预期治理：基于地方政府注意力分配的技术视角

王长征

摘 要：“注意力政治”视域下地方政府注意力分配作为一种政治策略具有技术性的特点，其技术理性则表现为预期治理。预期治理使地方政府注意力分配具有重视能力塑造、未来预防、多方参与的内在意义，并塑造了地方政府注意力分配的形成、分配结构和内生调整的运作方式，同时预期治理也可能造成地方政府注意力分配简约化、嵌入失败和路径依赖的风险。因此要将预期治理与政策有效结合，注重参与者能力建设，借助多源流学习对治理过程进行战略式发展检视和评估，以实现地方政府的预期治理和注意力分配的技术理性价值。

关键词：注意力分配;预期治理;社会治理;技术理性;政府治理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2022）02-0035-09

一、问题的提出

地方政府在政策议程设置和政治行动过程中存在“注意力政治”现象（politics of attention），其本质是地方政府的注意力分配过程[1]（pp.330-331）。现有关于地方政府注意力分配的应用研究主要集中在三个方面：一是以注意力分配为工具对政府工作报告、政策文本或政府专项行动进行分析，以发现政府在某领域内的政策或行动变迁[2][3][4];二是通过分析注意力分配的方式、差异和结果来识别和研究地方政府在政策开展过程中的政策响应、扩散和议程设置等相关问题[5][6];三是通过注意力分配研究来解释政府体制中领导高度重视的行为，以此理解地方政府的治理行动和地方政府间竞争的科层运作现象[7][8]。诸类研究也揭示了注意力分配对政府行为直接影响的解释变量。一是单一权威体制下的科层制，使得晋升、财税和问责等要素成为对地方政府官员的“激励”，促成了科层体制下“行政管理问题”对“政治问题”的替代[9]。同时科层制形成的“上下分治”政治结构和对权威边界与职责的划定使得地方政府的注意力具有对上负责的特征，地方政府会根据自身目标进行选择性关注和策略性应对。换言之，政治引导与行政压力

存在于地方政府注意力的动态分配过程中并对这一过程产生直接影响[10]。二是领导的个人偏好机制影响注意力的分配，即领导的生活经历、教育背景、心理动机等会使政府对特定政策议题产生偏好，这种偏好会在执政期内保持稳定，也会使地方政府官员形成趋利或避责的不同注意力分配结果[11]。

显然，在现有研究中注意力分配是权威体制下科层结构和领导特质的综合产物，同时是一种“结构化”和“政治化”的解释变量。这种“注意力政治学”的关注焦点在于如何将注意力作为一种政治策略来应用[12]，表现为一种技术取向，即注意力分配既是地方政府治理行动中的一种技术工具，也是对地方政府决策和行动进行解释的工具，这在数字政府治理中的表现尤为突出[13][14]。地方政府注意力分配具有政治和技术双重属性。无论是对注意力分配在科层体制下的应用研究还是权威体制下的理论研究，既有成果都表现为对注意力分配的技术工具性研究，即关注作为技术的注意力分配如何形成、运作和作用，但对注意力分配的内在含义，即技术理性却鲜有研究。因此，本文从技术理性的角度出发，对地方政府的注意力分配进行分析，以理解注意力分配对于地方政府行为的内在意义和价值导向。

二、注意力分配的技术理性

技术的工具性常常以“技术应用”的形式存在，但技术并不只是中立性的工具式手段，还具有特定的价值属性，也就是技术理性，它是主体理性与客观理性、价值理性与工具理性、科学理性与经验理性的统一，是在社会领域具有建构性的实践理性[15]，认识地方政府注意力分配的技术理性需要将其置于地方政府行动

的意义结构中。在公共行政领域，行政部门处于政治环境中，其技术理性体现为行政技术的建构，即行政是政治上的可想望性与制度上的可行性的有机结合，而行政技术内嵌着诸如自由、共同体、利他主义等特殊规则，由此源自技术的、理性的和政治的等多种逻辑导致技术执行的结果是多样的、不可预知的和非决定性的[16]。因此，作为一种行政技术，我们在考量地方政府注意力分配的技术理性时需要关注制度上的可行性和政治上的可想望性这两个关键的建构变量。

