儿童权利视角下“双减”政策的价值及其实现路径

杨 川，刘春梅

（贵州师范大学教育学院，贵州贵阳 550001）

一、问题提出

近年来，鉴于学生“双负”过重现象，是以减负问题逐渐进入教育决策者视野。国家为此于2021 年7 月颁布了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》［1］（以下简称“双减”），文件中共有30条意见，并引起了社会强烈反响。“双减”政策的颁发对儿童、家长、学校以及校外培训机构无疑产生了一次巨大的影响，并对我国建树高质量的教育体系，健康的教育生态圈也发挥着举足轻重的影响。这一政策明确了学校教育和校外培训的关系，但本质上是对儿童权利的保障，值得我们深入研讨。

通过梳理学生作业负担和培训负担的相关研究发现以下特征：其一，已有文献对学生作业负担的研究主要是在学理性层面进行讨论。学界对学生学业负担的概念、水平以及影响因素都做了讨论，但并未有统一的认识。如学业负担是为了应对压力而消耗生命的体验［2］，学业负担主要有课业、心理以及经济三种负担［3］，学生负担包括学生主观的精神压力和客观的时间压力［4］。在学业负担水平上，陈传峰认为学生课业负担过重问题依旧存在［5］，在学业负担过重原因上，主要受到家、校、社以及学生个人的影响。其二，就校外培训而言，主要是从宏观角度对具体实践问题进行探讨，缺乏具体的实证研究。主要从校外培训的现状及问题、影响以及治理策略这几方面进行研究。在现状上，基础教育阶段的学生是参与校外培训的大部队［6］；在影响因素上，将校外培训与学生的身体质量、学习成绩、认知能力、家庭、社会等因素之间的关系进行分析［7］；在治理上，校外培训机构的准入条件、监管体制以及监管主体都要进行整治和完善。总的来说，学界对学生作业和培训减负问题的探究，是鉴于当前学生作业负担和培训负担的现状进行的商酌，相关研究引起决策者重视，并为相关政策出台提供了重要理论支持。但是理论研究与政策实践之间，因立场、视角等差异存在必然鸿沟，基于儿童权利视角分析学生“双减”政策的价值，进而剖析其实现路径，可益于破解我国学生减负的困境。

政策价值分析法可对某项政策进行全面的价值阐述，进而了解该政策的现实意义与不足之处。鉴于该方法的意义，本研究在此基础上对我国的“双减”政策进行价值剖释，从而领悟“双减”政策的深刻内涵。众所周知，公共权威部门为了合理分配教育利益，协调教育利益冲突，会颁布相关的教育政策［8］，而教育政策的价值则需要教育政策价值分析法来进行确认和阐释，一般而言，教育政策的价值选择、有效性以及合法性是进行价值分析的三个重要切入口［9］。因此，对学生减负政策进行价值分析的意义在于防止政策执行失真、解决政策价值冲突，并帮助相关利益主体理解政策本质并支持其实施。进一步说，从儿童权利的视角对“双减”政策进行价值分析，是基于“双减”政策对儿童自由权、闲暇权以及游戏权的价值偏好，是着眼于对“双减”政策的内涵实质的把握，也是对“双减”政策顺利实施的推动。因此，本研究拟讨论以下问题：“双减”政策的价值选择为何？其政策特征和有效性何在？政策价值如何实现？

二、“双减”政策的价值选择

教育政策制定者对政策所蕴涵的期望以及价值追求会作用于教育政策的价值选择［10］。可以说政策具有“价值负载”的特点，有什么样的政策价值选择便会体现相应的政策内容及其实践要求。“双减”政策的价值选择，本质是建立在对学生学习特点和规律的价值判断的基础上，也是对儿童权利的正确认识，其价值选择囊括以下几方面。

