扬州市开发园区“二次创业”高质量发展研究*

郁淮娣，吴进红

（扬州大学，江苏 扬州 225100）

开发园区是由国务院批准建设，地方政府划定，旨在促进区域经济发展、推动产业转型升级的重要空间聚集形式。2019 年，泰州港经济开发区在江苏省经济开发区考核中一举夺冠，泰州成为江苏省开发园区军团的一匹“黑马”，同为苏中城市的扬州在园区发展方面已经被兄弟城市拉开差距。扬州作为苏中城市，与兄弟城市一起对实现江苏经济区域协调发展起着“承南启北”的作用，致力于扬州市开发园区“二次创业”高质量发展，不仅对提升扬州产业与区域竞争力、不断缩小与其他城市差距、促进扬州稳定可持续发展具有重要意义[1]，也将为江苏经济发展添砖加瓦。

党的十九大报告中指出： “我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。推动高质量发展是当下以及未来很长一段时间理顺发展逻辑、规划发展路径、实施调控举措的目标所在。 “十三五”期间，扬州市开发园区作为产业发展中心为城市发展作出了重要贡献，但随着发展环境的转变，其在功能定位、空间整合、产业体系、开放创新、节约集约、体制机制等方面存在的问题越发突出。 “十四五”期间，扬州市开发园区应当着眼于内涵提升，面对新的外部环境，应当重新思考以往的发展方式、发展方向与发展策略，抢抓新机遇，承担新任务，不断调整适应“高速度”向“高质量”的转变，构建新的竞争优势，在“二次创业”中赢得新成就。

1 开发园区高质量发展内涵

开发园区高质量发展的本质问题在于如何充分发挥园区在经济建设当中的主战场、主阵地作用[2]。具体而言，开发园区高质量发展内涵应当包括以下5 个方面。

1）产城融合，区域经济与社会协调发展。城市功能的提升和品质的优化关键在于产业发展，城市空间与产业发展应当相互匹配。产业业态与空间属性不匹配，城市设施与产业需求不吻合、与城市居民生活不协调，导致城市布局不能在产业发展中得到优化，城市空间不能助力产业发展，从而使得城市发展面临新的困境。 “十四五”期间，产业园区应当唱响高质量发展主旋律、构建共建共享产城融合新格局，紧紧围绕精准高效服务园区建设、城乡统筹补齐民生短板、管服结合推进社会治理、强基固本打造引领发展核心。

2）产业绿色集约化发展。快速的城镇化和一度的低端产业扩张使得早期开发园区存在管理制度不完善、审核门槛过低等不足，园区内土地利用较为粗放，土地使用效率极低。当下为促进开发园区经济持续稳定发展，必须首先思考如何有效避免土地资源浪费，提高土地利用效率，使土地效能发挥最大化。而从以往的粗放型发展模式转变为集约型发展模式，尤其是转向绿色集约发展模式是“十四五”时期开发园区高质量发展的重要任务。

3）产业高端化、集群化发展。在新时代背景下，开发园区的高质量发展应当对标国际，学习先进发展理念，以中高端产业为目标不断迈进，力争产业发展达到全球高端水平[3]。努力打造能够对市场产生重大影响的产业集群，争做行业领域的领军者；突出主导产业在整体方向上的引领作用，与相关产业联动发展，形成各色产业联动发展的发展形态；强化产业链的各个环节，龙头企业作为主心骨要持续壮大，产业链中部缺失与薄弱环节在发展过程中不断得到补充与完善，最终形成优势互补、协调联动的先进产业布局。

4）营商环境一流，对外开放水平优越。营商环境是区域经济发展环境优劣的综合体现，一方面，能够高效激发现存生产经营主体的发展活力，提高其积极性；另一方面，能够散发吸引力争取更多优质项目、优质企业以及发展资金的流入，从而促进经济高质量发展，进一步提升区域的吸引力、竞争力、创造力和驱动力。各开发园区在调整发展的过程中应当坚持问题导向，聚焦企业需求，全面打好优化提升营商环境攻坚战、主动仗。同时，不断提高对外贸易质量，聚焦园区共建，融入“一带一路”，加强与境外合作园区的沟通，加快建立紧密合作机制[4]。

