以基础设施投资推动经济高质量发展

郭凯明

去年下半年以来，受需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力影响，我国经济下行压力逐渐加大，增长速度稳中有降。国内生产总值当季同比增速由三季度的4 . 9 %回落到四季度的4.0%，下半年两年平均增速也降至5%左右。考虑到去年下半年投资和消费两年年均增速始终徘徊在5%以下的低位水平，出口增速已由峰值逐步回落，今年保持我国经济平稳运行面临着很多挑战。为有效对冲经济下行风险，提振市场信心，中央逐步加大了逆周期政策调节力度，把稳增长放在了更加突出的位置。去年12月召开的中央经济工作会议提出要“坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求”，今年经济工作“要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前。”

一、加快基础设施投资成为稳增长重点工作，体现了财政政策提升效能、精准可持续基调

作为逆周期政策主要工具之一，加快基础设施投资逐步成为稳增长政策的主要抓手。去年7月中共中央政治局会议就提出，要“合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量”。12月中央经济工作会议更加明确提出，要“适度超前开展基础设施投资”。今年1月国务院常务会议提出要“有针对性扩大最终消费和有效投资”“加快推进‘十四五’规划《纲要》确定的102项重大工程项目和专项规划重点项目实施”。

加快基础设施投资体现了今年财政政策提升效能、精准可持续的政策主基调。一是当前我国人均基础设施资本存量仍然较低，只有发达国家的20%-30%，继续推动经济动能转换和结构优化以实现高质量发展，需要持续稳定的基础设施投资。二是过去两年我国基础设施建设相对缓慢，两年平均增速不到1%，而且去年我国宏观杠杆率稳中有降，年底时已比上年同期降低了2.33个百分点，这都为适度超前开展基础设施投资预留了一定政策发力空间。三是去年全国一般公共财政赤字比预算规模低8670亿元，财政支出比预算规模低3798亿元，财政支出连续两年结余。预计今年政府财政赤字率有望设定在3%左右水平，地方政府专项债规模也基本与去年持平，加之“十四五”规划《纲要》部署规划了102项重大工程项目，今年加快基础设施投资也有望得到项目和资金的有力支持。

二、今年以来基础设施投资明显前移，同比增速有望回升

与基础设施投资相关的资金支持和项目储备正在提速。今年地方政府专项债提前批额度为1.46万亿元，其中4844亿元已在1月发行，预计剩余额度也将在一季度基本发行完毕，加之去年四季度地方政府专项债新增发行1.2万亿元，这些新增资金正落实在具体项目中，有望在一季度和上半年形成明显的实物工作量。当前实际落地建设的投资项目也相对充足，“十四五”规划《纲要》确定的102项重大工程项目和专项规划重点项目已经陆续启动。据国家发改委统计，截至2月19日，已经投入建设和运营阶段的PPP项目有1830个，投资额达到了2.75万亿元。

各地区普遍上调了全年经济增速与投资增速目标，政府采取了多项针对性措施全力保障投资项目提前开工。全国31个省、直辖市和自治区中，除了北京市和天津市把今年国内生产总值增速目标设定在5%以上，其他省级地区均把这一增速目标设定在了5.5%左右或更高水平。特别是明确设定今年固定资产投资增速目标的21个省级地区均把投资增速目标设定在6%或更高水平，其中有14个省级地区设定在8%及以上水平。此外，所有省级地区均确定了促进新型基础设施和能源基础设施投资的相关措施。为尽快落实投资目标任务，最近两月地方政府全力保障投资项目开工建设。据相关报道，全国已有10个省级地区举行了省级政府投资项目或重大项目集中开工动员会，7个省级地区召开了促进投资相关的省级会议。

从最新一些相关经济指标看，今年基础设施投资有望取得“开门红”，预计一季度同比增速有望超过5%，全年增速较之过去两年将明显回升。一是建筑业新订单快速增长，今年1月建筑业PMI新订单指数升至53.3，比上月提高3.3，比制造业PMI新订单指数高4.0，二者差距较之上月扩大了3.7。二是固定资产投资项目加快开工建设，去年12月累计新开工项目比11月增加36767个，计划总投资增速比11月加快0.6个百分点。三是信贷需求明显回升，今年1月新增人民币贷款和新增社会融资规模均创出单月新高，其中社会融资规模中政府债券新增6026亿元，比上年同期增加3589亿元，贡献明显。四是作为基础设施投资的重要反向指标，全国水泥库容比截至今年2月11日已经降至56.82，较之去年12月初64.73的阶段性高位明显回落。

