应急管理多主体的治理责任：确责、履责、问责

许静斯， 陈安

(1.中国科学院大学，北京 100049；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190)

一、引言

多主体治理是现代应急管理改革的趋势。我国应急管理的发展历程从新中国成立后可以分为3个阶段：2003年爆发“非典”，成为我国应急管理体系改革的兴起之年，应急管理进入快速发展阶段。2008年汶川地震进一步提高了我国对应急管理能力的认识，推动了应急管理的能力建设。2018年国务院整合了11个部门的职能，正式组建了应急管理部，与各部委统筹协调开展应急管理，进一步深化应急管理体系改革。我国的综合应急管理体系从强调全灾害管理走向重视全过程管理，各部委、各领域、各行业合作的“全灾种、大应急”时代由此开启。在各类突发事件应对中，政府部门处于领导地位，扮演的角色和承担的责任也远大于其他管理主体。近年来，应急管理部门面临内外监督从紧的政治环境和突发事件频发的社会自然环境[1]，这导致过度应急和应对不足[2]、乱作为和不作为[3]、越位和缺位[4]等矛盾的现象同时存在。

新冠肺炎疫情期间，全国多地官员由于防疫不当等原因受到处分，引起全社会广泛讨论。2021年9月10日，大连市液化气爆炸事故造成8人死亡、5人受伤，大连坤马燃气公司的两位负责人被刑事拘留，7名大连市和普兰店人民政府的领导也被免职或停职。由于对市级和区级应急管理部门领导的处罚严厉程度高，且处理时间过短(问责结果在事后第三天旋即公布)，此次问责过程和结果的公平性、公正性受到各界质疑[5]。应急管理的问责逻辑应遵循政策科学规律，应当依法问责、依规问责，而不是完全根据突发事件的严重程度和事件应对的结果。应急管理多主体治理责任体系应当建立和规范，为问责提供制度保障。

应急管理主体的责任体系包含“确责、履责、问责”3个环节①，三者构成应急管理主体分工与合作的重要基础，也成为相辅相成、密不可分的有机整体(如图1所示)。在确责环节，法律法规是应急管理主体，特别是政府各管理部门职责划分的根本依据。各地区、部门和组织制定的应急预案则是法律法规的补充，将应急管理过程中的主体责任进行细化。但一方面，法律法规的制定周期长，容易落后于最紧迫的现实需求；另一方面，应急预案的制定、评估和实施缺乏完善的监督保障，一些部门的应急预案内容滞后、形同虚设。在履责环节，各个管理主体的治理责任划分不够明确，对各自承担的责任认识不清，导致在应急状态下，履责过程中出现漏洞，甚至“真空”地带。问责环节是对应急管理工作中的失误和漏洞进行追问，但突发事件带来严重损失不完全是管理者的问题，不能一味地责问过失。同时，问责必须遵循合法合理的原则，缺乏充分、合理的法律依据容易出现主观化的问责结果，影响问责的公正和公平。由此，管理过程中的经验教训难以充分借鉴，为下一次事件的应对留下隐患。责任体系每个环节出现的问题最终形成“牛鞭效应”，将应急管理中主体治理责任的偏差放大，不利于提高应急管理的效率和效果。

图1 确责、履责、问责的关系

二、应急管理主体治理责任

20世纪晚期，治理理论成为关于政府管理的主流观点[6]，中国学术界也开始将“治理”的概念引入到环境治理[7]、食品安全治理[8]、乡村治理[9]、政府内部治理[10]等公共管理领域。其中风险治理[11]和公共危机治理[12]成为了应急管理的理论基础。

我国在应急管理现代化改革中，政府的“无限责任”逐渐变成“有限责任”。李尧远等[13]认为“科层制”的政府管理体制和政府、非政府组织、企业、公民个人组成的“多中心”体制共同构成了我国的应急管理体制。各主体的责任并不是均等的，而是政府承担主导责任，多主体参与，形成协同治理模式[14]。目前应急管理各主体的责任分工还不明确，因此本文尝试厘清政府、企业、社会组织和公民的主要责任。