5）治理体系现代化。随着国内外大环境的转变，各行各业的发展日新月异，而“放管服”改革的深入推进也使得开发园区原本的体制机制优势成为发展的桎梏。针对开发园区的创新创业发展，园区管理者不应将目光停留在圈定的物理空间范围之内，而应从集聚高端创新要素的现实需求出发[5]，充分理解并探索开发园区创新道路上所遇到的障碍，以高水平创新制度降低成本、提高效率。

2 扬州市开发园区SWOT 分析

通过SWOT 分析，明晰扬州市开发园区所处现状以及面对的机遇和挑战，使得扬州市开发园区“二次创业”高质量发展有的放矢。

2.1 优势分析（Strength）

2.1.1产业优势

“十三五”以来，扬州市开发园区立足自身实际情况，不断打造产业硬实力，在全市经济社会发展中发挥了重要作用，也为扬州市开发园区“二次创业”筑起了基础平台。近年来，扬州市开发园区产业规模增速加快，对全市工业经济的贡献度加大。2019 年11 个园区规上工业开票销售占全市规上工业的84%，同比2017 年提高了7 个百分点；产业定位基本成型，产业特色初步显现。各园区经多年发展，集聚成长了2～4 个主导产业，布局培育了2～4 个新兴产业，形成了具有发展潜力的特色产业，规模企业集聚效应初显，发展质态不断提升。

2.1.2政策优势

“十三五”以来，我国各级政府部门为促进社会经济高质量发展，纷纷出台《优化营商环境条例》 《江苏省开发区条例》等相关扶持和鼓励政策，以推进开发园区实现高质量发展。2020 年10月扬州市人民政府出台了《关于推进全市开发园区“二次创业”高质量发展的意见》，旨在解决开发区发展的短板问题，推动扬州市开发园区“二次创业”，实现“二次振兴”。

2.1.3区位优势

扬州地处江苏省中部，位于长江下游北岸、上海经济圈和南京都市圈双重辐射区。东抵黄海，南望长江，与上海、苏南地区隔江而望，与苏北地区接壤。在继长江经济带发展战略实施之后，扬州交通有了极大的改变。四通八达的京沪、宁连、启扬等高速公路，横跨长江的润扬大桥，扬州泰州机场，发达的水路、铁路等运输线路的发展使得苏中可以借助区位之便，通过大区域内生产要素的流动互补，把苏南、苏北的优势转化为苏中及扬州自身发展的优势。

2.2 劣势分析（Weakness）

2.2.1产业发展水平不高

园区总体缺少影响力大、标志性强、特色优势明显的产业，绝大多数开发区目前都有5 个以上重点发展产业，但同质化现象严重。扬州规上工业增加值在苏中四市当中处于中下游水平，见图1。

图1 2015—2019 年苏中城市园区规上工业增加值变动

根据2019 年江苏省国民经济和社会发展统计公报，扬州开发区规上工业增加值为泰州开发区的91.3% （2015 年为98.3%）、南通开发区的50.6%（2015 年为70.8%），开发区工业经济与周边地区差距拉大，产业发展水平亟待提升。

2.2.2企业发展后劲不足

从龙头企业看，2019 年扬州市开发园区开票销售50 亿元以上的工业企业只有9 家（其中百亿元企业7 家），40 亿元、30 亿元、20 亿元、10 亿元工业企业分别只有12 家、16 家、36 家、73 家，“顶梁柱” “大块头”企业不多，70%以上的园区企业处于产业链中上游配套环节。从中小企业看，522 家市级以上“专精特新”小巨人企业平均体量只有1.3 亿元，73%的企业达不到1 亿元的国家级“专精特新”小巨人企业起评标准。

2.2.3对外开放程度不够

对外贸易退步明显。2018 年江苏省国民经济和社会发展统计公报显示扬州开发区进出口总额为泰州开发区的89.8% （2015 年为1.24 倍）、南通开发区的32.8% （2015 年为38.2%），利用外资发展不平衡不充分。2019 年扬州11 个开发区实际利用外资2 家不足500 万美元。位居全市第一的扬州经开区实际利用外资3.32 亿美元，比南通经开区少2.69 亿美元，相差近一倍。 “一带一路”建设有待加强，全市尚未建成一家省级境外经贸集聚区。苏中城市当中，2018 年扬州实际利用外资额仅高于镇江，且与南通差距巨大，见图2。