（一）“双减”问题的缘由

在20 世纪50 年代，教育部首次颁发了《关于减轻中小学过重负担的指示》，这是我国初次对中小学生学业负担做出的法律保障。在此之后，国家又围绕学生减负问题颁布了一系列的教育法律政策。与学生学业负担相并列的培训负担也有所强调，显示在2008 年颁布实施的《关于2008 年规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》中也初度对培训班进行治理和监管［11］。紧接着，国家伊始从宏观层面对校外培训机构进行监督管理，表现在相关的课外培训政策中。尽管如此，我国学生的学业负担和培训负担并没有获得有效的治理。首先，在学生作业上：过度重视“作业投入—成绩产出”，忽视作业本身的独特性；其次，在学生培训上：“超前超标”“卷钱跑路”“收费昂贵”等问题时有发生［12］；再次，在学生家长上：加重了家长的“双经”负担：即经济负担和精力负担；最后，在儿童理论上：公约中明确规定儿童享有自由权、闲暇权以及发展权与现实生活中儿童实际拥有的权利相违背。

综上所述，学生的作业和校外培训所表现出来的突出问题自然而然会受到决策者的关注。因此，“双减”政策的颁布是学界和舆论为学生、教师以及家长减负的呼吁所汇聚而成的主流意见，是国家为促进儿童的健康发展而推出的理论性成果。

（二）“双减”政策的目标

“双减”政策出台的根本目标是：回归校内的学习，规范校外的培训。从一个角度讲，减去课业负担，提高学习兴趣，合理安排有效作业，实现学生的全面发展［13］；从另外一个角度讲，恢复学校教育的基础地位，让校外培训机构“回归本位”，重塑校内外教育的关系［14］。不管是对学生作业的减负还是对培训任务的减负，其宗旨都在于促进学生的全面发展。

第一是回归校内有效学习，强化学校的主体地位。在“双减”政策中对学生的作业管理、作业量、作业设计、作业指导都提出了要求。此外，在政策的第三部分也对学校课后服务的时间、质量、渠道等都做出规定，这些内容都是对校内学习的管理。由此可见，实现“双减”政策的目的校园也要发挥着重要角色，源于学校教育也是实施素质教育的重要场所，但学生的作业负担也来自于学校教育。因此，学生作业负担的有效缓解，“双减”政策目标的有效实现，校园是源头，也是治理的关键源头，学校必须扮演着重要的角色。

第二是规范校外培训机构，回归其本位。在“双减”政策第四部分中对培训机构的多方面都提出了要旨，表现在培训机构的审核制度、监管制度、培训内容设定等部分。由此看出，规范课外培训机构也是“双减”政策的另一重要目标，学生作业的负担不仅来源于校内，校外的培训机构也要承担起责任。然而，校外培训机构却违背了原本的初衷，即减轻学校的教学负担，为学生提供额外的兴趣服务，作为学校的补充剂和后备军。有些违背素质教育而带有“应试教育”色彩的培训机构，加剧了学生负担的同时，也加重了家长的经济背负，更重要的是扰乱了教育的秩序，加剧了教育的不平等。

（三）“双减”政策的价值偏好

全面把握“双减”政策价值偏好的前提是厘清三个问题：即谁来减、减什么、如何减。首先，谁来减：家长、学校、社会、政府是学生减负的主要力量。从学生负担过重的形式来看，由于前面四个主体对学校作业和课外培训缺乏一个客观的认识，造成家长过高的不合理期待，学校不合理的作业安排，社会上恶性的应试竞争，政府管理工作难度加大等问题，由此反映出学生巨大的压力负担。因此在“双减”政策中不仅明确提出要坚持四个治理，从微观层面到宏观层面实现从源头治理到依法治理的过度，这也依次对应着四个主体的协同责任，学校要做到源头治理、社会要做好系统治理、家庭要做好综合治理、政府要做好依法治理。

