“双碳”目标下碳交易体系与绿色低碳政策的互动整合研究

魏庆坡

(首都经济贸易大学 法学院，北京 100070)

习近平总书记于2020年9月在联合国大会上提出中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现中和(“双碳”目标)，为我国应对气候变化提出了全新目标和要求[1]。“双碳”目标是我国推动构建人类命运共同体的生动实践，彰显了中国应对气候变化的责任担当和实现可持续发展的重大决心，体现了对多边主义的坚定支持[2]，展示了我国正在从应对气候变化的参与者走向领导者。“双碳”目标要求中国同时对经济发展模式和能源结构进行前所未有的系统性调整与变革，不仅要控制温室气体排放降低规模，而且要推进能源供给结构的绿色低碳转型。

早在2010年7月国家发展和改革委员会就发布了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，要求试点制定支持低碳绿色发展的配套政策，以及建立以低碳排放为特征的产业体系。此后，中央和地方出台了一系列政策，如2021年2月国务院印发了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，提出要建立健全绿色低碳循环发展经济体系。这些绿色低碳政策融合了绿色和低碳发展，旨在强化能源节约和能效提升，遏制高耗能项目发展，从而推动绿色低碳产业持续发展。基于《京都议定书》清洁机制(CDM)国际气候合作经验，考虑到国内环境约束趋紧，中国充分发挥市场在环境治理中的作用，并于2011年底将北京、上海、湖北等7个省市作为碳交易试点，后续福建也加入了试点行列[3]。在总结试点经验的基础上，中国于2021年7月启动了国家层面的碳排放权交易市场，基于行业特点和排放数据，初期只纳入了发电行业，以后将逐步纳入水泥、钢铁等高能耗和高排放行业。

因此，为实现“双碳”目标，中国逐步推出了多个环境政策工具积极推动产业结构优化升级，包括引入更多碳减排工具和绿色低碳政策，尤其要借助市场手段和政策激励撬动更多社会资源向温室气体减排和绿色低碳产业倾斜。

一、文献综述与问题的提出

理论上，碳交易体系来源于科斯定理，通过设定温室气体排放总量和发放排放配额，借助市场机制帮助控排体完成履约要求，从而实现温室气体减排目标。对于这一点很多学者都进行了分析。

(一)国外研究分析

对于碳交易体系与其他环境政策工具的关系而言，早期研究主要关注论证碳交易和碳税各自的优势与不足[4][5]。考虑到欧盟碳交易体系在成员国实施的减排效果，一些欧洲学者对二者的兼容性进行了分析，Fankhauser等[6]提出要在碳交易体系中设立配额拍卖机制确保实现减排目标。Lehmann等[7]对欧盟碳交易体系与可再生电力政策的对接进行研究，分析了西班牙面对欧盟碳交易体系在其国内实施碳税的可行性[8]。Fais等[9]通过模型分析提出德国气候政策会削弱欧盟碳交易的整体减排效果，对后者的减排效果造成扭曲。基于实证研究，Barragán-Beaud等[10]认为碳交易体系之外，能源政策经常会影响配额价格和温室气体减排。Nelson等[11]通过对澳大利亚的研究，认为生产补贴的使用导致了“无序”转型，并打破了脱碳活动的财政激励与电力系统物理需求之间的联系。Stefano等[12]提出要明确伴随政策所追求的目标的重要性，以及平衡创新政策和采用低碳技术的政策。Skjærseth[13]对不同政策阶段进行了研究，提出欧盟政策组合不仅需要履行不同的转型职能，还提供机会结合不同的参与者利益以提高气候减排雄心。

综上，大部分国外研究主要是基于欧盟碳交易体系(绝对减排目标下的碳交易市场)的广泛覆盖范围，从整体上研究能源政策与整个交易体系的互动，以及欧盟碳交易体系与单个成员国的能源政策互动。这些研究主要分析了不同政策之间在目标和实施机制的分歧甚至冲突，强调从经济、有效和实效方面进行政策评估与整合，提出了提升兼容性与协同性的思路和方法，这为我国协调和整合碳交易体系与绿色低碳政策提供了思路和方法。