图2 2018 年苏中城市实际利用外资额对比

2.2.4科技创新能力不强

2019 年，扬州市开发园区PCT 专利申请量和技术合同交易额较国家高新区国均水平分别低44.9%和75.2%。园区内1 546 家规上工业企业中，高新技术企业仅534 家，占比仅为34.5%；营业收入超30 亿元和100 亿元的高新技术企业仅有7 家和2 家；园区内部研发投入强度达到5%且营业收入超过5 亿元的企业仅有5 家。扬州11 个开发园区内部研发投入强度超过5%的仅有2 个，全市开发园区企业研发投入占主营业务的比重仅为2.5%。

2.2.5体制机制改革效果不彰

园区主责主业淡化，普遍承担繁杂的社会事务；管理体制亟待优化，绝大多数开发区的人员管理未彻底打破身份限制，员工晋升、薪酬激励等机制固化保守。

2.3 机会分析（Opportunity）

2.3.1智能制造赋能

在新一轮科技革命的加持下，产业变革在各个行业领域飞速推进。大数据、人工智能、物联网等前沿信息技术正在创新的热潮下不断改变自身形态，与制造业加速融合，带来制造业生产方式、组织方式的转变，并使得其发展模式持续优化，数字化、网络化、智能化已经成为全球制造业发展的重要方向。在这次全新的工业革命当中，世界经济全面数字化转型，我国不仅参与其中，而且在多个行业领域实现了重大突破，新技术、新产品、新业态、新模式不断涌现。

2.3.2重大战略叠加

长江经济带发展战略、长江三角洲区域一体化战略、宁镇扬同城化发展、扬子江城市群战略以及苏南自主创新示范区、中国（江苏）自由贸易试验区获批等相互叠加，长三角地区的经济活力、开放度和创新力等为“十四五”扬州市开发园区高质量发展提供了良好的外部环境。

2.3.3新旧动能转换

中国经济正处在新旧动能转换的重要节点，经济发展迎来关键时期，挑战与机遇并存。受新冠疫情的冲击，国内经济发展放缓，内需不足，企业营商环境遭受打击，转型升级压力加剧，逆风向上需更大推动力。但同时，中国城市化发展形成良好生态、互联网等科技迎来高速发展、5G 新技术展翅欲飞、新基建蓬勃发展、新能源技术更加成熟、极具潜力的内需市场等等，为园区发展带来机遇。

2.4 威胁分析（Threat）

2.4.1市场竞争更加激烈

高端装备、智能制造等高技术的发展面临着愈加激烈的国际竞争。近年来，美国、德国等发达国家加快实施以信息技术为核心驱动力的先进制造计划，如德国的工业4.0。他们基于各个行业领域的既有优势构建数字化的工业生产模式，塑造全新的产业竞争优势，利用其不可替代性抢占国际新市场。扬州市开发园区产业高质量发展必然面临着更加激烈的竞争。

2.4.2内需不足

从江苏全省比较来看，扬州市内需的拉动力还不强，消费总量偏低，全市社消零处于江苏省中等水平；外需不旺，扬州进出口110 多亿美元，占江苏省份额的2%不到，差省均水平5 个百分点。重大项目不大，对比周边城市，扬州缺少几百亿甚至上千亿的重特大项目。县域经济总体比较弱，县域之间发展不平衡的问题比较突出。

2.4.3开发区不优

纵向比，与2008 年比，扬州市开发园区在全省同类开发园区的名次几乎全部倒退；横向比，以上海为核心的26 个长三角省级以上城市开发园区数量较多，功能定位相似，产业结构雷同，扬州市开发园区竞争力较弱，其高质量发展压力较大。