其次，减什么：“双负”是“双减”政策要解决的核心内容。儿童在发展的过程中，身体所承受的负荷量具有一定的标准，这里的负荷量不仅仅包括精神上的压力，而且还包括时间、身体上的压力。过量的作业和无止境的培训只会加大学生的负荷量，将学生推向学习的悬崖边缘。“双减”政策将学生所具备的核心素养之外的负担，如过长的作业完成时间、重复性的作业、惩罚性的作业、无效性的作业、超标超前的培训班进行统筹规范，旨在促进学生的和谐发展。

最后，如何减：学生减负不等于无负。“双减”不等于全减，减掉的是影响学生全面发展的负压力，保留的是促进学生发展的正压力。减负工作不可能一蹴而就，需要多个主体来协同完成。就学校而言，要坚持学生为本，确保“三个质量”：教育教学质量、课后服务质量、作业设计质量；就家长而言，要确保“两个合理”：观念合理、期望合理；就政府而言，要确保“三个到位”：监管到位、宣传到位、安排到位；就社会而言，要确保“两个自觉”：家庭教育指导自觉、自身监管监督自觉。最终阐发学校的主体地位，昭彰家庭、学校、社会的协同使命，方能做好学生减负工作。

三、“双减”政策工具的特征及其有效性

倘或实现“双减”政策的既定目标，则需有效机制的保障，而其中最关键的就是政策工具。政策工具可以概括为旨在达到某项政策的目标或者解决社会中的某一问题而使用的方法和手段的总和［15］，不同政策工具所表现出来的不同特征能够让我们从多个立场来看待“双减”政策的内容，继而揭示出“双减”政策所表现出来的深刻意义。因此，通过认真梳理“双减”政策的特征及其效果能够有助于我们考量该政策颁布的现实意义，旨在从宏观层面上明晰“双减”政策的内涵。

（一）“双减”政策工具的特征

政策里面蕴含着不同形式的政策工具，而政策工具又代表着某项政策的基本理念和价值取向［16］。研究对象和研究目的的不同就决定了政策工具的分类亦然呈现出差异。借此，本研究根据麦克唐纳（Mc Donnell）和埃尔默尔（Elmore）、施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）对政策工具理论的论述，从自愿型工具、权威型工具、激励型工具、能力建设型工具来探讨“双减”政策工具的特征［17］，研究利用横向与纵向相结合的二维分析框架来探讨“双减”政策工具的特征。横向上包括自愿型工具、权威工具、激励工具、能力建设工具。自愿型是指政府的参与很少或者没有，任务都是自愿主动完成的，主要依靠外在力量实现政策目的，如家庭、社区、自愿组织；强制型表现在国家强迫、禁止、规定团体或个人的行为倾向；激励工具是指为了调动政策实施对象的主动性，依靠工资、财政以及补贴政策等；能力建设工具指向于能力的提升，表现在人才培养、学校建设等。纵向上包括“双减”政策的七个因子，分别是：作业减负、课后服务、规范校培、教学质量、配套治理、试点探索、组织实施。

然后，对“双减”政策的27 条具体文本按照“政策编号-条款编号”的形式进行编码，如1-1，1-2......等。再根据上述横向和纵向的维度进行分类，最终得出以下分布表，见表1。

表1 “双减”政策工具二维分布表

分析发现，“双减”政策工具在横向类型分布上呈现出以下特征，大致可以分为三种。其一是频繁使用的政策工具，即“权威型”政策工具，使用次数为19，占比70%；其二是使用较频繁的政策工具，即“自愿型”政策工具，使用次数为5，占比19%；其三是使用较少的工具，分别是“激励型”工具和“能力建设型”工具，占比分别为0.04%和0.07%。可以看出，“权威型”政策工具占比数值是“自愿型”政策工具的三倍多。此外，“双减”政策的七个因子在纵向维度上也呈现出三种特征。第一是频繁涉及的因子，即“作业减负”，相关政策工具使用频次为5，占比19%；第二是比较频繁涉及的因子，即“课后服务”“教学质量”“试点探索”“组织实施”，相关政策工具使用频次都是4，占比为15%；第三是涉及较少的政策因子，即“规范校培”和“配套治理”，使用的政策工具次数都是3，占比11%。每种政策工具占比不是特别明显，见图1。

