基层检察机关内部监督制约机制的优化

许世兰

摘 要：检察机关内部监督制约机制作为外部监督的重要补充，具有特殊优势，但与基层检察机关实际相适应的内部监督机制尚未完全建立。新形势下，构建基层检察机关内部监督制约机制需要构建“大监督”工作格局、打造“嵌入式”工作模式、探索“创新型”督察方式，推动基层检察机关检察权依法规范运行。

关键词：司法责任制 司法办案 内部监督制约机制 基层检察机关

检察机关内部监督制约机制是相对于外部监督制约机制而言，是在同一检察机关或检察系统内部构建的对检察权运行进行监督制约的机制，具有嵌入检察权运行内在结构、深度融合政治监督和业务监督的优势。加强检察权运行监督制约，确保检察权依法规范行使，是加强新时代检察机关法律监督工作的重要方面。在坚持党和国家监督体系的前提下，基层检察机关如何建立健全与司法办案新机制相适应的内部监督制约机制，确保检察权依法公正运行，是本文研究的主旨所在。

一、基层检察机关强化内部监督制约的实践

（一）检察机关强化内部监督制约的背景

随着多项改革任务稳步推进，检察权运行机制与环境以及检察机关内部监督制约机制发生重大变化。

1.司法责任制改革。司法责任制改革后，检察权运行机制发生重大变革，检察机关办案模式从长期以来实行的“三级审批制”发展为检察官相对独立行使职权[1]，原有的办案层级监督有所解构。在更加强调检察官办案主体地位的情況下，亦增大了检察官被“围猎”的风险。2020年度，包括最高人民检察院机关4人在内的1318名检察人员因违纪违法被立案查处，同比上升2.2%。[2]

2.检察机关内设机构改革。以检察机关反贪、反渎部门转隶为契机，检察机关内设机构改革后形成了“四大检察”“十大业务”检察工作新格局。特别是刑事检察部门的设置，从与前后相继的诉讼环节相对应[3]，到实行“捕诉一体”办案机制，按照案件类型重新组建专业化刑事办案机构。[4]内设机构改革后，检察机关内设机构大幅度减少，原有的监察室被撤销，仅在省级检察机关和设区的市级检察机关设检务督察部门，基层检察机关未设置检务督察机构，导致基层检察机关内部监督力量弱化。

3.保证案件质量和提升司法公信力。案件质量是检察司法办案的生命线。检察官办案司法责任终身制对案件质量要求进一步提高，要求每名检察官所办理的案件更加精细化、准确化。[5]加之认罪认罚从宽制度施行，提高办案质量和司法公信力，一方面需要检察官具有较高的法律素养和专业的办案能力，另一方面需要完善案件质量监督、业绩考评、追责惩戒等内部监督机制。

（二）基层检察机关强化内部监督制约的实践

为科学合理配置要素、高位推动检察权廉洁规范运行，基层检察机关积极进行探索实践。本文以重庆市垫江县人民检察院（以下简称“垫江县院”）的实践为样本，进行梳理总结。

1.明晰职责权限。围绕落实主体责任、监督责任，细化党组、机关党委、党组书记、班子成员、部门负责人、纪检组6个责任主体权力清单，并构建起全面从严治检“六责协同”机制[6]。调整纪检、政工、案管等部门人员为督察工作成员，在8个内设机构选聘兼职督察员，进一步整合工作力量，加强内部监督制约的组织保障。出台司法办案内部监督办法，明确检察长（副检察长）、检察委员会、部门负责人、控告申诉部门、案件管理部门、检务督察部门监督职责。