(二)国内研究分析

相比国外，国内学者也基本遵从了从碳交易与碳税的替代性研究到组合运用的路径。周宏春[14]介绍了国外碳市场的规则制度，提出我国应建立碳市场推进绿色低碳发展；也有学者提出要采用单项立法的形式推进我国低碳城市建设[15][16]。孙亚男[17]、魏庆坡[18]提出碳交易体系和碳税在特定情形下具有兼容性，应多策并举进行减排。朴英爱等[19]结合环境保护和减排形势，认为应明确碳交易和碳税的制度区别，分门别类推进，避免减排主体承受双重负担。通过双重差分模型，黄向岚等[20]发现降低能源消费总量和调整能源消费结构是中国碳排放权交易政策实现环境红利的有效途径。张丽娜[21]提出实施跨区域碳交易，可协调区域经济发展和优化资金配置，促进可再生能源的发展，弥补个别地区因超标排放而增加的额外成本。

囿于碳交易市场刚刚启动，国内研究主要停留在碳交易与碳税的替代与组合实施、碳交易市场减排效果、法律规制、制度建设，以及与碳税的兼容性路径进行分析。对于碳交易体系运行后，如何与绿色低碳政策互动与影响研究较少，主要是一些域外文献资料的翻译或评述。

(三)问题的提出

生态环境问题具有广泛性、复杂性、潜在性与累积性，这必然要求环境治理工具在供给方面具有多元性和多样性以提升应对的有效性。具体而言，环境政策工具主要包括价格控制工具，如碳交易体系、碳税、环境税等；命令和控制规章，如技术标准、排放标准、运行标准和报告要求；技术支持政策，如绿色证书、入网政策、政府采购、可再生能源发展补贴、绿色融资等；信息和自愿方式，如评估和标签项目、信息公开、教育和培训等[22]。基于具体类别和目标定位，这些环境政策工具主要可分为以温室气体削减为主要目标的气候政策和附带性助推温室气体减排的能源政策。

碳交易体系作为典型的温室气体减排工具属于气候政策，绿色低碳政策则是能源政策。总量控制是碳交易体系减排的一大优势，也会提高能效，同时绿色低碳政策的主要目标是促进低碳技术发展和能效提高，也会有减排功能。在当前多个环境政策工具并举进行减排的背景下，探讨碳交易体系与绿色低碳政策的兼容性和协同性显得尤为重要[23]。中国正在建设国家层面的碳交易市场，需要从政策组合的理论和实践两个层面分析碳交易体系与能源政策的互动与整合关系，降低政策之间的消耗与张力，提升碳交易体系与其他政策之间的协同性和整体性，进而实现减排的实效性。

二、碳交易体系与绿色低碳政策并存的现实性与必要性

(一)碳交易体系与绿色低碳政策并存的现实性

行业和领域的交互性和重叠性导致碳交易体系与绿色低碳政策的目标具有相同性或相似性，两者在削减温室气体减排方面具有趋同性。碳交易体系虽旨在减排，但也会促进企业提高能效和降低能耗。首先，碳交易体系借助配额的价格机制激励控排体从化石能源转向清洁能源以降低温室气体排放，而且启动碳交易体系的主要目标是将社会经济由高排放转为低排放，而非降低整个经济活动。其次，绿色能源补贴政策，包括直接的经济补贴和碳交易体系中的抵消项目都能够优化能源结构，促进清洁能源发展和优化[24]。最后，约束温室气体排放和鼓励碳封存技术的政策都会提高能源利用效率和清洁化水平，实现促进绿色低碳发展。

同理，绿色低碳政策也会辅助削减温室气体排放。首先，环境税和补贴对化石能源价格的影响能够传递出类似“碳定价”的信号，约束企业降低温室气体排放。其次，能效政策旨在降低个人和社会的能源消耗，不过通过能耗标准、排放标签等可以辅助企业降低排放[25]。最后，可再生能源政策和清洁技术能够帮助整个社会实现降低化石能源消耗，进而削减温室气体排放。虽然气候政策与能源政策在具体目标定位上有所差异，但并非完全冲突或排斥，也不是相辅相成的。政策之间具有某种程度上的“默契”能够弥补现有其他政策在某些方面的不足，不过并非有助于实现该政策的主要目标。

