部违纪违法行为提供了便利的条件，导致村干部乱审批、乱发放的违纪违法行为时有发生。一些乡村基层规章制度的建立没有经历实地调查研究，缺乏专业论证、社会评估和专业把关，不符合实际情况，而且只规定了做什么，没有规定怎么做，严重影响了制度的可操作性，导致制度在实施时问题百出，操作上的无章可循，反而给村干部违纪违法提供了机会，制度执行的随意性大大降低了制度实施的有效性。一些制度在设计上缺乏惩罚性措施，而惩罚性措施是制度规范的关键，是制度实施的根本保障，如果缺乏惩罚性措施，这样的规章制度是发挥不了实际作用的。

(三)乡村基层信息公开不到位

现实中，乡村事务的管理工作不透明，村里重大决策由个别村干部作出；村财务管理制度不健全，监督流于形式，村干部自批自用，资金“来去无踪”；村务公开不到位，党务、政务、财务信息长期不更新，村民最关心的问题不公开，刻意模糊处理重大项目的实施情况和村财务的收支情况，为村干部谋取私利提供了便利。在乡村基层，一些村干部不愿意让群众多了解村里的党务、政务、财务信息，不愿接受群众监督，担心群众知道多了不利于乡村管理，只向村民披露一些不重要的信息，剥夺了村民的知情权，村民因不知道资金使用情况，很难进行监督和发现资金的使用问题。乡村基层党务、政务、财务等信息一般公布在村委会信息公开栏，而村民一般很少去村委会，因不知道信息，也就无法监督。受文化知识、纪法知识欠缺的制约，村民参与监督的能力不强，在信息掌握不对称的情况下，面对村干部的腐败往往不知道如何参与监督，他们不了解举报的程序条件，举报的信息得不到纪检监察机关的反馈。

(四)乡村基层纪检监察监督乏力

乡村基层纪检监察机关发现案源线索的能力不强，办案大多依赖当地派出所等部门提供的线索，查处的主要是乡村赌博等违法行为，对于乡村贪污腐败案件，由于错综复杂的人际关系，乡村基层纪检监察机关害怕得罪人，能不通报的尽量不通报，警示教育没有做到位，威慑效果没有达到。一些乡村基层纪检监察机关对纪检监察监督存在片面认识，认为监督的力度大了，查办的案件多了，会损害当地村干部的形象，影响当地乡村的经济发展和社会稳定，对乡村腐败视而不见，甚至瞒报不报，压案不查，大事化小，处罚从宽，助长了村干部违纪违法行为。受财力物力的限制，基层纪检监察人员查办案件的技术落后，不能适应新形势下查办案件的需要，影响了案件侦办效果。

(五)乡村基层政权渗入黑恶势力

当前，乡村基层政权涉黑的问题很严峻。一些村干部希望通过黑恶势力的“威力”治理乡村，他们用黑恶势力压制有不满情绪的村民和村干部。一些基层村干部腐化堕落，与黑恶势力为伍，成为黑恶势力的“保护伞”。他们利用手中的权力为黑恶势力非法获取信息，庇护黑恶势力的犯罪活动，与黑恶势力一起进行违纪违法活动，损害了乡村经济的健康有序发展。黑恶势力入侵乡村基层政权的主要目的是谋取利益，个别黑恶势力还会借助宗族势力，通过控制乡村基层民主选举程序，从而控制乡村基层政权，进而破坏乡村社会经济秩序，侵犯村民的合法权益，影响基层治理。

三、乡村振兴背景下纪法衔接的乡村反腐制式构建

我们应秉承纪法衔接的乡村反腐理念，构建乡村振兴背景下纪法衔接的“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐制式，形成党纪与国法相辅相成的格局。

(一)“不敢腐”的反腐制式——加大村干部“不敢腐”的“纪法震慑”

贯彻落实中央反腐败工作部署，加大对腐败的惩治力度，增强村干部“不敢腐”的意识。纪检监察机关应加强与公安司法机关的协调，形成纪法合力，严厉查处乡村腐败案件，始终坚持“违法必究、违纪必处”的原则，形成村干部“不敢腐”的“纪法震慑力”。结合乡村腐败案件，分析乡村腐败的深层机理，做到“查处一案，威慑一批”，建立预防村干部腐败的长效机制，持续整治乡村振兴过程中的腐败和不良行为，协调推进纪法执行力，坚决杜绝权力腐败。将乡村反腐工作与扫黑除恶专项行动相结合，防止腐败案件查处过程中社会各界的干扰，深入打击背后的“保护伞”，贯彻落实纪法衔接，纪在法前，先由监察机关进行纪律审查，做出政务处分，再交由司法机关依法追究刑事责任，既符合纪法衔接的逻辑，又满足了纪法衔接的实践需求，实现了村干部“不敢腐”的“纪法震慑”。[2]

(二)“不能腐”的反腐制式——强化村干部“不能腐”的“纪法监督”

加强对村干部权力的监督，建立健全纪法监督，强化对村干部行使权力的纪法合一的监督制约机制，形成村干部“不能腐”的反腐制式。乡村腐败的发生主要是因为缺乏监督，我们应加强对村干部的纪法监督，防微杜渐，有错必纠，及时批评教育，防止村干部小的违纪违规问题转化为大的违法犯罪问题。加大对村干部的监督力度，村民如果发现村干部存在贪腐问题，可以直接向纪检监察机关反映，纪检监察机关首先初步审查村干部是否有严重的违纪行为，如果有，就应将案件移送检察机关，由检察机关依法审查决定是否向法院提起诉讼。我们要在立法上理清纪法边界，明确规定案件的移送时限、证据的转交要求等，做好纪检监察机关与司法机关的协调，使司法机关配合纪检监察机关查办案件。例如，重庆市出台的《重庆市司法行政机关支持配合纪委监委机关查办案件工作办法(试行)》规定，纪委监委机关工作人员去看守所、监狱调查在押犯罪嫌疑人、被告人或罪犯时，不再需要多部门的审批手续，只需要持本人的工作证和纪委监委机关出具的正式公函，这大大提高了办案效率。这种纪法分离的程序规定，本身也是一种监督机制，筑建了村干部“不能腐”的“纪法监督”防火墙。[3]

(三)“不想腐”的反腐制式——增强村干部“不想腐”的“纪法意识”

做实村干部的纪法宣传教育，从思想上剔除腐败的根源，增强村干部“不想腐”的“纪法意识”，形成“不想腐”的反腐制式。由于一些村干部的纪法意识薄弱，对纪法知之甚少，因此，一方面，我们应该加大纪法宣传，培育村干部的纪法意识，让纪法意识深入村干部的内心，确保村干部始终以合法合规作为履职的前提。另一方面，我们应该大力丰富纪法宣传的活动载体，通过村干部遵纪守法建设活动，实施村干部纪法培育工程，注重村干部纪法教育，不断增强村干部的纪法意识。现实中，除了加强对村干部预防腐败的法律法规的宣传，还应该加强村干部共产主义理想信念教育。为了增强村干部“不想腐”的“纪法意识”，我们可以将村干部的违纪违法案件制作成警示片，对村干部进行“纪法教育”，实现以“案”育“人”，引导村干部以此为警示。纪法衔接的前提是必须依法依规办事，不得滥用公权力，因此，我们应该纠正村干部“权力大于纪法、权力代替纪法”的错误思想，为治理乡村腐败创造良好的社会氛围，有效增强村干部“不想腐”的“纪法意识”。[4]