2.加强流程管控。围绕事前防控，通过规范“三个规定”等重大事项记录报告制度的程序，严格保密制度，让检察官专注于检察办案;建立以随机分案为主、指定分案为辅的案件承办机制，按照同一类别案件的受理顺序和参与轮案的检察官顺序进行案件分配，对重大疑难复杂案件实行指定分案，随机分案比例达99.45%，从源头上减少人情案、关系案。围绕同步监督，充分发挥统一业务应用系统全程留痕管控功能，对办案期限、文书制作、涉案财物适时监控，“小问题”进行口头提醒，“大问题”制发流程监控通知书进行纠正;制定检察业务数据监管办法，建立部门负责人和检察官全员参与的月度分析、季度研判会商机制，动态掌握办案质效。围绕事后评查，坚持案件质量评查常态化，由检察委员会专职委员牵头开展评查，构建常规评查、专项评查、重点评查、跟庭评查模式，并将评查结果记入检察官司法档案，以评查倒逼司法规范化。

3.健全保障机制。由检务督察部门牵头、案件管理部门参与，每季度对不捕、不诉、免于刑事处罚的案件开展执法督察。针对监督中发现的问题，采取轻微问题、共性问题、严重问题分类管控，对典型性问题及时通报曝光，确保检察权规范运行。修订检察官业绩考评办法，建立班子成员考核、班子成员对部门负责人考核、部门负责人对干警考核的分级考评模式，并将检察官办案质效、履职监督情况记入司法档案，实现与平时考核、年度考核、评先评优、绩效奖金挂钩，倒逼检察官规范高效履职。严肃开展追责问责，对政法队伍教育整顿以来评查出现的司法瑕疵案件，围绕办案经过、办案责任、办案教训、办案能力进行剖析，查找问题原因，深刻吸取教训，对相关办案责任人开展批评教育、提醒谈话。

二、基层检察机关内部监督制约的不足

（一）职责权限有待进一步明晰

1.党内监督机制有待理顺。由于垫江县院所在市派驻纪检监察改革尚未完成，没有派驻纪检监察组，加之内设机构改革后，基层检察机关原监察室被撤销，检务督察机构未建立，导致内部监督工作一定程度上处于“真空地带”。比如，检察人员违纪违法案件分别由所在区县纪委监委、检察院纪检组长办理，但是基层检察机关纪检组长与上级检察机关检务督察部门的工作职责关系却没有明确。

2.内设部门分工协作还不完善。检务督察部门与纪检组[7]、控告申诉部门、案件管理部门及各办案组织存在职能交叉、职权边界不清晰的问题，在案件评查、线索移送、联系沟通、结果运用等方面缺乏程序规范，相互之间的职责权限划分不清楚、协作配合不规范，“中梗阻”没有打通，还未形成监督合力。

（二）流程管控有待进一步加强

1.事前防控机制落实不到位。在“三个规定”填报方面，对依法监督、正当管理与违规干预的范围、界限、定性把握难度较大。廉政风险点排查方面，廉政风险防控还未有效嵌入司法办案监督过程，对关键司法办案岗位、领域、环节廉政风险排查的针对性不强。自由裁量权约束方面，指导性案例、办案指引等类案监督措施有待进一步增强，同单位同部门不同检察官之间“同案不同办”现象还未完全消除。

2.同步监督存在空转现象。首先，监督主体作用发挥不够。检察长（副检察长）、检委会、部门负责人等监督主体职责不够清晰，权力边界模糊，无法形成有机合力。其次，案件管理部门监督制约机制有待优化。基层案件管理部门事务繁忙、人员偏少，因统一业务应用系统流程监控模块智能化程度尚不高，面对大量在办案件，通过人工分析发现问题使流程监控存在死角。在案件质量评查方面，存在质量评定分数标准不全面、偏重于程序性评查等问题，不能全面反映承办检察官的办案质效。

3.事后监督评价效果欠佳。一是控告申诉部门办理刑事申诉案件有时存在不认真阅卷、草率下结论或简单照抄原办案检察官意见的情况，反向审视力度不够。二是检察官业绩考评仍受重数量的传统观念影响，且办案质量和效果衡量主观色彩浓，量化指标较为困难。同时，案件质量负面评估制度尚未建立，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策等的落实情况尚未纳入业绩考评。