制度上的可行性关注注意力分配所在的制度环境。已有对单一权威体制和科层运作体制的研究已经证实这一观点，但这种制度可行性的分析也需要对注意力分配的合理性或工具性进行说明，考察这种制度可行性的内在价值。在我国政府治理背景下，制度优势要服务于治理效能，亦即制度优势要转化为国家治理效能，这就提供了识别注意力分配制度可行性的重要特征，即将党的领导、人民主体等制度要素同构建服务型政府、推进公众参与和满足人民对美好生活追求的治理行动和治理结果相结合。这就使注意力分配的技术理性在制度可行性上具备了面向有效治理的内在意义。

所谓政治上的可想望性，就是注意力分配技术的预期性。在宏观层面，由于地方政府行动处于特定政治环境之中，因此注意力分配的政治上的可预期性与制度的可行性具有一致性;在微观层面，地方政府行动侧重于实现上层的政绩目标和领导者意志，在理性经济人视角下，其政治上的预期可被视为对职位晋升等自身利益的满足。但将这种理性经济人视角置于政治框架中来审视时，地方政府和领导者追求的所谓的“利益”，其实是政治的附属品或者附加值：领导者为获得晋升而需要完成责任目标，而政绩则成为领导者完成政治行动所产生的附加值。综上所述，微观层面的政治的预期性与宏观层面的指向相契合，均指向地方政府及领导者对有效政府治理行动的期望。

综上所述，技术理性视角下，地方政府注意力分配本质就是对实现有效治理和高效政府的期望。地方政府注意力分配的技术理性是构建对未来政府行动和结果的期望，这种“价值前置型治理”方式进一步表现为地方政府的预期治理[17]。

三、预期治理：地方政府注意力分配的意义审视

预期治理（anticipatory governance）源于公共管理研究，较多应用于对技术评估的研究，其主要关注技术如何应对不确定风险和实现整体利益。1970年托夫勒（Toffler）提出“預期民主”概念，希望通过扩展参与而非“去合法化”的方式解决现代社会的广泛异化问题[18]（pp.118-119）。随后，奥斯本（David Osborne）于1993年提出“预期政府”的概念，即政府意识到决策不确定性的存在，渴望彻底解决技术异化问题，进而关注治理过程的互动性和有效性，强调以政府为治理主体改善政府的决策行为[19]（p.230）。由此形成的预期治理具有三个基本特点：第一，承认未来的不确定性，强调构建预见未来的能力和可持续的能力;第二，强调交流和反馈，以公共利益为目标，在行政过程中动员公众参与，而非仅使用行政权力和行政问责;第三，强调对过程参与者的管理，要求将预见和参与过程中产生的见解重新融入治理过程[20]。基于上述预期治理特点，我们对地方政府的注意力分配进行重新审视。

（一）重视能力塑造，而非行政控制

预期治理既是面向未来图景的，也是为实现这种图景而进行的能力塑造。现有地方政府注意力分配研究和政府治理实践，较多地关注单一制大国官僚体制中的政治地位和行政权力纵向分配：压力型管理体制导致现行组织制度中决策过程和执行过程的分离，地方政府通过自由裁量的方式将领导者的“重视”转化为行动重点，以此形成地方政府的注意力分配。最为典型的便是将“领导高度重视”的注意力分配方式异化为“高度重视领导”的政府行动模式，将“重视”视为“行政命令”，依靠对领导的高度依赖来实现“领导重视”的结果。这就不可避免地陷入“行政控制”的困境，虽然从官僚体制和行政权力运作角度看这种“行政控制”似乎具有合理性，但这种观点存在一种将“注意力分配”结构化的倾向，将其视为一种行政结构上的启动，忽视了其内容意义以及对政府行为的调整和影响。