图1 “双减”政策工具二维分布图

由此可见，政策工具的选择影响着政策目标的实现程度。基于“双减”政策工具二维分析框架可知其工具特征表现为：第一，政策工具选择趋于多元化，政府“简政放权”理念得以体现。“双减”政策工具不仅考虑到国家的强制性工具，而且也引入社会性的自愿型工具、激励型工具以及能力建设型工具。将政策目标的实现寄放在家庭、学校、社会等各种社会群体中。自愿型工具为学生减负提供了新的路径，激励工具更能激发政策实施对象的积极性，而能力建设工具为各权利主体在能力提升上得到更大的补给。第二，政策工具选择分布不均匀，权威型政策工具使用过度，占比高达70%，激励型工具和能力建设型工具严重不足，尽管权威型政策工具在很大程度上能够高效实现“双减”政策的减负目标，具有较强的时效性，但容易造成政策本身“僵化”“失真”，政策执行主体间矛盾加大等问题。

（二）“双减”政策的有效性

政策的效果反映了政策的执行力度，也反映了目标的完成度，更反映出政策本身的价值定位。因此，探讨“双减”政策的效果可以全方位了解学生减负政策的意义和价值。是以本研究拟从教育政策的合法性和有效性这两个角度来探讨“双减”政策的效果。其中，教育政策的合法性体现在教育政策的价值选择是否契合社会的普遍性规范［10］，而教育政策的有效性表现在教育政策的价值选择能够实现既定目标，解决实践中的问题［18］。

第一，保障学生自由权利，促进其健康发展。除了基本的学习权之外，自由权、闲暇权以及游戏权也囊括在儿童的基本权利之内，但学生过重的负担会阻碍儿童基本权利的均衡发展。一直以来，教师、学校以及教育部门把学生的减负认定为是作业数量的减少，书包重量的减轻，但忽视了作业本身的实质性特点。殊不知，作业不仅包括书面上的作业，而且还包括能够体现学生动口、动手、动脑等能力的作业［19］，而这类性质的作业间接体现出学生的自由权、闲暇权以及游戏权。已有研究表明，学生作业的数量与学习成绩的质量并不成正比，不仅造成学生巨大的学习负担，而且还容易形成消极的情绪状态［20］。“双减”政策的颁布将学生从无止境的学习中解放出来，减掉的虽然是部分学习时间，但换来的却是更大的健康发展。

第二，规范校外培训机构，重建和谐教育生态圈。在校外培训机构内部环境中，形式不一的校外培训机构能够对校内的学习进行补充和强化，还能基于家长和学生的不同的需求对其进行满足。但有些带有应试色彩的培训机构却违背国家的政策要求、人民群众的真实愿望、教育教学的规律、学生学习的本质，从而造成不良的社会风气，不同程度的给家长、学校、孩子带来不可忽视的负担，由此造成家长的经济压力、学校的教学压力、孩子的学业压力屡屡上升。此外，在校外培训机构外部环境中，由于培训机构恶性的不良竞争，这些都使以学校为主、校外为辅的学校教育开始扭曲，逐渐演变成学校为辅，校外为主的教育形式。基于此，“双减”政策从家庭、学校、社会以及政府各个主体来协同规范校外培训机构，重建和谐教育生态圈，发挥主体间的相互作用，从各个角度为学生减负，实现学生基本权利都得以保障。