（三）保障机制有待进一步健全

一是力量不足。目前，垫江县院指定协助纪检组长开展工作的干部仅有1名，且身兼数职，受到纪检组长、政治部或其他部门多重领导。二是力度欠缺。因受到权限配置等因素的制约，存在“外行”监督“内行”的尴尬局面。此外，基层“熟人社会”特点突出，现行干部考核任用必须通过民主推荐、民主测评等机制，导致部分检务督察干部不能放手监督。

三、基层检察机关构建内部监督制约机制的路径

（一）加强统一领导，明确责任分工，构建“大监督”工作格局

1.加强统一领导。建立以省级检察院为主体、地市级检察院参与的联席会议机制，发挥议事协调作用，推动内部监督制约各项制度不断成熟定型。建立检察人员违反检察职责问题线索由省级检察院检务督察部门统一受理制度，经检务督察部门集体研判，按照干部管理权限，交由地市级检察院检务督察部门调查核实。

2.做实监督管理。突出检察长重点监督，修订权力清单，对检察长直接审核审批重点案件类型或重点案件环节予以明确，发挥检察长对办案的刚性监督。突出集体讨论对检察官的有效监督，检察委员会采取审议案件评查报告、发布具有指导意义的案例、发布重大疑难复杂案件证据指引等方式，对司法办案进行纠错和示范引导;检察官行使不捕、不诉等反向权力时应当先召开检察官联席会议讨论，再提交检察委员会审议;检察官联席会议在讨论案件过程中，发现司法办案共性问题时应当提交检察委员会讨论。突出部门负责人对检察官的监督，通过组织部门内部案件质量专项评查、督促评查问题整改、召开检察官联席会议、组织检察官岗位练兵等方式，指导监督本部门检察官提升办案质量。

3.强化协作配合。理顺检务督察部门与纪检组的关系。纪检组侧重于执“纪”，在监督执纪中发现检察人员违反检察职责的，移送检务督察部门处理;检务督察部门侧重于“人”，发现检察人员需要给予党纪处分的，按照干部管理权限移送相应纪委监委、纪检组处理。理顺检务督察部门与案件管理、控告申诉部门的关系。案件管理部门侧重于“评”，在评查认定不合格案件后向检务督察部门移送司法责任追究线索;控告申诉部门侧重于“案”，在办案中发现违纪违法和司法责任线索向检务督察部门移送;检务督察部门在办案中发现原处理决定存在错误情况向案件管理部门和控告申诉部门移送开展案件评查和诉讼监督。此外，在内设机构改革背景下，可探索在基层检察机关对案件管理、控告申诉、检务督察进行整合，由综合业务管理部门统一行使职权，有利于监督管理的精准发力。

（二）强化责任落实，深化办案监督，打造“嵌入式”工作模式

1.推动事前防控實质化。多维度完善“三个规定”填报，厘清正常管理活动与违规插手办案的界限，明确细化“干预”“插手”标准，有效解决领导干部进行暗示或隐晦表达干预案件办理的问题。全面梳理司法办案“捕诉一体”、认罪认罚从宽等关键节点存在的廉政风险点，针对性制定廉政风险防控措施。发挥好类案指引作用，采取加强案例学习培训、加大案例援引、推进案例库建设等方式为检察官办案提供可参考的标准，通过“类似案件、类似处理”，促进统一执法思想和司法尺度。[8]

2.健全事中办案监督管理机制。一是完善案件管理部门全过程办案监督机制。设置专职流程监控员，强化对案件办理重点环节、办案时限等的每日流程监控，发现问题及时督促检察官整改。加强业务数据监管，通过案卡填录分析与文书对比等方式，强化数据核查分析;采取定期与不定期结合的方式进行业务数据核查，发现并反馈数据异常、司法不规范情形，提升检察官办案规范意识。完善案件质量评查机制，探索在基层检察机关推行专职评查员制度，防止评查标准不统一、问题表面化、成果转化滞后等问题;明确评查重点，改变过去只盯住办案程序性问题的观念，重点对案件事实认定、法律适用、证据采纳、文书制作、涉案财物处理等方面进行评查。二是创新运用大数据资源开展监督。将大数据引入司法办案监督，可以有效提高内部监督制约的准确性、实效性。将监督事项嵌入统一业务应用系统，针对关键节点和廉政风险点，抓取办案数据，运用大数据提高司法办案监督质效。[9]同时，由党委政法委牵头，实现公安机关、检察机关、审判机关三家办案数据共享，构建跨机关执法信息数据库，搭建统一执法办案大数据平台，实现对司法办案全流程监督。