因此，我们需要回归到注意力分配“何以形成”的问题上。注意力分配源于对事件重要性的判断[21]，这种判断来源于地方政府及领导者的学习和“想象力”，是一种直觉逻辑型的主观决定。组织和领导从经验中学习如何更好地使用策略，进而获得他们使用策略的能力，如果组织或领导采用了一种策略并取得了良好的结果，他们就会重复使用这种策略，进一步强化这方面的能力，而这种学习所获得的经验会进一步影响政府对未来治理行动的情景规划与战略预见[22]，为决策者提供“想象力”支持[23]。因此，这种注意力分配的认识构建是对未来政府预期治理的情景和能力的塑造。在此基础上，大量的不同情景下的学习对地方政府情景和能力有着不同的影响和满足，甚至会成为其实践情景的参照模型[24]。同时，通过学习形成的未来情景规划会对未来复杂事件提供解释，这构成了地方政府和领导者对此类事件的价值认知。换言之，地方政府和领导者通过在官僚体系或政府治理等场景内的学习形成个体偏好，而这种个体偏好的最终指向则是地方政府或领导在未来政府治理中的期望情景。

因此，地方政府注意力分配具有一个内在逻辑，即基于学习和情景“想象力”而对未来政府治理规划和能力的塑造。

（二）重视未来预防，而非任务性“治疗”

科层体制运作下，地方政府注意力分配存在以行政思维去对待政治和社会问题的现象，具体表现为邀功和避责两种形式[25]，聚焦于对未来风险的判断和不确定性的预防。例如，在地方政府竞争中，地方政府之间常进行比较，但这种比较的标准却十分模糊，即这种比较并不是基于当前政府治理的实际效果，而是基于未来可能出现的竞争差距。同时政策在目标实现手段和政策认知差异等方面的模糊性特征催生了地方政府“行政性执行”和“优先选择执行”的结果，给予了地方政府行动更多的应变和创新空间。但从政策在地方政府传递的过程中可以发现，政策传递和描述的是未来政府治理行动和结果的“轮廓”信息，地方政府也傾向于关注如何实现这些未来图景。虽然在政府治理中，这种注意力分配方式大体上表现为对某类事件或对象的“治疗”，但这种“治疗”行为一方面只是治标不治本，另一方面还包含着杜绝此类事件发生的“预防”意义，也就是避责导向或邀功导向。

因此，地方政府注意力分配的预期治理多以一种含糊不清的形式启动[26]，而且由于预期治理技术更适用于解决预防性问题而非治疗性问题，故这种启动形式多指向预防性的治理结果。而政府在治理实践中却更多地表现出“治疗”倾向，注意力分配构建了“预防”图景，但其所要求的治理对象和权力边界具有外部性不明显的特点，在压力型体制下，地方政府的下级政府或决策执行者会将未来图景转化为现实可见的治理结果。此时，在地方政府的治理实践中，“治疗”行动对“预防”图景产生了消解和替代，这并非地方政府注意力分配的应有之义，而是在行政结构内实际运作的一种目标偏离或操作异化，这就需要地方政府重新审视注意力分配所应具有的面向未来的“预防”意义。

（三）重视多方参与，而非“上游参与”

地方政府的预期治理关注注意力分配如何塑造实现未来图景和应对不确定性的能力。地方政府治理的关键在于有效地整合政府、市场和社会力量等多方主体并使其共同参与到社会治理中，因此，地方政府注意力分配的实践路径需要从传统的国家与社会二元关系中摆脱出来，在政治体制和社会公众之间的互动中形塑注意力的转换和分配，这也是对传统以政治官僚、专家精英为主的“上游参与”[27]（upstream engagement）的瓦解和重构。“上游参与”与地方政府注意力分配的行动主体重叠，与预期治理之间也存在重叠，不过这种“上游参与”虽然表达了一种期望，但依然是一种自上而下的线性思维，这也引发了指导治理发展和限制其他公众参与二者间的张力。而更好地解决此种张力的办法是利用上游的位置来探索和整合当前的价值、知识和可能的情景，从而以更多的反思能力进入未来。故此，“上游参与”被冠以依赖“技治主义”，缺乏参与的“隐性层级”（hidden hierarchies），这会造成信任危机和社会风险的扩大[28]，解决这一问题需要打破专家与公众之间的参与壁垒，实现地方政府预期治理的多方参与。