政府应急管理的行政责任制有多项法律法规作为保障，如《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等。根据突发事件的分级分类，各级政府及职能部门之间承担的责任范围不尽相同，主要原则是“权责统一，以责确权”。横向和纵向之间的府际关系遵循“分级负责、属地管理”的原则[15]。政府需要回应的主要是政治责任，例如没有及时减少或消除突发事件带来的政治后果和影响[16]。一方面，法律法规的内容具有滞后性，当应急状态下现有规定的适用性不够，政府具有自由裁量权和紧急指挥权，就有可能出现过度应急、乱作为和越位现象，由此有了连带责任[17]。另一方面，当客观上应急管理的应对有困难，主观上政府的积极性不够，则会出现应急不足、不作为和缺位现象。

企业的主要责任是经济责任和社会责任。经济责任是对其投资者负责，创造经济价值。社会责任是指“企业应该承担的社会谈判所形成的关于合格现代产品质量的协议义务,是企业基于自身守法形象考虑而对社会利益相关者的友好回应,是企业应该承担的保证供应商遵守劳动法与环境法的义务”[18]。企业为支持教育、环境保护、扶贫等公益事业付出了投资和行动。企业承担社会责任不仅带来正外部性效益，而且会产生正内部性效益。而在应急管理中企业的作用被低估[19]。实际上，企业在组织、人员和资源方面可以弥补政府力量的不足。在突发事件中企业和社会组织已经通过“自组织”形式参与到了应急管理全过程[20]。

社会组织是应急管理体系的重要构成[21]。有关社会组织治理责任的法律规定不明确。社会组织可以按照参与应急管理的方式不同，分为经济类、社会福利类、公益慈善类和社区类[22]。不同类型的社会组织在应急管理中承担差异化的治理责任。专业类社会组织具有参与管理、组织协调和外部监督的责任。服务类社会组织具有提供服务的责任，如宣传教育应急管理知识、提供安全技能培训、组织志愿者队伍等[23]。从利益相关者来看，面向政府、面向公众和面向自身，社会组织都承担相应的责任[24]。社会组织专业性强、社会资源丰富、服务类型多样，有利于充分发挥社会力量，优化资源配置[25]。

我国公民参与应急管理的制度渠道和组织渠道尚未完善，政府对公民参与的重要性认识不足[26]。这导致公众参与能力和意愿较弱，应急管理的群众基础不足。国家安全治理体系和治理能力现代化要求公民“共担责任”，才能够完善突发事件应对体系。公民有责任参与应急管理的各个环节，与企业、社会组织共同构成多元共治网络[27]。

三、典型突发事件中管理主体履责机制

应急管理体制运行所遵守的规则和规律构成了应急管理机制[28]。范超等[29]将应急管理的机制有机整合为监控与启动机制、处置与协调机制、运行与评价机制、监督与奖惩机制和终止与补偿机制等五大机制。从应急管理的流程来看，监控机制的目的是监控孕育突发事件的环境与风险因子。当确定突发事件将要发生或已经发生，启动机制将按照应急预案进行应急准备和响应。在事件应对过程中，指挥、处置和协调是密不可分的3个环节。终止机制和补偿机制属于应急管理的“善后”流程，目的是将紧急状态转化为常态，并使社会秩序恢复到事件发生之前的正常水平。运行和评价机制则贯穿整个应急管理流程，保障应急管理体系的有效运作。监督和奖惩机制连接常态和紧急状态，是贯穿应急管理全流程的机制。除履责机制之外，应急管理履责机制分析框架还包括管理主体和突发事件类型两个维度[30](如图2所示)。

