依法治校背景下高校图书馆工作法治化研究

张 丽

(四川大学 图书馆，四川 成都 610064)

依法治校是依法治国基本方略在高校治理中的基本体现，也是基本要求。自《全面推进依法治校实施纲要》发布后，2020年7月，教育部印发了《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，明确高校法治工作的目标，即推进高校依法治理、提高高校治理体系和治理能力现代化水平。高校图书馆工作作为高校工作中的一环，其法治化也是必经之路。目前，我国高校图书馆工作，在信息化、技术化上走在了前列，在法治化方面却还存在短板。高校图书馆工作，在解决了资金约束、技术瓶颈等硬件问题后，更应着眼于法律制度等软件层面的规范化建设。

一、依法治校背景下高校图书馆工作法治化的逻辑理路

(一)高校图书馆工作法治化内涵

在依法治国的总体背景下，高校图书馆工作中贯彻法治理论具有正确性、现实性和科学性。可以说，依法性原则在图书情报管理工作中应居于首位。管理工作基本遵循个体对群体的管理规律，俗话说没有规矩不成方圆。现代社会“规矩”的本质就是法治，离开法治，单位本身就难以存在，个体也必然呈现混乱和无序。

“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法治的基本内容和要求，体现在高校工作中就是“有法可依，依法治理”[1]。高校图书馆工作法治化是高校图书馆工作规范化、专业化、高效化的重要保障。高校图书馆工作的法治化虽然不如司法工作绝对的严肃性，但其工作也应体现平等性、公正性和权威性，图书情报工作也应在法律指导下，排除人治的随意性和不稳定性。

法治框架之下，主体责任的确定、权利义务的明晰、有迹可循的路径、赏罚分明的规定，都是高校图书馆工作有效开展的制度保障。可以说，依法治校是现代高校的必然要求，高校图书馆工作的法治化是现代高校的核心竞争力体现。

(二)高校图书馆工作法治化外延

图书情报学是将图书馆学与情报学合二为一成为一个有机整体的学科，其目的是服务于社会的信息需求，在如今社会发展中占据着重要的地位[2]。高校既是图书情报学科的主要载体，也是文献信息资源的主要使用主体。高校图书馆工作主要分为两大类，即图书工作和情报工作。高校图书工作主要是图书馆的发生发展、组织管理以及图书馆工作规律的研究，其主要内容包括信息资源的建设、组织、检索、图书馆服务和新技术应用等。高校情报工作主要涉及情报的产生、传递、利用，以及情报的储存、检索、标准化和规范化等[3]。

高校图书馆工作法治化归根结底是实现信息服务工作的制度化和有序性。在新时代新要求下，通过法治化手段，使得高校图书馆工作产生更大的社会效益。一方面，服务于高校主体，为教学、科研提供有力的知识支撑，主要体现为通过图书馆向高校师生、研究者提供传统纸质资源和电子资源。另一方面，促进社会发展和知识增值，包括为各类学科提供服务，同时对外向多元社会主体提供知识服务。

笔者认为，目前我国高校在图书情报工作的信息化、网络化建设方面成效明显，但法治化建设成效不够突出。高校图书馆工作讲求精细化、系统化，在纯技术化发展路径下，法治色彩并不浓厚。依法治校是新时代高校深化改革、转换管理机制的重要内容，所以包括图书情报工作在内的各项事务都将其纳入科学、规范的体制、机制构建之中。从高校文献信息资源建设的角度来看，既有产权归属、民事主体责任义务分配等典型法律问题的明晰，更有版权保护、社会效益实现等机制的建立。高校图书馆工作的法治化是一个相互连贯、责任明确、分工协作的系统，每个环节都需要有严格、明确的标准。

(三)高校图书馆工作法治化落脚点

高校图书馆工作法治化是将依法治国理念贯穿于高校图书馆工作中，充分运用法治化思维顶层设计高校图书馆工作制度，运用法治化理论进行的图书馆管理。具体包括以下三个方面：

一是以法治化思维构建图书情报政策法律体系。法治是良法的具化，法制是法治的静态表达[4]。高校图书馆工作的政策法律体系是我国科教政策法律体系的子系统，必须与国家的立法体系相统一。高校图书馆工作法治化要以法制化为基础，使图书情报工作有法可依、有法必依，实现图书情报工作法制和法治的统一。