三、基础设施投资结构优化有利于促进经济高质量发展

作为我国财政政策的主要工具之一，基础设施投资不仅发挥了逆周期政策调节功能维持经济平稳运行，而且对经济结构转型和高质量发展也会产生深远影响。优化基础设施投资结构，有利于实现稳增长、调结构、惠民生的多重目标动态平衡，促进经济高质量发展。

高质量基础设施投资有利于促进创新和提高生产率，推动经济增长动能转换。作为投资的重要组成部分，研发活动和无形资产投资直接推动了技术创新发展。据我们测算，我国投资率每提高10个百分点，全要素生产率年均增速会提高1.18个百分点。当前全球正经历新一轮技术革命和产业变革，新一代信息技术、人工智能、大数据、低碳绿色技术等通用技术的研发创新都离不开国家经费支持和基础设施投资。继续发挥集中力量办大事制度优势，加大基础设施特别是新型基础设施建设，将助力我国在全球技术竞争中取得领先优势，增强创新驱动内生增长动力。

高质量基础设施投资有利于推动经济结构转型升级。有效投资不但从供给侧通过提高生产率推动了产业转型发展，而且也会从需求侧直接促进产业深度融合。我们研究发现，全球主要经济体都呈现了投资服务业化趋势，即从生产来源看，投资品生产环节附加了更多的服务投入。改革开放以来我国投资中服务业增加值所占比重提高了超过20个百分点，主要贡献来自生产性服务需求更快提高。事实上，基础设施投资结构本身也在发生深刻转型：新型基础设施投资占比提高，在生产来源上更加需要通用技術的研发创新，以及与之相关的高技术制造业、金融业和商业服务业投入；即使是传统基础设施投资，也更多融合了数字技术和低碳绿色技术。这些都将从需求侧拉动产业升级和低碳绿色发展。

高质量基础设施投资有利于改善民生和促进共同富裕。环境、文化、教育、卫生、养老等领域公共服务具有鲜明的公共品属性，其供给离不开持续稳定的民生基础设施投资。实现乡村振兴战略目标，也需要农业及水利的基础设施投资和农村生活生产环境改善。我们研究还发现，通过产品市场与生产要素市场的联动，生产结构与需求结构转型都会深刻影响不同生产要素的相对需求和相对回报。最近二十余年我国劳动收入份额和技能溢价的变化中，投资结构转型的贡献率超过了30%。加快基础设施建设，优化基础设施投资结构，也会显著影响收入分配格局，有望加快促进共同富裕。

四、关于促进高质量基础设施投资的几点建议

加大对基础设施投资的财政和信贷支持力度，充分调动各方面积极性。一是适度增加财政预算的投资支出额度，提高中央财政转移支付力度，探索以贴息、转移支付等方式降低新增地方政府债务负担。二是盘活存量资金，推动财政资金下沉，加快项目审批和开工，重点支持在建项目和重大项目。三是创新金融信贷工具，加大抵押补充贷款支持力度，推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）发展，继续推进政府和社会资本合作。

优化基础设施投资结构，提高新型基础设施和民生基础设施比重。一是为新型基础设施和民生基础设施投资明确中长期发展目标和实施方案，把国家重大工程项目向新型基础设施适度倾斜，促进传统基础设施与数字技术和低碳绿色技术融合发展。二是鼓励社会资本参与新型基础设施和民生基础设施投资，引导全行业应用新一代信息技术、人工智能、云计算、大数据、低碳绿色技术等通用技术，保障基础设施产业链供应链安全。三是积极推进智慧城市和数字乡村建设，探索设立乡村振兴与共同富裕基金，重点支持农村地区基础设施建设、城镇地区保障性住房和租赁住房建设、以及城乡基本公共服务投入。

加快全国统一大市场建设，持续释放改革红利提升基础设施效率。一是深化生产要素市场化改革，降低资本和劳动力在城乡区域之间的流动壁垒，增加要素流入地区的建设用地供给，规范数据和技术等生产要素市场秩序，提高基础设施投资效率。二是调整优化产业政策，促进区域产业协同发展，推动先进制造业与生产性服务业相融相长，降低基础设施投资成本。三是加快改善国内市场营商环境，有序扩大现代服务业对外开放程度，加强自贸区和自贸港的基础设施建设。