图2 应急管理履责机制分析框架

(一)地震履责机制

地震的监测和预警需要专业设备和人员的支持，主要由政府负责投资建立地震监测和预警系统。政府有权发布地震预警信息和宣布应急预案启动，从事地震行业的企业和社会组织可以支持信息提供和信息决策，并有进行地震应急演练和应急准备的责任。地震发生后要求震区及周边地区的政府迅速反映，联合企业和社会组织的力量开展救援。政府根据评估结果作出终止决策后，引导企业和社会组织展开恢复重建工作，同时保险公司有责任进行商业保险补偿。汶川地震级别高、能量大、影响范围广。地震发生后，由中央政府统一指挥调动、社会力量广泛参与、自上而下、高效统一、功能齐全、反应灵敏的联动机制是汶川地震应对取得成功的制度保障[31]。在灾后恢复和重建中，创新性地采用对口援助方式、拓展社会民间组织和志愿者的参与、针对灾区贫困居民的公共财政援助[32]。更重要的是，此次地震的应对促进了应急管理体制的现代化改革，加强了应急管理的常态化机制建设。

(二)事故灾难履责机制

自然灾害和人为活动都可能引发事故灾难，一般发生在煤炭、化工、交通、建筑等行业领域，具有显著的行业特点。事故灾难由应急管理部负责监管和处置，但生产安全监控的主体责任在企业。事故灾难发生后，企业负责人要立即报告当地政府和上级主管部门，并按照预案开展处置。应急管理部联合相关部门组建指挥中心，领导消防队伍和社会救援力量进行救援和处置。企业和社会组织有责任参与救援和善后工作，但不能扰乱正常社会秩序和违背应急规律。在监督和奖惩机制中，企业和社会组织以及公众承担主要责任，对生产企业管理流程和政府应急处置过程的监督是奖惩的重要依据。企业在常态化的管理机制中疏忽大意、盲目追求利润是部分事故的直接原因，如“3·28”王家岭煤矿透水事故，事发煤矿施工过程中未严格执行《煤矿防治水规定》等法规，不落实掘进工作面探放水措施。为了赶工期、赶进度，当班安排14个掘进队同时作业，作业人员过度集中，施工安全缺乏保障。工作面出现透水征兆后，没有发布预警及时撤人和采取有效应对措施等，监控和启动机制失灵。

(三)重大传染病疫情履责机制

重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等属于突发公共卫生事件的范围，归口国家卫生健康委员会(以下简称“卫健委”)管理。传染病疫情的应对需要专业的医疗卫生知识和技能，卫健委及下属的医疗机构、疾控机构在管理机制中承担主要责任(见表1)。企业、社会组织、公众的数量多、流动性大，广泛影响疫情发展态势，因此在处置机制中必须遵守防疫要求，防止疫情扩散，不造谣，不传谣；在协调机制中，参与物资保障和提供服务，共享疫情信息，节约使用医疗资源。同时，政府不应也不能排斥市场、社会力量和公众参与，应当重视社会力量的作用，保障公众的知情权。

(四)恐怖袭击履责机制

恐怖袭击是严重危害国家安全和国际安全的社会安全事件，其风险来自复杂的社会环境，涉及政治因素、宗教因素和民族因素等。平均受教育年限、内部冲突、人权程度、青年抚养比等指标构成了恐怖风险指标体系[33]。恐怖袭击活动往往事前进行周密的组织，难以被监测。近年来恐怖活动以网络活动的形式频繁开展，已经形成网络恐怖主义，给恐怖主义治理带来巨大挑战，亟需国际社会联合治理。我国的反恐治理已经从精英模式转向参与模式[34]，充分重视公众的作用，在重点地区调动群防群控。《反恐怖主义法》对反恐怖主义战略进行立法规定，明确专门工作与群众路线结合。由于恐怖活动的后果危害性和社会影响性，对于恐怖袭击等恐怖主义活动以防范和制止为主。各级政府与基层村委会、居委会都有宣传反恐怖主义教育的责任，学校、培训机构等也有义务将其纳入培训体系。国家安全委员会联合外交部、公安、国防等部门主导恐怖袭击事件的监控、处置、评价与终止。企业、社会组织、公众有责任协助政府侦察和举报恐怖袭击活动，接受反恐教育、参与反恐演练和形成应对能力等。