(二)碳交易体系与绿色低碳政策并存的必要性

与实物交易市场不同，基于科斯定理构建的碳交易体系对制度构建具有天生的倚重性，不仅要设置明确的产权制度，更要构建清晰的交易规则，推进机制整体有效运行。当前很多国家和地区都根据自身实际引入碳交易体系，并通过其他政策予以调整和完善，主要表现在两个层面：一是碳交易体系本身的优化与完善，二是附属规则体系的协助作用。

首先，碳交易体系本身的优化与完善。碳交易体系通过设定排放总量进行减排，在其涵盖的范围之内具有整体减排影响力和激励机制。但是在赋予了控排主体履约灵活性的同时，碳交易体系也丧失了对配额价格的控制机制。配额价格过低将丧失减排激励性，如欧盟碳交易体系启动早期配额超额发放导致价格过低；反之，配额价格太高也会降低减排效率，不利于整个社会经济发展。为避免价格波动太大影响减排，很多国家和地区的碳交易体系引入了储存(banking)机制和借贷(borrowing)机制，通过错期调配降低配额价格波动[26]。同时，为配额设定价格(floor price和ceiling price)波动空间，以及引入抵消项目(offsets)等确保持续有效减排。因此，这些修正和完善主要通过弥补碳交易体系设计中的缺陷，克服市场失灵来改善碳交易体系的静态效率。

其次，其他政策的辅助减排作用。单个政策并不能解决所有问题，碳交易体系需要与其他政策协调配合，形成减排合力。美国页岩气的使用降低了二氧化碳排放，但水力压裂法导致开采过程产生水污染和甲烷，后者也属于温室气体，因此美国环保署(EPA)引入了其他规则来规制天然气开采过程中的甲烷问题[27]。这表明并不是所有的排放体都可以通过碳交易体系进行减排，其他政策需要填补碳交易体系难以覆盖的减排领域。这些政策可以弥补碳交易体系效率之外的价值选择，如公平等社会目标，同时可以减少非二氧化碳气体的外部性，如削减甲烷、氧化亚氮等温室气体排放。

最后，其他能源政策具有激励技术创新与扩散的作用。虽然碳交易体系配额能够促进动态创新[28]，但实践中能源政策可以帮助控排体达到最低排放要求，支持可再生能源技术创新和扩散，弥补市场体系失灵，从而确保能源供给安全，改善碳交易体系的动态效率。此外，碳交易体系与绿色低碳政策共存的合理性还表现在能够促进就业、推动社会公平发展等。

三、碳交易体系对绿色低碳政策的互动与影响

依据减排总量设置的差异性，碳交易体系主要分为绝对减排目标(absolute target)和相对减排目标(relative target)。前者也称总量控制与交易模式(cap-and-trade)，侧重在既定绝对配额总量前提下通过各个控排体之间交易进而降低减排成本，该类减排目标比较适合经济发达的国家和地区，如欧盟就是采用绝对减排目标的碳交易体系；相对减排目标则是降低单位GDP的二氧化碳排放量，但并未控制总体排放量，其能够平衡经济发展与环境保护的关系，我国碳交易试点采用的就是此类相对减排目标的碳交易体系。不同减排目标下的碳交易体系与其他政策相互影响的原理、机制和效果存在差异。

(一)碳交易体系与绿色低碳政策的互动：一个企业决策模型

为了阐述两种政策的互动机理，本文尝试建立一个企业面临两种存在冲突的政策时的决策模型。假设某火力发电企业，在生产电力的同时面临两个相互重叠的政策，一个是排放配额和碳交易政策，每年排放配额有一定额度，如果超过额度就需要到富余企业购买额度，如果有剩余额度的话，则可以出售额度；另一个是提高污染排放标准的激励政策，如果投资环保设备，达到单位产量排放的国家标准，可以享受按产量的补贴政策和授信支持[29]。这两个政策一个具有限制企业排放的作用，而另一个具有鼓励企业投资环保设备、扩大生产的作用，显然两个政策存在互动和冲突。本模型试图阐明这两个政策的互动或冲突逻辑。

企业总成本由固定投入、环保设备投入和可变成本投入构成，因此成本函数设定为

TC=f0+f(q)+mc(f(q))q，

(1)