第三，减轻学生学业负担，供给健全法律保障。在现实生活中，借着“多拿一分，压倒千人”的谬论，学生变得不堪重负。除了每天要在学校上课之外回到家以后还要花大量的时间来完成课后作业。与此同时，家长也成了陪同写作业的帮手，甚至出现“一人作业，全家都上”的局面。此外，学校、家庭、校外培训机构占据了孩子每天的空间位置，大量的时间花在学习上。在2021年8 月30 日，“五项管理”的督导情况被教育部详细进行介绍，其中的问卷结果表明67%的中小学生的睡眠时间、17%的中小学生的作业总量以及22%的中小学生的课程设置都与标准相差甚远［21］。针对于此，“双减”政策中不仅对小学生的家庭作业，甚至是各年级完成作业的时间都做出了详细的规定，而且还对校外培训机构的从业要求做出了详细要求，这为减轻学生的负担承担了具体而全面的法律保护。

四、从供给侧到需求侧：“双减”政策的未来路径走向思考

不计其数的校外培训机构满足了家长和学生万别千差的教育需求，在数量和类型上表现的纷繁复杂。但在众多选择背后投射出来的却是一种“怪相”，即违背儿童发展的错误理念。这种理念不以儿童的真实需求和科学发展为导向，盲目的给家长和学生提供各种补习。而“双减”政策的出现就将这些“怪相”深入扭转过来，缩减了校外培训机构的数量，开始转向学生和家长的需求，实现了从“供”到“需”的转变，然而，无形当中也带产生了很多弊病。

（一）需求侧视域下“双减”问题所在

需求侧相对于供给侧而言，主要探讨的是需求方面的问题。“双减”政策在很大程度上解决了在供给侧上存在的问题，即有效整治了校外的培训机构，学生的培训负担有所降低。然而，却忽视了需求侧上所带来的问题，即学生对升学的需求、家长对优质教育资源的需求、培训机构人员的就业需求等，故而致使供给与需求之间的不均衡。

第一，对于学生而言，升学压力如何缓？“双减”政策能够在很大程度上减弱学生的“双负”难题，但是负担减少的同时也意味着学生的学习任务也会减少，最有可能出现的结果就是学生学习的主动性与积极性降低，学习成绩有所下降。与此同时，我国的升学考试制度仍然存在着高分优先的现实问题，无形之中学生不得不给自己施加压力。学生学习负担减轻的另一端是升学压力的增加，两者之间相互对立，如何站在今天的学制体系下去均衡两者之间的关系，值得我们进一步商榷。

第二，对于家长而言，陈腐观念如何变？“双减”政策的落地帮助家长减轻了压力。但是，仍然会有一些人站在“双减”政策的对立面，其中就一些家长而言，为了更优质的教育资源，为了进入更好的学校，就会想方设法的为孩子寻找各种补习班，这种错误的需求观念就会造成各种隐性的培训机构依然出现，比如，在这种需求下私教的出现，这就会造成教育培训机构隐形化，加剧教育的不平等，学生负担只增不减，儿童权利也受到严峻挑战，国家治理负担也只会越来越重。

第三，对于校外从业人员而言，失业难题如何治？遍地开花的校外培训机构为解决我国的就业问题承担了重要的角色，这也间接推进了国家的经济发展和人民生活水平的提高。然而，“双减”政策落地后，多家教培机构业务转型，大量从业人员被裁，离职的教培老师未来该何去何从？据2020年《中国教育服务产业市场分析与就业效应测算报告》可知：在我国的教育服务行业接近有1000 万人从业人口；在2021 年《教培行业人才市场分析报告》中显示将近有一半的校外培训人员离职，70%的人群更倾向于教师/教务职位。这些数据表明了教育行业的就业压力也是显而易见的。在未来，离职的教培老师不管是选择考公、考编、转行，还是继续留在教育行业，由此增加的就业压力问题也是值得我们去商榷。

（二）“双减”政策的未来路径走向思考

由此看来，“双减”政策在减轻学生客观负担的同时，也带来了一些隐性问题。“双减”政策本身是顶层的宏观设计框架，主要起到引领、导向和规范作用，全国各省区应结合自身实际情况对学生减负政策进行了细化。因此，奈何达成“双减”政策的价值，以及破解需求上的隐性问题，不仅教育观念要改变，还应优化教育资源，缩小区域差异，转变评价方式，促进身心发展，协同自治治理，多方共治共赢的合力局面。

