论职务犯罪案件中认罪认罚从宽的两法衔接

龙思思

(中南大学 法学院, 湖南 长沙 410006)

2016年认罪认罚从宽制度试点工作在全国顺利展开。在充分吸收试点经验的基础上，2018年《刑事诉讼法》确立认罪认罚从宽制度，同年《监察法》第31条规定认罪认罚从宽的适用，2019年两高三部发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(下称《指导意见》)、2021年9月20日国家监察委发布实施《监察法实施条例》分别对其进行了细化和补充。虽然已有上述法律规范，但是职务犯罪案件中认罪认罚从宽制度的落实却并不顺利，因其跨越两大程序，在其适用过程中本身就存在复杂性，容易发生《刑事诉讼法》与《监察法》的冲突与融合，且监察机关本身特有的法律地位，往往造成权力失衡，与此相关的法规却并不完善，无法给实务提供比较明确和合理的指导。要解决此制度的适用难题，应以两法①衔接为立足点，侧重完善《监察法》中的认罪认罚从宽制度，实现制度的连贯和延展。

一、职务犯罪案件中认罪认罚从宽制度的认定与适用

在监察体制改革的背景下，打击职务犯罪成为监察机关的核心功能，认罪认罚从宽制度在其中发挥着不可替代的作用。只有充分了解认罪认罚从宽的具体认定与适用标准，才能更好发挥这项制度适用的价值和作用。

(一)认罪认罚从宽的认定

关于认罪认罚的认定，学界存在三种不同的观点，分别是“认事说”“认事+认罪说”和“认事+认罪+认罪名说”。“认事说”是如实供述所犯罪行，“认事+认罪说”是认可犯罪指控，“认事+认罪+认罪名说”是在吸收了第二种观点的基础上增加认可罪名指控[1]。不过，上述几种观点都存在一定的局限。认罪是认罚从宽的前提，根据认罪认罚的相关规范综合分析，认罪包括实体、程序、证据要件：实体要件是指被追诉人出于自愿，如实供述主要案件事实；程序要件是指签署认罪认罚具结书；证据要件是指供述本身作为口供，能查清主要的案件事实。这些要件在不同的阶段具有不同的表现形式，不能进行单一的概括。认罚主要指接受所犯之罪程序、实体上的刑罚后果，此刑罚是抽象而非具体的刑罚，只需被追诉人对刑罚有大致的认识即可。认罪认罚体现的是主体对自身行为性质的认识，是悔罪态度最直观的表现，是对罪行、罪名、量刑的三重认可。值得注意的是，对不影响案件定性的事实不予认可或进行辩解不影响其认罪认罚的成立，非基本案件事实不清不会影响犯罪行为的性质，也能达到有罪的证明标准，在检察机关做出量刑建议前对量刑进行辩护是认罪认罚主体行使辩护权的体现，认罪认罚从宽实质上是公权力机关与私主体双方经过博弈达成双赢的结果。

从学理上看，对认罪认罚从宽的认定应遵循以下原则：认罪认罚反映的是犯罪主体的人身危险性和特殊预防必要性的降低，可以对责任刑进行适当的调减[2]；从宽应包括实体从宽和程序从宽从简，实体从宽包括从轻、减轻等从宽程度，做出不起诉决定、适用缓刑、单处罚金等刑罚方式，程序从宽从简是指适用对犯罪主体有利的程序和强制措施，加强人权保障，最大限度加快案件流转。宽缓强制措施适用标准之一就是犯罪主体的社会危险性，进而得出认罪认罚是程序、实体从宽的前提条件。但从宽处理并不是一味从宽，必须有一定的限制条件，对于社会影响十分重大、危害后果极其严重的犯罪主体应当限制该制度的适用。