其中，f0为维持正常生产的固定投入；f(q)为环保设备投入，随着产量q的增加而增加，因此一阶导数f′(q)>0；mc(f(q))为生产的边际成本，乘以产量就构成成本的第三项可变成本，这个成本随着环保投入的增加而减少，因此一阶导数为负，即mc′(f(q))<0。

企业的总收益包括销售收入和两种政策补贴收入，因此企业收益函数初步设定为

TR=pq+S1+S2(f(q))，

(2)

TR=pq+p(q0-q)b+S2(f(q))。

(3)

基于以上分析，可以得到企业的利润函数表达式，企业追求最大化利润为

maxπ(p,q)=pq+p(q0-q)b+S2(f(q))pq-

f0-mc(f(q))q-f(q)。

(4)

由于存在价格管制，产品价格p的波动可以忽略不计，企业可以选择在产量q上进行利润最大化决策，利润函数对产量求导，得到一阶条件(FOC)为

(5)

企业选择最优产量q的表达式为

(6)

对(5)式作比较静态分析，可得到如下研究结论：第一，碳交易市场政策限制了企业的生产扩张。政策补贴S1=p(q0-q)b说明，企业产量与配额的差距越小则补贴越少，如果超过了配额，则需要去购买额度，收益转化为成本，这导致企业会主动限制自己的产量。第二，环保标准政策促进了企业产量的扩张。假设其它条件不变，可以对影响企业产量的因素进行比较静态分析。补贴之后，实际价格p越低，则产量越高；随着环保设备的投入，f(q)增加，边际成本mc′(f(q))f′(q)削减越快，则企业产量q增加越快。企业为了弥补环保设备投入的成本，尽可能享受绿色环保政策的好处，会积极扩大生产。

因此，这两个政策之间形成冲突，或者激励不相容，导致企业选择困境，从而削弱政策补贴的效果。从企业角度来讲，需要在两种政策的补贴力度上做出权衡，来决定自己的最优设备投入和生产产量。企业是否能达到政府的减排要求，要看两种政策冲突的程度，如果两种政策制定中能够考虑这种冲突，在补贴的力度上做出调整，实现两种政策的动态互动，就有可能找到缓解冲突的办法。这个模型仅仅是说明了一个企业面临政策冲突时的微观决策机理，但是对于国家层面的宏观机理和产业层面的中观机理则需要进一步研究。

(二)碳交易体系对绿色低碳政策的静态“排挤”影响

在绝对减排目标下，其他政策提高能效后将会减少整个碳交易体系配额需求，基于供求关系导致配额价格降低，随后被涵盖的其他排放源就会低价购买配额，从而“填补”其他政策带来的排放降低。由于排放总量预先设定，基于“水床效应(waterbed effect)”，绝对减排目标下整个排放体系的温室气体排放总量并未削减，但整个社会的成本(如其他政策实施成本)却在增加。因此，只要存在其他政策降低减排可以传导到碳交易体系中，该政策的减排效果就会被“抵消”，并未实现该政策的预期减排目标，除非该政策下的减排产生的配额“空余”被取消。而且在能源安全以及其他温室气体减排方面，其他政策减排的成果都会被绝对减排目标下的碳交易体系的“整合功能”所抵消。

因此，在绝对减排目标下，任何有权在碳交易体系中出售自己配额并且受其他政策调整的控排体，其他政策的出台可能仅会增加整个社会的减排成本，但并不会产生“真正”的减排量。对于意欲通过项目抵消减排的控排体来说，其他政策的出台将会增加此类项目开发成本。值得注意的是，在相对减排目标下，碳交易体系缺乏严苛总量约束，对其他政策的“水床效应”有限，其他政策能够与其呈现政策叠加的减排功能，但可能会增加抵消项目的开发成本和整个社会的减排成本。

(三)碳交易体系对绿色低碳政策的动态“挤出”作用

在绝对减排目标体系下，控排主体的机会成本受到制约。一般情况下，控排主体能够利用其他政策提供的机会成本获取经济利益，如通过关停或降低能耗大企业的产量以转售配额获取收益。市场交易机制减排致使碳交易体系配额价格具有不可控性，同时费用在减排措施实施之后才能兑现，控排体可能会由于配额价格波动而承受成本费用增加带来的负面影响[30]。