3 扬州市开发园区高质量发展对策建议

3.1 构建新型园区产业体系

首先，明确先进制造业发展方向，推进园区产业形成主业鲜明的新格局。全面推动各开发园区明确主业、突出重点，推动产业进一步集中集聚。按照“主导产业+新兴产业”的发展模式，明确优先发展的重点产业。其次，推进现代服务业优化升级。以“两业”深度融合为方向，推动先进制造业和现代服务业深度融合。以高端科技服务、工业设计、现代供应链、智能制造与运营管理、工业互联网、大数据服务为重点领域，促进有利于先进制造业和现代服务业融合发展的新技术、新产业、新业态、新模式不断涌现。最后，培育发展战略性新兴产业，加强战略性新兴产业前瞻布局，加快培育大数据、物联网、区块链、工业机器人、3D 打印、新一代5G 移动通信技术等前沿产业。

3.2 全面提升对外开放水平

“双循环”背景下，内外循环之间的配合愈发重要，这就对园区的对外开放水平提出了更高要求。园区工作应当坚持把招商引资放在首位，立足全产业链发展和打造现代产业集群[6]；应创新项目人才服务机制，建立人才绿色通道，形成全周期的服务保障体系；不断提高对外贸易质量，充分发挥市政府的政策效应，鼓励外贸企业加大自主创新力度，培育自主品牌。

聚焦园区共建，聚焦城市合作，以上海、南京、杭州、苏州、无锡、合肥等城市为重点，推动科创合作与产业合作。同时，积极融入“一带一路”，支持园区与“一带一路”沿线国家和地区开展合作，大力推动园区机械装备、汽车、水泥、光伏、纺织服装等优势企业“走出去”，鼓励园区企业积极参与“一带一路”等重点区域互联互通基础设施建设。

3.3 着力园区创新驱动

首先，优化创新创业载体，积极组织园区企业开展与国际创新源头的技术交流、与国际龙头企业开展并购重组，着力引进高质量的产业资本、先进的技术、优秀的管理和高层次人才。其次，打造创新服务平台，健全产学研合作机制，引导开发园区引进新型研发机构。最后，还应当提高企业自主创新能力，推动优势资源向企业集聚，扎实推进千家高企培育计划，培植壮大创新型领军企业，打造创新型企业集群。

3.4 大力推进集约绿色发展

提升土地产出率，探索实施差别化用地管理政策，增加生产性服务业用地供给，引导高新产业集聚，逐步实现以用地供给驱动产业结构优化，以节约集约用地驱动产业转型升级。

提升资源循环利用率，开发园区产业定位应符合“三线一单”管控要求。鼓励开发园区推行低碳化、循环化、集约化发展，推进产业耦合[7]。开展“云上扬州”智慧能源平台建设，实现政府能源管理、节能执法监察、企业能源管理的数据集成。推动前端的清洁生产、后端的废弃物资源化，促进上下游企业链接，实现能源梯级利用和物质循环利用。

3.5 推动产城融合发展

第一，坚持规划引领，推进产业和城镇空间融合，统筹考虑各示范区发展定位、产业基础、资源禀赋和区位条件，着力构建层次清晰、布局合理、功能协调、多重互补的产城融合城镇体系。第二，围绕转型升级，推动产业和城镇互动融合，发挥产城融合示范区对城镇的支撑作用和城镇对产业的促进作用，坚持以新兴产业为主导，实现以产兴城融合发展。第三，突出基础支撑，推动产业和城镇功能融合。加快推动产城融合区域基础设施互联互通，提升基础设施建设管理水平，全面增强综合承载能力。第四，立足绿色发展，推动产业和城镇生态融合。把生态文明理念融入产城融合发展建设，带动经济、社会、文化等各领域绿色化发展。

3.6 打造高水平的营商环境

高水平营商环境就是生产力。一方面，地方政府要努力打造务实高效的政务环境，精简管理机构，遵循“大部制”和“扁平化”思路，整合归并开发园区内设机构，统筹协调开发园区与行政区机构设置，体现开发园区管理的高效性特点。另一方面，要建设公平公正的法治环境，全面推进法治政府建设，着力提升政府依法履职能力，提高法律法规执行和政策措施实施规范化水平。

同时，构建对标国际市场环境，学习借鉴自由贸易试验区改革创新制度经验。对标国际规则，全面提升对外开放水平，营造良好的营商环境，推进投资贸易自由化、便利化；鼓励社会资本建设开发园区，支持符合条件的开发园区企业利用工业用地建设高标准厂房、科技孵化器等创新载体平台，以租赁、转让或合资、合作经营等方式为其他企业提供发展平台。