另外，地方政府注意力分配包含了注意力竞争的意义，这种竞争决定了地方政府注意力分配的结构和变迁。地方政府注意力分配会受到事件属性（即事件影响的强度）、公众意见、公共议题领域等因素的影响，这些因素间的竞争会影响地方政府的注意力分配结构，消解以官僚或专家主导的注意力分配形式。同时地方政府注意力的分配聚焦于政策的形成和执行，这是政府决策选择变化的根本原因，而这种注意力的变化则是上级政府、地方政府、社会媒体、社会公众等多方相关者参与和协调的结果。因此，地方政府注意力分配的竞争其实意味着更多的参与，参与是解散的重组，即通过对“上游参与”的解构，纳入更多的参与主体，构建地方政府注意力分配的分布结构和更明确精准的注意力聚焦。

四、面向预期治理的地方政府注意力分配的运作过程

（一）能力塑造：注意力分配的形成

地方政府预期治理聚焦于面向未来政府和不确定因素的治理能力的塑造，这种倾向集中反映在地方政府注意力分配的形成过程中。地方政府能力塑造主要源于情景实践中的学习，情景既可以在合理的前提下拓展对未来的心理预期，又可以触发和加速组织学习的过程，从而产生面向未来的远见和规划。而关于情景的两个最主要影响因素是对位置的熟悉程度以及对想象事件的熟悉程度[29]。具体到地方政府预期治理中，这两种因素表现为地方政府所处的科层位置所能拥有的可实现治理的权力程度以及对未来政府治理情景的了解。那么这两种因素如何塑造地方政府注意力分配呢？

预期治理下，地方政府的科层位置决定了其所具备的行政权威的作用范围，构成了地方政府注意力分配的启动机制，使政府系统能够自上而下的启动注意力的形成和分配。例如，地方政府领导高度重视、领导批示等促成了注意力的聚焦和流动。在此基础之上，地方政府对未来情景的了解进一步形塑了注意力分配的形态。第一，人们倾向于将未来的情景放在更熟悉的位置，已有关于地方政府理性偏好行为选择的研究说明了这一观点。第二，对情景的未来设想还伴随着特定的意识状态，这种意识状态构建了地方政府对于未来政府治理的主观逻辑，同时又使其相信未来的情景能够在未来发生。例如，地方政府“典型治理案例”“示范点”等治理方式的应用，塑造了地方政府注意力分配的“样本”，并且这种有效的且获得认可的情景意识和“样本”成为“创造同样可信的未来故事，并规划行动向前迈进”[30]（p.11）的治理手段。第三，地方政府在探索未来情景实践的过程中可以通过社会学习促进更有效的治理，在情景中通过学习产生战略性的远见，发现和纠正知识性的错误而不改变组织的基本设计、目标等特征，在学习过程中将未来的情景和远见与治理行动牢固联系起来[31]。例如，地方政府间相互参访交流、优秀治理地区的经验分享和培训等都能为地方政府实现未来政府治理或预期目标提供参照路径，使其在各种情景的学习中形成战略远见，即形成地方政府注意力分配的聚焦内容和内在方向。

（二）多方参与：注意力分配的分布结构

地方政府预期治理以实现有效治理为目标，同时，实现这一目标还需要地方政府具有合作和变化等能力。前者促进了地方政府注意力分配的形成;而后者则侧重于地方政府预期治理的过程，即注意力分配的分布结构。孤立性工作部门主导文化往往会产生有害影响，如短期主义以及政策执行的异化;而预期治理的聚焦点在于治理，治理就意味着它不仅包括政府或公共部门，还包括更广泛地分布于诸多行动主体中的治理活动，也就是多方参与的协同发展。