3.健全事后监督机制。一是发挥控申部门反向审视监督作用。办理刑事申诉、国家赔偿案件过程中对原案质量进行反向审视具有独特视角和天然优势，有利于发现原执法司法环节存在的各类问题和瑕疵。通过总结反思并提出意见建议，反馈督促有关部门改进工作，能有效提升司法水平和办案质量。全面开展个案、类案和定期反向审视工作，深入分析侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段存在的问题和原因，并反馈督促有关部门改进，切实有效发挥办案质量检验和促进功能。二是完善业绩考评对检察官办案的监督制约机制。科学设置考评指标，针对不同业务类型，坚持质量、效率、效果相统一的原则，科学设置“案-件比”指数，避免不应有的“程序空转”。明确把握岗位差异性，兼顾不同检察业务部门，实行以办案为主的案件量化考评、以监督管理为主的任务量化考评机制。可将捕后判轻、缓、免刑等纳入考评指标，督促检察官落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策。将“三个规定”落实情况纳入业绩考评，对应当报告而没有客观如实记录的，实行扣分制度。

（三）提升督察能力，增强督察实效，探索“创新型”督察方式

1.完善机构设置，配齐人员力量。协调组织部门在基层检察机关统一设置检务督察机构或岗位，配齐配强人员力量，同时为检务督察人员在统一业务应用系统配置权限。基层检察机关检务督察人员大多来自内设机构改革前的监察条线，人员结构有待优化、监督理念有待转变、业务水平有待提升，可有针对性充实检察业务人才、审计人才和年轻干部到检务督察队伍，强化岗位素能培训和实战练兵，提升检务督察人员司法办案监督能力。

2.创新方式方法，增强督察实效。通过探索跨辖区执法督察、不同基层检察机关交叉检查、借助地方政府审计机构力量、购买社会服务等方式方法，创新开展内部监督制约，有效破解“熟人社会”监督难题。用准、用好、用足检务督察各种处理方式，不断丰富“第一种形态”实践。探索运用督察建议、特殊案件案前廉政谈话等手段，强化日常监督。探索运用指导性案例有序开展司法责任追究。注重吸收各地经验，准确把握监督重点和难点，强化司法办案廉政风险防控。

[1] 参见高景峰：《检察机关办案模式变革的实践探索》，《人民检察》2021年第12期。

[2] 参见张军：《最高人民检察院工作报告——2021年3月8日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，《检察日报》2021年3月16日。

[3] 参见叶青：《“捕诉一体”与刑事检察权运行机制改革再思考》，《法学》2020年第7期。

[4] 參见姜洪：《“四大检察”“十大业务”，检察工作迎来新格局——“贯彻落实全面依法治国新理念新思想新战略，推进法律监督工作实现新发展”系列述评之一》，《检察日报》2019年7月15日。

[5] 参见孔文思、姜鹏：《检察机关案件质量机制的完善》，《检察工作》2017年第6期。

[6] “六责协同”是指把党组主体责任、机关党委直接责任、党组书记第一责任、班子成员“一岗双责”、部门负责人（支部书记）具体责任、纪检组监督责任的横向协同与纵向压力传导结合起来。

[7] 考虑到实际情况，本文所称“纪检组”区别于“派驻纪检监察组”。

[8] 参见童建明：《以习近平法治思想为指引 开创检察案例指导工作新局面》，《检察日报》2021年7月15日。

[9] 参见金石：《刑事检察官办案监督机制研究》，《检察工作》2021年第4期。

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