二是以法治化理论构建科学的图书馆工作的合规性。“合规”是企业在运营过程中应当遵守法律法规、商业行为守则、企业伦理规范和自身所制定的规章制度的概念[5]。虽然，高校图书馆的定位不同于企业的公益机构，但是，公益机构进行合规研究并不代表参与营利运营，因为公益机构合规的最直接目的在于加强主体的合法性建设，避免承担侵权责任。

三是以法治化理念引领法制化路径。要求图书情报工作依法开展相关业务，图书情报工作各部门、各项工作都要以法律和制度为准绳，避免出现因人而治的现象。同时，要坚持“以读者为中心”的理念，坚持读者权利至上原则，制度设计和服务保障软硬件建设都要与读者权利紧密结合起来。再者，图书情报工作人员必须强化法律与法治意识，形成有利于高校图书馆工作的法治环境[6]。

二、高校图书馆工作法治化难点

(一)立法缺失问题

我国高校图书馆工作基本上是在《普通高等学校图书馆规程》框架下开展的，经过多年的发展，虽然在规程制定上有了长足的进步，但高校图书馆工作作为我国信息服务的重要支柱之一与公共图书馆相比，在法治化方面存在明显的短板。主要体现在立法缺失背景下，法人资格、法治教育、法治化研究等一系列问题。

在依法治校背景下，高校图书馆工作首要是明确高校图书馆的法律地位。根据《中华人民共和国高等教育法》的规定，高校是具备法人资格的适格民事主体，在民事活动中依法享有权利、承担义务。根据《普通高等学校图书馆规程》规定，图书馆在学校授权范围内实行馆长负责制。我国高校是独立的法人组织，而高校图书馆作为高校的一个内设机构，仅在学校授权范围内行事，人员管理、资金投入、建设方向均由学校确定，不具备独立法人的资格。这一点与公共图书馆不同。《中华人民共和国公共图书馆法》第1章第5条规定：“国务院文化主管部门负责全国公共图书馆的管理工作。国务院其他有关部门在各自职责范围内负责与公共图书馆管理有关的工作。县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内与公共图书馆管理有关的工作。”[7]可见，公共图书馆是具有独立民事主体地位的独立组织，馆长即是法定代表人。公共图书馆与高校图书馆二者显然在主体资格和主管部门上存在较大的差异性。

另外，从法治教育和法治化研究的角度来看，自《中华人民共和国公共图书馆法》颁布以来，公共图书馆界能够在已有法律的基础上不断加强对图书馆法的研究。公共图书馆近几年大力开展图书情报工作法制教育，不论是相关工作者还是受众，其法律意识都有了较大的提升。相较而言，高校图书馆工作基于《普通高等学校图书馆规程》，与公共图书馆适用法律法规的不同，站位不高而且系统性相对较弱，在法律的宣传以及对工作人员和受众的法治教育较少。在学术层面，关于高校图书馆工作法治化的研究也较少。

(二)高校图书馆数字化建设中的版权问题

随着近年来高校图书馆的数字化建设的推进，高校图书馆工作中的知识产权问题越发突出。电子文献传递是高校图书馆的主要业务活动之一，高校图书馆不仅存在针对此类服务提供商面临的侵权风险，而且还有自身的侵权风险，主要涉及《著作权法》中复制权和信息网络传播权。

一是商业数据库的侵权责任。就目前而言，我国高校图书馆对于商业数据库，一般以购买其使用权为主、所有权为辅。对于第三方商业数据库的应用，高校图书馆的版权风险主要来自于两方面：一种是非校内师生主体的访问带来的风险；另一种是本馆用户为规避技术保护措施进行使用的风险。对于前者的侵权风险，是非校内人员通过某些网络技术的运用实现非师生用户的访问。这导致了高校图书馆在线访问的并发数超量，从而产生著作权侵权风险。对于后者侵权风险，是一种搭便车的行为，侵权主体为实现节约成本或是牟利的目的，通过避开或者破坏高校图书馆的技术措施，实施的非法营利行为。上述两种常见的问题加重了高校图书馆的著作权侵权风险，不利于协调高校图书馆与第三方商业数据库之间的关系[8]。