四、应急管理中的问责

我国行政问责机制经历了多次改革，经历了压力型问责阶段(2001—2005年)、运动式问责阶段(2006—2010年)、常态化问责阶段(2011—2015年)[35]，形成当前的全面问责制度[36]。人大、党和政府都对国家机关工作人员的责任履行进行了制度约束，根据问责的性质可以分为绩效问责、行政问责、党纪问责、法律问责、政治问责等[37]。随着应急管理的内容和环境日益复杂化，问责形态、问责形式、问责领域和问责事由已经发生转变，问责制度显现出局限和不足[38]。

(一)问责的法律依据不够清晰

多项法律对生产事故、环境事件、公共卫生事件的问责有相关规定。就具体定罪量刑而言，在实践中不能充分发挥指导意义。以我国《刑法》中规定的“玩忽职守罪”为例，“玩忽职守罪”属于过失型渎职罪，指国家机关工作人员因玩忽职守而造成重大公共损失，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。司法解释中补充了具有国家行政管理职权的公司、企事业单位的工作人员也适用渎职罪的规定。但在新冠肺炎疫情期间，履行防疫相关责任的国家机关工作人员和企事业单位工作人员众多，且内部责任的分工尚未明确规范。在疫情期间出台的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎防控违法犯罪的意见》规定了疫情防控工作中玩忽职守罪适用的主体范围和前提条件，由于界定不够明确导致认定混乱。原本不具有公共卫生突发事件管理责任的主体也被临时分派到各个岗位参与防疫，同时履行临时职务和主要职务可能会产生冲突或漏洞，给问责带来新的挑战。

(二)问责的对象不够全面

政府及其工作人员是行政问责的对象，企业、社会组织和公民缺乏问责机制约束。除了直接负责疫情应对的公共卫生部门具有直接责任，具体的执行者或者上级监管部门也有间接责任。在此次新冠肺炎疫情中，全国多地企业因疫情防控不到位受到行政处罚、约谈、停业等处罚，公民因妨碍疫情防控被刑拘或受到行政处罚。问责表现出多元性和平等性的特征，政府与社会主体之间互相要求法律精神和理性精神[39]。多主体参与应急管理需要建立起全面问责制度，形成多主体之间的监督机制。

(三)问责的流程不够科学透明

首先，在启动阶段，只有产生了问题才认定责任，如果为了问责而问责，为了给社会一个“交待”，那么问责既不合理也不合法[40]。其次，在调查阶段，问责应当对管理主体的政治责任、社会责任、道德责任等多方面的责任进行全面审查，从应急管理全过程的“行为-结果-责任”因果链出发进行评估[41]，从社会多方面的信息来源收集问责依据。并且，在决策阶段和执行阶段，问责决策和执行结果必须公开透明，不能让问责结果缺乏效力。最后，在救济阶段保证责任人员申诉的权利。

(四)问责的原则贯彻落实得还不完全到位

“依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究”是问责的主要原则[42]。其中最重要的是“依法依规”和“权责一致”，如果在突发事件应对过程中，管理主体履行了法律规定的责任，就不能根据最后形成的重大损失来追究责任。问责是为了认识错误，纠正偏差，提高应急管理的能力和水平，问责泛化和问责基层化现象产生了“逆向激励”的效果，导致基层管理者不敢为、不作为[43]。

五、结语

应急管理面临的自然环境和社会环境愈加复杂，相应的管理主体的能力和水平亟待提升。在各领域的应急管理中，管理主体的责任指导和约束了主体的行为。定责不明晰会导致管理主体对自身定位不清，缺乏充分应急准备；履责不规范，容易在突发事件中产生管理混乱，影响管理效率；问责不严肃则不能起到监督和约束管理主体的作用。

确责、履责、问责有机联系，构成了应急管理主体的责任体系。针对我国应急管理主体责任体系中的问题，建议构建应急管理治理责任体系，明确政府、企业、社会组织、公民在各类突发事件中的作用，使管理机制能够高效运转；完善常态化全流程风险监控，将应急管理关口前移，并关注履责机制各环节的潜在风险；健全纠错容错机制和问责追责机制，既合理合法问责，又为应急管理的探索与创新提供宽松的政策环境。

注 释：

①资料来源：闪淳昌在西华大学的演讲“疫情应对与我国应急管理体系建设”。