在打破传统地方政府主导局限的情况下，多元参与增加了地方政府注意力分配的弹性，有助于使地方政府的注意力形成多元化的分布结构。一方面，多元参与是对“上游参与”的瓦解。随着地方政府治理迈向服务型和数字化，社会媒体、公众等主体得以“发声”并形成实质的对话能力，这是地方政府注意力竞争的表现和结果。如在地方政府医疗改革中，政府部门、医院、药厂、患者等通过诉诸舆论、争取民意等形式释放意见，进而催生不同地方政府间政策响应的差异。另一方面，多元参与是地方政府注意力分布结构的稳定机制。制度上强大的参与者（如政府）会导致“巨大的分散和不对称的利益”[32]更加明显，这种直线式分布结构内含着行政对未来治理的压制风险，危及整个结构的稳定性;而多元参与在降低未来不确定性的风险的同时，赋予多方参与者以表达权利和义务。如地方政府在决策过程中开展的专题研讨会、焦点小组讨论、听证会以及民意代表会等，通过收集不同参与者的意见对地方政府注意力进行“修正”，最大程度匹配多方参与者的利益，构建有效而稳定的注意力分配结构，以实现地方政府面向未来政府的预期治理规划。

（三）调整适应：注意力分配的内生动力

面向注意力分配的地方政府预期治理讨论的核心是面向未来的问题：在能力塑造和多方参与形成地方政府注意力分配稳定结构的同时，如何适应不确定的未来。具体而言，当地方政府注意力分配取得一定成效时，容易出现“类比效应”，即对过去发生的有效的政治、经济和社会等治理事件进行简单的类比，进而产生简单化的理解并用以指导未来的发展[33]。这种模式缺乏创新精神，只是对已有路径的重复和依赖，是违背发展性和特殊性的一种潜在问题。对此问题的回应需要回归到注意力分配的内生机制上，即如何使地方政府注意力分配在既有分布结构基础上具有内生发展性，进而更好地适应未来情景。

当组织的基本设计、目标和活动面临挑战和质疑时，我们通常会考虑行动不力的原因，这引发对组织的规范和规则系统的重新思考，即对地方政府注意力分配内生动力的思考。这种思考在地方政府预期治理中表现为地方政府的双环学习和拓展参与者的道德前景。第一，地方政府通过学习构建注意力的分配，但这种学习存在短视的“学习陷阱”问题，即地方政府认为学习可以满足对未来治理的要求，进而简化治理的前提和对未来不确定性的认知，这导致其不能对未来治理予以远见性的认识。但在多方参与的注意力分布结构下，不同参与者的诉求会促成地方政府向双环学习转变，使其通过不断的现实检查来反思当前治理的行动和过程，避免和克服习惯性的路径依赖，以修正预期治理的设计或目标。第二，地方政府注意力分配的分布结构使得参与者能够思考实现诉求的方式，并从道德的角度思考未来应该（或不应该）发生的事情，通过分析治理方式的创新和多元参与者的道德要求是否相互作用以及如何相互作用，进而在迈向未来治理的过程中反复塑造行动方式，将道德上的观念纳入地方政府的预期治理中。在上述条件下，地方政府的双环学习和道德前景的拓展为已有的地方政府注意力分配的分布结构提供了应对变化和不确定未来的内生动力。

基于上述分析，本研究构建面向预期治理的地方政府注意力分配运作过程模型（参见图1）。地方政府注意力分配的技术理性体现为预期治理，预期治理为理解地方政府注意力分配提供了理性的视角。预期治理关注的能力塑造和多方参与是参与式的治理行动，调整适应是战略式的治理行动，这就使得預期治理将地方政府的治理行动从当前的现实视角拓展到对未来不确定性的关注之上。相应地，地方政府注意力分配在预期治理的参与式治理中获得形成基础，形成了稳定的分布结构。同时，地方政府通过预期治理的战略式治理行动形成注意力分配的内生动力，它们通过代表和维护参与者的利益，不断对已有的注意力分配进行修正，紧紧围绕未来富有成果的预期治理进行权衡和调适，以适应和满足未来地方政府治理的变化。