(二)认罪认罚从宽制度的适用

职务犯罪案件的认罪认罚从宽制度构造独特，且仅经历4年司法实践的检验，完善尚需时日，故应进一步探讨其在两法中的适用路径，有益两法妥当衔接。

《刑事诉讼法》主要从认罪认罚从宽的适用条件、主体的权利保障、第三方介入、权力机关义务四个维度进行规制：比如第15条、第174条明确认罪认罚从宽的积极、消极适用条件，对于自愿认罪、同意量刑建议做了较为详细的注释；第120条、第174条、第190条规定公安、检察院、法院的告知义务，允许值班律师介入；第201条确立检察机关量刑建议的效力以及审判机关的监督等。《监察法》侧重认罪认罚从宽的积极条件，且只有两条规范，分别是第31条、第32条，但对认罪认罚的实体释义较为模糊，更加偏向程序要件，比如从宽建议需两级决定。

对比两法的规定可以得出《监察法》适用认罪认罚从宽的条件远高于《刑事诉讼法》。《刑事诉讼法》对认罪认罚的翔实规定充分吸收了2016年试点工作的成果；《监察法》对此制度规定较为概括，采用粗线条的立法，是为了给修订《刑事诉讼法》留出一定的空间，同时程序的严苛是因为监察机关从建立伊始便有反腐使命，必须集中力量打击职务犯罪，而职能定位和层级决策无形中增加了监察机关从宽建议的效力，导致司法机关在办理职务犯罪案件时配合有余而制约不足[3]。

二、职务犯罪案件中认罪认罚从宽制度的实践困境

职务犯罪的本质是权力异化，与普通的刑事案件相比，具有更大的欺骗性、危害性[4]。职务犯罪案件的调查难以形成完整稳定的证据链。认罪认罚从宽制度的适用能更好激励被调查人主动积极地如实供述，降低案件的证明难度，有利于侦破其他案件。体现悔罪态度的退赃退赔能更好弥补犯罪所造成的法益损失，一定程度上减少被调查人与国家之间的“对抗”成本，实现双方共赢[5]。相较于《刑事诉讼法》，《监察法》忽视了对认罪认罚主体的权利保障，从宽建议必须经两级审批方可适用，增加了制度适用成本，造成接续的诉讼程序无法对其进行实质性审查，缺乏有效监督制约机制，在实务中大大降低了监察机关适用认罪认罚从宽制度的可能性。

(一)认罪认罚从宽的适用条件存在区别

《刑事诉讼法》明确了认罪认罚从宽的实体释义和适用条件。实体释义是被追诉人自愿如实地供述罪行，认可所指控的犯罪，接受刑罚，可以从宽处理。程序条件是司法机关进行权利告知，第三方见证认罪认罚具结书的签署，被追诉人同意检察机关的程序适用建议。《指导意见》第6条、第7条也对此作了补充性解释：“认罪……是指……承认指控的主要犯罪事实。”“认罚……表现为认可人民检察院的量刑建议……愿意接受刑罚处罚。”《监察法》对认罪认罚从宽的标准充分吸收了《刑法》的自首、立功的规定，比如第31条规定自动投案、真诚悔罪以及交代监察人员还未掌握的本人和他人的犯罪行为等，同时加入退赃退赔的要求。但其适用门槛过高，达到实体适用的标准，却容易受到双层审批的阻断，比如第32条规定职务犯罪案件的认罪认罚从宽经本级领导集体决定后，仍需上一级监察机关同意，方可适用。职务犯罪案件的认罪认罚主体符合《刑事诉讼法》的条件，却不符合《监察法》的条件，使得认罪认罚主体不愿在调查阶段认罪认罚，不利于侦破案件，加大了监察人员的办案成本。