二是网络链接服务的侵权责任。高校图书馆通过链接进行资源服务的过程中充当了网络服务提供者的角色，网络连接服务包括内部链接和外部链接两个渠道。其具体形式主要是高校图书馆通过对馆藏资源信息的选择、分类、组织和整理等加工后，提供给使用者的知识资源的服务。内部链接主要使用URL实现，外部链接主要是通过网页跳转实现。内部链接相较于外部链接，由于其形式的隐蔽性更容易产生间接侵权(1)在北京世纪超星信息技术发展有限责任公司与王瑞兰侵害作品信息网络传播权一案中，对外经济贸易大学在其图书馆网站上设链并与超星公司旗下的“汇雅书世界”共同提供在线阅读服务，由于超星公司对作品的授权审查不到位，导致对外经贸大学与超星公司需要共同承担侵犯王瑞兰等人信息网络传播权的直接侵权责任。。

(三)权利平衡与效益实现问题

高校图书馆的首要职责是服务于高校师生、服务于学术研究。近年来，对于高校图书馆的社会职能时常被提及，如通过将各自的文献信息资源提供给社会大众或其他图书情报机构使用，以共享的方式突破自身的利益本位，实现社会效益的最大化[9]。但现实情况却是各高校文献信息资源私有性与公益性目标的实现还存在很大程度上的距离。高校在图书情报工作中至少涉及信息自由权、消费信息权、知识产权、商业信息权、国家(政府)信息权在内的多项权利[10]。各项权利在一定程度上存在冲突，若得不到有效平衡，时常会发生侵权行为。以上各项权利的法律关系作用于高校图书馆的具体工作，就要求必须有相应的机制调整其中的法律关系。就高校图书馆工作而言，其法治化追求是权利平衡和经济(学术)效率之间的协调关系。然而，从公平与效率的经典理论来看，权利平衡和经济(学术)效率从来就是一对矛盾关系[11]。在图书情报领域，既面临信息所有权人、信息提供方、信息使用者之间的权利平衡问题，也面临如何合理配置资源、使用网络技术实现资源效益最大化的问题。这一矛盾关系，在高校图书馆工作逐步网络化后，显得更为突出。

实现权利平衡表现为兼顾各方利益，不能单纯地以追求经济(学术)效率为目的。以文献信息资源的政策制定为例，其出发点是实现资源的合理配置，但同时也要将公民信息权利等社会权利纳入其中[12]。相关法律主体的地位和权利得不到保证，整个文献信息资源管理系统就难以顺畅运行。简而言之，权利平衡问题不解决，经济(学术)效率就会大打折扣。协调这两个问题之间的关系，在权利和效率之间找到一个平衡点，是高校图书情报领域法治化面临的一个长期而艰巨的任务[13]。

三、现阶段高校图书馆工作法治化路径

(一)通过有法可依夯实法治基础

目前，高校的图书情报工作的有法可依主要体现在法律法规、工作指南、校发文件三个层面。以四川大学为例，在法律法规层面，具有指导意义的文件包括《中华人民共和国公共文化服务保障法》《普通高等学校图书馆规程》和《中华人民共和国公共图书馆法》等。就工作指南层面，包括由教育部高等学校图书情报工作指导委员会出台的《普通高校图书馆馆藏评价指南》《电子文献发展政策编制指南》《普通高校图书馆馆藏复选指南》《普通高校图书馆文献经费预算与分配方案编制指南》《普通高校图书馆文献集中采购指南》《普通高校图书馆文献采选原则与标准指南》《高校图书馆文献发展政策编制指南》《高等学校图书馆数字资源计量指南》《普通高等学校图书馆文献集中采购工作指南》《普通高校图书馆文献资源发展协作指南》《〈普通高等学校图书馆评估指标〉及评估办法》，以及全国数字图书馆建设与服务联席会议制定出台的《数字图书馆资源建设指南》《数字图书馆资源管理指南》《数字图书馆服务政策指南》《数字图书馆安全管理指南》等。就校发文件而言，包括《关于成立四川大学知识产权信息服务中心的通知》(川大馆〔2019〕4号)，《关于印发〈四川大学图书馆规程〉的通知》(川大馆〔2019〕3号)，《关于印发〈四川大学出版物呈缴办法〉的通知》(川大馆〔2020〕3号)等。