五、预期治理对地方政府注意力分配的局限性

地方政府注意力分配的技术理性体现为预期治理，预期治理解释了地方政府注意力分配的合理性，但这种解释始终需要置于传统科层体制中去验证和理解，因此囿于预期治理的技术性与地方政府注意力分配的行政性之间的差异，这种解释也存在一定局限性。

（一）“技术想象”下注意力分配的简约化

预期治理本身就是具有技术科学取向的治理形式，其在增强面向未来的想象力和行动的同时，也存在着科学技术“越轨”的风险，即“唯技术论”会消解治理的效果。具体而言，预期治理强调面向未来不确定性及其应对，但如果这种以“想象作为对象”的治理方式严重脱离社会实际，那就会变成面向未来永远不会出现的无用的治理。另外，这种超越实践的“技术想象”将预期等同于预测，企图以技术的力量将未来的不确定转化为可解决的确定，放弃了预期是一种基于强调情景想象、共同参与等方法创造未来的手段，脱离了未来的社会治理实践。

预期治理存在的这种超越现实实践的“技术想象”风险，使地方政府的注意力分配面临简约化的潜在威胁，主要表现为两种形式。第一，地方政府注意力分配超越行动现实，在“技术想象”的影响下，地方政府会放大技术手段的作用而忽略政府行动的可用资源和权限，将未来政府治理的复杂性简化为“技术可达”的单一可控过程，降低治理弹性，引发治理行动的“形式主义”和“复制行动”。第二，“技术想象”造成目标与能力的不匹配问题，这会造成地方政府注意力分配聚焦点的异化和削弱，促使地方政府对超出能力的目标进行变通执行，即通过选择筛选目标进而将其简化为可执行的有限行动，地方政府回归到线性运作形式和偏好优先的传统科层运作形式中。

（二）多元参与在注意力分布结构中的嵌入与依附

预期治理的多方参与在塑造参与者能力的同时也在重新配置责任。随着预期治理的推进，参与者在治理中的责任配置和调整是预期治理的重要部分。在预期治理的技术情景中，各个参与者嵌入整个技术运作的结构中，能够在结构中获得责任的配置和能力的塑造，并且同时承担和发挥着推进治理进步的作用。换言之，预期治理将多元参与者纳入治理情景中以期产生整体的效用。但是，基于我国的政治生态结构，地方政府的预期治理面临着两种局限情形：一是地方政府注意力分配的分布结构能否匹配合理的责任;二是这些责任能否进入核心领域的审议过程。在地方政府注意力分配的形成过程中，地方政府也越来越呼吁更多的利益相关者参与到治理过程中，但这一过程仍存在参与形式“走过场”、参与者充当“看客”和“表演”的现象，而且即使参与者能够参与治理实践，其参与的层次和涉及的领域也可能停留在表面或不涉及决策的层面。

上述情形说明，在地方政府预期治理中，其注意力分配的分布結构和责任能力存在“脱节”的风险，分布结构将参与者列席在内，但配置给参与者的责任和能力却无法影响未来结果和发展。同时多元参与在地方政府注意力分配中的“竞争”和“附属”的角色定位也关系到多元参与在地方政府预期治理结构中是主动竞争嵌入还是被动依附，这两种情形会产生截然相反的地方政府预期治理结果。