同时，基于效用性，需要确定其他政策产生的减排效果的真实性与“额外性”，即其他政策导致的减排必须是该政策自身驱动的效果，而非自然而然产生的减排。否则就应当拒绝将该减排成果纳入碳交易体系中。此种情形下，由于抵消项目受到“额外性”审核，一些项目开发者必然会反对此类政策安排，因为若是不存在这些其他政策，项目开发者自然不会面对“额外性”审核问题。同时其他政策带来的强制减排侵蚀了减排空间，若其他强制能效政策等出台将提高项目的“抵消成本”，增加抵消项目的成本费用。如上所述，其他政策与相对减排目标下的碳交易体系具有兼容性，对于减排能够发挥共同减排的正向合力作用。

因此，从减排的效果来看，碳交易体系对于其他政策减排具有“驱散”和“挤出”作用，这就导致一些国家和地区在采取减排措施时会考虑他们之间的兼容性与协调性。如荷兰、澳大利亚、欧盟等都意识到碳交易体系与其他能源能效政策的交互性，产生了对其他政策存废的讨论[31]；有学者甚至批评可再生能源政策干扰了欧盟碳交易体系，导致欧盟远离了更为严格或有效的能源政策[32]。

四、碳交易体系与绿色低碳政策协同分析

碳交易体系凭借总量控制赢得了包括中国在内的很多国家和地区的青睐，成为低碳减排的重要政策工具。但是，理论上碳交易体系会系统性破坏其他政策的减排效果，增加履约成本，限制灵活性，且并未提升环境整体性。实践中，很多国家和地区却正在借助或考虑启动碳交易体系进行减排。理解碳交易体系与其他政策并存背后的因素对于我国启动国家碳交易市场建设及发展具有重要理论和现实意义。

(一)尽量避免碳交易体系与绿色低碳政策规制范围产生交叉

相对绿色低碳政策，碳交易体系在总量控制、成本收益、外部合作等方面具有优势，为确保减排有效性，我国应逐步确立碳交易在削减温室气体中的支柱作用，避免其他政策与碳交易体系产生直接或间接的冲突或矛盾。

以节能政策为例，2020年12月，生态环境部发布了《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》[33]，要求2013—2019年任一年排放达到2.6万吨二氧化碳当量，即综合能源消费量约1万吨标准煤及以上的企业纳入配额管理重点排放单位名单。同时，国家发展和改革委员会于2017年11月提出实施重点用能单位“百千万”行动，将2015年综合能源消费10 000吨标准煤以上的用能单位纳入“百千万”行动实施范围[34]。基于上述政策重叠分析，碳交易体系覆盖范围与“百千万”行动实施范围的重合性将导致两个政策之间产生互动，甚至发生冲突和竞争，进而增加政策实施成本。

纳入碳交易体系的控排体已经承担了减排义务，节能政策等绿色低碳政策再次对这些控排体进行规制将会造成经济上和管理上的低效，出现“双重规制”。因此，对于我国国家层面的碳交易体系已经纳入的控排体，绿色低碳政策应排除对其进行二次规制，避免政策“冗余”和政策间相互排斥。

(二)提升碳交易体系减排和绿色低碳能源政策成本的透明度

不同政策的减排效果为政策协调提供了重要的参考标准，绿色低碳政策的目标虽可能主要考虑其他目标，如能源安全等，但也会推动温室气体减排。当然，在政策制定的初始阶段并不会完全预见这些效果，因此导致这些政策与碳交易体系产生重合。高度透明的信息披露有利于各方及时规划减排决定，同时绿色低碳政策的充分管控有助于确保碳交易体系配额价格的稳定性，提升旨在共同目标的不同政策之间的可预见性和兼容性。为确保交叉政策之间的透明度和减排的成效性，政策制定者应借助公开信息和其他政策的影响进行系统性和定期性管控。