通过梳理，以四川大学为代表的高校图书馆工作主要依托于工作指南，但由于教育部高等学校图书情报工作指导委员会和全国数字图书馆建设与服务联席会议仅是专家组织、行业协会的身份，其“指南”只能具有行业指导和建议的作用，并不具备“法”的强制性。而校发通知虽然具有高校范围内“法”的作用，但并不具备普适性。回归到法律法规层面来看，现有的相关法律文件除《普通高等学校图书馆规程》外，其他显然缺乏针对性。

如前文所述，《中华人民共和国公共图书馆法》并不完全适用于高校图书馆工作。该法律虽然部分涉及高校图书馆，但从该法立法宗旨看，作为高校文献信息资源的管理单位，高校图书馆虽然可以受其指导，但不是这部法律的主要规范对象，所以法律的针对性和约束力可见一斑。因此，高校图书馆工作的法治化，首要是从相关法律的制定或修订入手。具体而言，需要完善高校文献信息资源相关法律法规，如《中华人民共和国高等学校图书馆法》《普通高等学校图书馆条例》，或是更高位阶立法，出台《中华人民共和国图书馆法》，将公共图书馆、高校图书馆和数字图书馆等各种类型和功能界别的图书馆统一于一部法律之中。将法律主体地位、组织形式、机构设置、权利与义务、管理运行模式等均以立法的形式做出明确规定。同时，教育部和各级政府根据相关法律法规，制定具体规则和实施细则，高校可参考现有相关指南，依据自身的实际情况出台相应的校级文件。另外，充分推动教育部高等学校图书情报工作指导委员会、全国数字图书馆建设与服务联席会议等行业组织，完善知识服务标准，实现高校图书馆工作的标准化。通过从上位法到行业指南的体系化完善，将高校图书馆工作从宏观和微观两个层面全面纳入法治框架之中。

(二)围绕高校图书馆数字化完善知识产权保护

法律体系是知识产权保护的根本保障。虽然我国已建立知识产权保护法律制度体系，但是从高校的实际情况来看，文献信息资源的使用和知识产权相关的法律制度仍存在一定的不适应。尤其是数字图书馆的兴起，信息传播权的边界得以拓宽，新型信息的产生和相关资源组织方式的改变，在实现相应的信息传播便捷的同时，也不断冲击着现有知识产权保护制度。在具体的数字图书馆的建设当中，有些机构在数字图书馆的建设初期盲目求新求快，忽视了知识产权的合理使用和保护[14]。以数字图书馆版权许可使用与版权保护为例，知识产权的所有权人相应的权益需要得到一定的合理保护，也需要在一定程度上保证知识使用者可以更高效地得到相应的信息和资源。

首先，高校在国家创新体系中的重要地位要求必须加强知识产权工作。2017年，由国家知识产权局、教育部、中国标准化研究院起草并颁布实施的《高等学校知识产权管理规范》(GBT33251-2016)，规定了高等学校知识产权的文件管理、组织管理、资源管理、获取、运用、保护、检查和改进等，为高校知识产权管理建立了基本的规则。与此相应，国家知识产权局、教育部还联合制定了《高校知识产权信息服务中心建设实施办法》，该实施办法着眼于深入实施国家创新驱动发展战略，立足于推进高校知识产权信息服务中心建设，完善知识产权信息公共服务网络，提升高校知识产权能力和水平。从高校的角度来看，应围绕权利保护尽快建立起信息共享权和知识产权保护相协调的制度，使权利人对知识或信息的合法权利得到承认和尊重，同时也保障高校文献信息资源得到有效的利用，充分体现权利人利益的前提下能合法地利用和传播信息资源，通过图书情报工作实现社会主体平等获取信息的价值。

其次，高校馆员也应当紧跟时代发展要求，具备应有的版权素养。在数字时代，版权素养是从事与版权相关工作的个体所必需的知识、技能和行为。尤其对于高校图书馆而言，文献资源在传输过程中，相较以往的纸本资源更具侵权性。虽然我国高校馆员总体学历水平较高且可以快速提升版权素养，但是在数字化相关版权的问题上，我国高校馆员对文献传递没有明确的法律意识[15]。因此，高校图书馆应当定期举办讲座和研讨会，针对有关版权的法律法规展开集中学习，尤其是我国《著作权法》完成第三次修订，并于2021年6月1日起正式施行。如何保障《著作权法》修订前后高校馆员版权行为的衔接性和合法性，应当是现下高校馆员版权素养的学习重点。