（三）情景学习形成注意力分配的路径依赖

情景学习是塑造预期治理能力和回应未来不确定性的主要方式。我们需要辩证对待情景学习对于地方政府战略性远见的形成作用。第一，情景学习能够形成地方政府注意力分配的目标和内容，为地方政府提供可学习经验，但这种学习经验受到地方政府等学习主体自身因素的干扰，是一种经过地方政府转译后的“再学习”方式。例如，地方政府在某治理问题上参照或学习其他地区的经验，通过消化总结将其应用于本地区相关问题的治理上。第二，情景学习能否满足地方政府长期治理的需要。地方政府注意力分配在短期内具有稳定性，但在长期政府治理中是需要不断调适的。情景学习可以在短期内满足地方政府注意力分配所指向的治理效果，但容易陷入“短视学习”的现实满足中，这种治理一旦脱离学习的经验所在的情景便不再适用，产生“治理中断”。例如，面对特定事件或领域的现场督导等场景式治理，领导者离开现场场景后，这种预期治理和注意力分配的聚焦效用便结束了，无法延续。这种“短视学习”也可能造成另一个不良结果：地方政府注意力分配的固化，即路径依赖。情景学习短期内会带来良好的治理体验，甚至会使地方政府或领导者形成新的“选择偏好”，地方政府或领导者会将其视为政府治理的“良剂”，将注意力转移到这种“短视学习”获得的经验并在实践中应用之，进而忽视了对未来预期治理效果的关照。因此，情景学习既可以形塑地方政府注意力分配的焦点，也可能形成地方政府“短视学习”下的路径依赖，这在面向未来不确定性的地方政府治理中是极大的风险。

六、结语与启示

预期治理作为地方政府注意力分配的一种技术理性形式，以塑造能力、多元参与和协调适应来应对未来政府治理的不确定性，关注地方政府注意力分配如何有效的问题。无论是将预期治理看作技术工具还是将其看作技术理性，这种局限性与合理性共存的治理形式都反映了地方政府注意力分配对实现有效治理的内在意义。因此，除对地方政府注意力分配进行学理研究之外，更重要的是应将这种预期治理转化为地方政府的治理行动，实现地方政府注意力分配的技术工具性和技术理性的统一。

首先，将预期治理与政策相结合。地方政府注意力分配的外在表现是地方政府对政策的决议和对政策的执行。政策是一种战略性长远性的行动要求和指引，这与预期治理所要求的面向未来的目标相一致。这就要求地方政府在面对政策决议或执行时，可以通过预期治理将注意力分配集中于同政策要求相一致的治理能力和多元参与等内容上来，改变传统的对政策目标的变通和偏好选择的困境，对政策所带来的责任压力进行分解，并从预期治理中获得可实现途径，使政策得以落实、治理得以有效。

其次，在过程中关注预期治理参与者的能力建设。多元参与在地方政府的治理过程中发挥着越来越重要的作用。多元参与包含了两个基本问题：如何参与以及参与如何。如何参与关注参与者能否嵌入治理结构中，而参与如何关注参与者是否有能力将关乎其利益的诉求带到决策过程中。换言之，地方政府的治理行动需要考虑参与者是否能真正独立地进入治理行动中，是否具有行动的动机和责任意识，同时是否有充足的能力发挥作用。因此，地方政府在治理中需要建立公开公正的参与渠道，同时更需要培育参与能力，不能因为参与者的能力不足而将其拒之门外，而是更应该重视和提高参与者的参与能力和参与程度。

最后，借助多源流学习以战略式发展检视和评估治理过程。地方政府治理所面对的是不断变化着的社会，其治理行动也是发展式的行动过程。地方政府通过情景学习可以形成注意力分配，进而塑造治理行动，但这种学习应是多源流的。多源流学习能够给予地方政府更多的经验借鉴和学习选择，而且其在地方政府转化治理策略时更具适用性和有效性，有助于地方政府将学习到的能力应用到更长远的未来。同时，这种多源流学习可以促进地方政府战略式发展远见的形成，使其不断更新学习，对治理的过程进行不断的检视和评估。因此，预期治理下的地方政府需要通過丰富自身治理理论、经验交流、实践反思等多种学习方式构建面向未来的战略式治理远见，地方政府在实现治理成效的同时也需要有足够能力适应未来治理的不确定。

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[责任编辑：贾双跃]