(二)认罪认罚主体权利保障存在真空

认罪认罚主体的权利保障对正确适用认罪认罚从宽制度具有重要意义。《刑事诉讼法》通过多条规定尽可能地加强权利保障，包括公安、检察、法院的告知释明义务；认罪认罚主体能与之进行充分协商，获得有利的条件；值班律师参与，进行二次告知释明，增加主体的协商筹码，保证谈判的公正；赋予主体救济申诉权，以从宽作为目的，而非手段，真正促进主体认罪悔罪。虽有《监察法实施条例》第7条保障被调查人的知情权、申诉权等，但对知情和申诉的具体内容却无规定。《监察法》也未规定被调查人获取认罪认罚信息的渠道，极易出现被调查人在不知情的情况下认罪认罚，造成后续诉讼程序中的反悔，增加诉讼成本。监察机关主导制度的适用，即使被调查人符合严苛的条件，本级监察机关仍可以单方决定是否适用，面对本身不完整的选择权和决定权，被调查人只有充分配合监察机关，更遑论与之进行充分协商，合理表达需求。监察机关将从宽处罚作为一种调查手段，不允许值班律师介入，没有合法有效的外部制约机制，被调查人可能受到监察机关的威逼利诱，做出非自由意志的认罪认罚，加之缺乏值班律师的法律帮助以及后续机关的实质审查，导致无法寻求正当的权利救济。

(三)认罪认罚证据规范存在差异

职务犯罪案件的证明标准对调查、审查起诉环节具有导向性，是冤假错案的重要防线，必须严格坚持证明标准。《刑事诉讼法》第55条、第200条明确了案件的证明标准，第56条、第57条、第58条、第175条规范了非法证据的审查规则，规定检察院、法院对非法证据多次筛选，保证证据真实合法。《指导意见》第3条也特意注明办理认罪认罚案件的证据规范。相比之下，《监察法实施条例》第63条、第65条虽补充证明标准、非法证据排除规则，但实践中很难把握职务犯罪认罪认罚案件中证明标准与从宽的关系。如果调查阶段已然达到证明标准，认罪认罚从宽制度发挥的空间十分有限，认罪认罚主体的既得利益被大大缩小；如果调查阶段的调查未达到证明标准，依赖于认罪认罚主体的供述，可能会增加错案出现的风险。有的认罪认罚主体可能基于一些特别的利益，承认没有犯下的罪行，在此基础上的协商如无源之水，没有任何实质性的价值。一旦打开疑罪案件可以协商的大门，就很难保证案件的客观真实，甚至会产生新的犯罪[6]。认罪认罚主体的供述对职务犯罪调查具有重要意义，为获取被调查人的供述，调查人员更易采取逼供、诱供等非法手段查清案件，调查人与被调查人地位悬殊，监察机关的内部监督制约效果有限。《监察法实施条例》第8条完善非法证据的审查规定，也从侧面印证检察院、法院对调查阶段的非法证据审查没有实质性的决定权。

(四)认罪认罚从宽建议权存在盲点

《刑事诉讼法》规定公安机关的记载义务，规定检察机关从宽建议的幅度、刑罚执行方式，规定后续机关对认罪认罚情况的监督，规定检察机关从宽建议的效力并要求审判机关进行严格的司法审查，面对不法情形，审判机关可以不予采纳从宽建议。首先，《监察法》未规定监察机关的记载义务。与公安机关一样，监察机关也处于刑事案件的调查前线，最早了解案件事实，对接续的诉讼程序和当事人权益会产生实质的影响，因此应记载认罪认罚情况。其次，《监察法》未规定监察机关从宽建议的效力、向认罪认罚主体告知且说明从宽建议的理由。实践中监察机关移交案件时，提出从宽建议多是以函的形式，由于监察机关从宽建议的两级审批和其独有的政治属性、权力职能，即使平级机关使用的函也会对检察机关产生实质的约束力[7]。再次，《监察法》未规定监察机关提出的从宽处罚建议是否包含刑罚的种类、执行方式、刑期。最后，《监察法》未规定后续的司法审查，不能充分保证从宽建议的合理性。

三、完善职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的建议

职务犯罪案件调查结束后将接受刑事实体和程序的双重检验，因而，监察机关在适用认罪认罚从宽制度时，应借鉴《刑事诉讼法》及相关法规，与检察机关保持步调一致。比如统一认罪认罚从宽的适用条件、坚持严格的证明标准和排非规则等。检察机关也应强化自身职能，通过提前介入、事后审查的方式规范认罪认罚从宽的适用，保证认罪认罚职务犯罪案件的客观真实。