最后，高校图书馆也应积极加强版权合规研究。“合规”一词在商事主体和商事行为中出现得较多，对于高校图书馆这一非营利性主体而言，其合规也应遵循运营过程中的法律法规、行为守则、伦理规范和各级规章制度。对于高校图书馆的合规，最直接的目的在于加强主体的合法性建设，避免承担侵权责任。高校图书馆应当加强自身的合规研究，在提高高校馆员法律法规素养的基础上设置相关课题，鼓励他们加入相关研究中，形成发现问题和解决问题的意识。另外，有必要组织全体馆员学习本校图书馆规章制度，突出数字化版权相关问题的应对解决；研究学习修正后的《著作权法》，及时修订高校图书馆的规章制度。

(三)以高校图书馆共建共享提升社会效益

就目前而言，高校图书馆工作中馆长负责制的法人组织管理运行机制还没有建立起来，落实高校图书馆独立法人地位还不够现实。笔者提出当下适宜以理事会制度作为基础，建立起一个复合主体。根据国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》的规定，理事会是一个决策和监督机构。高校图书馆工作理事会制度的建立，可以实现“议事权”向“决策权”的转变。通过理事会多元主体的“协商共治”，转变高校图书馆工作的固有模式。在理事会下可根据需要设置若干专门委员会，同时强化相关工作的“章程化”，如年度报告制度、信息披露制度、效益评估制度、社会监督制度、党组织建设制度等。形成相对完备的复合治理体系，探索复合治理在高校图书馆工作中的应用，其根本目的是实现高校图书馆工作法治化对社会效益的提升。因此，既要转变传统组织架构，也要配套完善相应制度建设[16]。

通过共建共享促进高校图书馆工作对社会效益的提升。文献信息资源的共建共享有几点需要厘清：一是共建共享的主体是谁？信息服务方和使用方是通常意义上的文献信息资源使用主体，但该传统意义上的主体不在共建共享主体之列。共建是建设单位之间，共享也是建设单位之间，因此共建共享主体为建设单位。二是共建共享的客体是什么？文献信息资源就是客体，对文献信息资源建设的合理分工和分配，是客体共建共享的要求。三是共建共享的内容有哪些？主体确立后，权利和义务的设定就是关键。共建共享不是免费，需要体现并实现权利与义务的统一，使那些投入更多资源参与建设的单位能够享受到更多的红利。图书情报领域的共建共享需要同法治建设有机地结合起来，各法律要素才能做到足够的明晰。

随着经济全球化的发展，以及我国一带一路战略的稳步推进，未来高校图书馆工作还应顺应时代发展，将目光投向国际化。理想状态下的文献信息资源共建共享应该尽可能多地实现主体多元化、资源最大化。基于此，未来高校图书馆工作必然离不开国际化的现实问题。如果按照上述理想方式，在国际范围开展信息资源的共建共享，无限扩大信息资源共享的范围和内容，就势必对国家的信息主权产生冲击。归根结底，这对矛盾仍属于权益平衡与社会效益的关系问题，要解决这样的问题，需要图书情报界把对信息法律问题的研究从国家的范畴拓展到国际的范畴。图书信息资源国际化的提出，必将建立在信息主权的基础之上。更进一步讲，信息主权还关系到国家安全领域，因此，高校图书馆工作有必要站在更高维度来思考自身的工作，才能在时代发展的洪流之中扬帆远航。

四、结论

依法治校是依法治国的有机组成部分，高校图书馆工作的法治化是依法治校的重要环节，是法治理论作用于高校实践工作的具体体现。法治化是从法律文本到法律实施的一个动态过程，包括基础的文本支撑、体制建设、法律价值实现等多个维度。高校图书馆工作法治化路径的探索和完善是文献信息资源信息化、产业化、公益化的前提和保障。目前，高校图书馆工作中出现的种种问题，根源上还是与制度不健全有关。信息产业革命以及知识经济时代的到来，必然引起图书情报工作的深刻变化。高校图书馆工作要适应现代社会的发展，就必须根据高校图书情报现行工作内容和未来发展趋势，定职、定责、定权，将法治内容融入各个环节，形成责任明确、制度合理、监督得法的环境，使得高校图书馆工作法治化具有切实的可行性。

【责任编辑：曹丽华】