当前在国家碳交易体系建设阶段，基于政策实施效果之间存在直接或间接的互动与影响，中国评估拟制定或已经制定的绿色低碳政策，避免在调整范围上与碳交易体系产生重叠，确保其他绿色能源政策以兼容和透明的方式与碳交易并存，提高公共实施的有效性、公平性、可行性和经济性等。同时，相关部门要及时更新相关数据以帮助控排体将绿色低碳政策的减排成效内化到碳交易体系，而不是让控排体在混沌状态中参与减排。值得一提的是，透明度建设离不开部门之间协调与配合，因此我国应有打破部门之间利益的勇气和智慧，确立碳减排体系对绿色低碳能源政策的统领地位。考虑到碳交易体系受到绿色低碳政策冲击，应提前留有市场稳定储备(Market Stability Reserve)配额。此种制度安排虽不能解决政策之间的重合问题，但可以借助配额增减抵消其他政策的影响，即校正政策重合的负面效果。相比碳交易体系总量控制优势，其本身也存在配额成本不确定的不足，因此要避免市场稳定储备对碳交易体系成本收益体系的冲击。

(三)管控碳交易体系与绿色低碳政策重合领域的渐进影响

政策制定者应事先从效率、环境整体性、能源市场、对碳交易体系的影响等方面考虑绿色低碳政策与碳交易体系互动性方面考虑其兼容性、合理性和可行性。若经过慎重考虑可以制定某项绿色低碳政策，更要确保避免该政策对碳交易体系产生瞬间冲击[35]。若会产生影响，也应是一种渐进的缓和影响。同时，要事先及时向碳交易体系披露新引入的政策，给予市场进行自我调整的时间。例如，碳交易体系的“水床效应”就容易对绿色低碳政策的减排效果造成严重冲击，这种局面的产生主要来源于绿色低碳政策的减排效果能够融入到碳交易体系中，借助配额价格“填补”减排空间。因此，降低或阻断其他政策对配额价格的传导性有助于提升碳交易体系与其他政策的兼容性，提升环境的整体性。在绝对减排体系中，碳交易体系设定的排放量不变是减排“水床效应”的主要原因，及时调整排放总量设置，将其他政策带来的减排量从总额中予以排除，消除额外排放空间的创设。简单剥离有助于确保减排有效性，但要确保计量的准确性以减少政策风险和控排体长期规划的阻碍。

因此，结合碳交易试点和国家层面的碳交易体系建设进程，我国目前采用基准线法进行相对目标减排，更应关注其他能源政策受到碳交易体系的影响，如未来我国碳交易体系的配额发放在化石能源发电行业与可再生能源行业之间的差异将直接影响温室气体的减排效果。同时，基于核证减排量主要来源于可再生能源项目，是否将其引入碳交易体系的抵消机制将直接关乎减排成效。因此，对于可再生能源竞争的化石能源发电机组的配额发放，我国碳交易体系应坚持从严从紧原则，进而推动可再生能源的发展，但也要顾及碳交易体系实施的可行性与实效性。

五、结论

环境问题的复杂性和综合性促使政策制定者采用多个环境政策工具予以应对，良好的政策组合能够形成政策制度合力，进而“事半功倍”地实现预定目标。简单拼凑可能导致不同政策在交叉和重叠中产生矛盾或冲突，增加了政策的实施成本，却降低甚至阻碍了政策目标的实现。

碳交易体系与绿色低碳政策并存能够激励技术创新、提高财政收入、确保配额价格稳定性和惩治不履约行为，改善碳交易体系的静态效率，克服市场失灵导致的技术创新和扩散受阻，促进社会治理的公平性，以及解决碳交易体系设计中的缺陷与不足。一直以来，我国偏向借助政策来实现预定目标，绿色低碳政策对我国可持续发展和能源结构优化发挥了重要作用。但是，这些环境政策工具与碳交易体系存在各种直接或间接的影响和作用，当前国家层面的碳交易市场建设阶段应注意与不同环境政策工具之间的协调和沟通，以提升政策实施的有效性、公平性和可行性等。

正如黄润秋部长所言：“中国的生态环境问题本质上是高碳的能源结构和高耗能、高碳的产业结构问题。”“双碳”目标提出后，中国面临系统推进减排降碳节能的路径选择，如何构建符合中国国情的减排降碳节能增效顶层设计，强化政策协同、工具协同和机制协同，形成减排降碳节能增效的合力则是一个重大且紧迫的问题。