在理念上，改观教育理念，坚持自主减负。学生负担的源头主要是家长、教师以及政府对学生的作业和校外培训机构缺乏科学的认识。在现代，作业被单纯的理解为就是学生的书面作业，而培训机构就是用来监督学生写作业或者为学生补课的机构，学生的这些压力都来自于外界的错误教育理念。在我国的传统文化中，人们的教育理念是苦读才能获得更好的发展［22］，在这种理念下，学生成为了苦读的工具。因此，要想减轻学生的负担就得转变所有利益相关者的教育理念，回归以学生为本的学习环境。“双减”政策中强调对教育理念的再认识，进而从理论层面帮助学生实现减负。还要重新审视学生的主体地位，发展学生为中心的减负策略。那么减负问题如何坚持做到以学生为中心呢？就是学生要优化自己的学习过程和学习方法来调节自己的学业负担，从而提高自己的学习质量［23］。

在布局上，优化教育资源，缩小区域差异。丰富的教育资源不仅关系到学生的学习方式，也关系到教师的教学方法。打破以往唯上课、唯作业、唯教材的学习方式在减轻学生负担的同时，也能实现教学方法多元化。但教育资源的不均衡性限制了资源本身的丰富性、优质性以及公平性，若要缩小区域间差异，就得打破这种不均衡性，实现教育资源优化。首先，政府要赓续推进教育信息化2.0 建设，实现数字教育资源大力普及，发展信息化教育服务模式，缩小区域间教育数字鸿沟，利用信息技术为儿童提供免费且丰富优质的教育资源［24］。其次，地方学校要加强校校之间、城乡之间、教师之间、家校社之间的协同帮扶，实现校内教育资源的均衡发展，避免不必要的校外培训。最后，学生个人也需要提高多途径获取学习资源的能力，以此拓宽学习渠道，丰富学习内容，增强学习的积极性和主动性。

在评价上，转变评价方式，促进学生身心发展。评价方式的转变还能影响家长和教师观念的转变，间接减轻学生的学业负担。那么，如何实现转变评价方式来降低学生的负担呢？可以将学生日常的综合成绩纳入中考和高考，既注重过程也看重学习的结果。为学生提供各种实践活动，或者学生本人根据自身兴趣爱好参加校外培训班，实现校内为主，校外为辅的绿色教育生态圈；此外，转变对学校的考核和评价、转变对教师的考核与评价，转变以往的唯分数、唯升学的考核制度，而应该建立起以学生为本的发展观和教育观，方能减轻学生、家长、教师的压力；最后，通过不断探索增值评价方式、推进多元主体评价、定量与定性结合、利用信息技术平台建立过程性评价数据库等措施落实学生评价改革要求，最终落实学生学习负担的降低。

在整治上，协同自治治理，多方共治共赢。治理是为了协商各利益相关者之间的纷争而形成的一种重要社会机制，从而达到一种平衡的局面。学生减负问题关系到学校、家长以及校外培训机构的潜在利益，需要各方来协调治理，有的放矢。首先对于学校来说，学生的全面发展应作为首要任务，应去除唯分数论，唯升学率等短板。最重要的是基于学生的身心发展特点为其设计出合理的作业安排，以作业质量的提升为导向，以有效作业的安排为宗旨。对于家长来说，教师应利用学校的主导性和社会舆论的作用，帮助家长转变过高的教育期待，结合孩子的兴趣爱好和培训班的质量来理性选择，这样既不会让孩子觉得有负担，也不会影响亲子间的关系。对于校外培训机构来说，依法从业是关键，结合孩子身心发展规律是根本，不以利益为初衷，不以应试教育为导向。此外，地方行政部门应定期到各个培训中心进行检查和监督，坚决打击和整治各种有“乱象”问题的培训机构。