(一)统一认罪认罚从宽的适用条件

《监察法》规定的认罪认罚从宽制度适用的实体、程序较为严格，使得监察阶段未能充分发挥其效用，制度的连贯性遭到冲击。鉴于职务犯罪案件在调查和审查起诉阶段的流转，实务中必须统一两阶段认罪认罚从宽的认定。监察机关应以《刑事诉讼法》规定的实体、程序要件为标准，降低制度适用门槛，实现两程序间的平稳过渡。

一方面，降低实体条件。只要被调查人认罪认罚，监察机关就应该适用认罪认罚从宽制度，无须考虑《监察法》第31条所列举的其他情形。其他情形可作为进一步从宽的参考因素，即认罪认罚+其他情形，应当在法定刑范围内给予更多的刑罚优惠[8]。进一步增加认罪认罚从宽的消极条件，给予实践更为明确的指导，包括被调查人的认识能力或行为受限等。

另一方面，降低程序条件。被调查人认罪认罚的案件，无须经双层决策，只需本级领导人员集体决定即可。为体现国家反腐力度，可采用事后向上一级监察机关备案制度，备案后上一级监察机关提出异议的，经本级领导集体讨论是否撤回从宽建议。撤回从宽建议应及时告知被调查人，在保障被调查人知情权的基础上赋予其异议权和救济权。

(二)完善认罪认罚主体的权利保障

《监察法》对认罪认罚主体的权利保障并未涉及，带有浓厚的职权主义色彩，第三方无权介入，单向输出特点突出，没有形成双向良性互动，偏离制度设计的初衷，增加了错案出现的风险。基于此，必须完善权利保障机制，加强制度适用的正当性。

第一，明确监察机关的告知义务。黑格尔曾说:“应把罪犯提高到一个自由的、自我决定的高度。”[9]认罪认罚作为被调查人的权利，自愿性应得到充分保障，故监察机关不应强迫、威胁、诱导、劝说被调查人认罪认罚。在职务犯罪案件的立案调查中应充分告知认罪认罚相关的法律规定，解释制度适用对被调查人权益的影响，给予被调查人在明知基础上的选择权，帮助他们正确认识和评估自己的行为。同时，要求双方签署认罪认罚告知书，优化认罪认罚从宽布局，保障被调查人的自愿、明知、明智性。

第二，对符合程序和实体要件的认罪认罚，监察机关应提出从宽建议。除了《指导意见》第8条规定的特殊情形，被调查人获得从宽处理是可预期的结果，不能因程序上的审批而不提出从宽建议。监察机关应积极适用认罪认罚从宽，努力增强被调查人主体地位，赋予被调查人与之充分沟通协商的机会，弱化自身的主导地位，规范调查阶段的权力运行，正确落实宽严相济的刑事政策。

第三，确立值班律师的介入。在当前严峻的反腐形势下，监察机关对律师介入的不信任已成为实务中的常态，那么值班律师不失为更好的选择。值班律师带有中立性、临时性，能增强职务犯罪案件认罪认罚制度的公正性。监察机关对认罪认罚从宽的释明带有形式化、程序化的特点，所以被调查人存在一定的理解难度，此时加入值班律师，利用其阐明更有实质性和针对性的特点，可充分保障被调查人的权利。具体而言，无辩护律师的被调查人自监察机关认可认罪认罚之日起，有权约见值班律师；值班律师阅卷、会见时，可要求其签署保密协议，对特别重大的职务犯罪案件，在有碍调查的情形消失后，值班律师可以随时会见被调查人；应为被调查人提供法律释明、程序选择建议等法律帮助，充当具结书签署的见证者。

(三)遵循认罪认罚的证据规范

职务犯罪案件调查较为封闭，证据结构单一，对言词证据依赖程度较高，容易出现非法、虚假的供述。虽然口供对案件调查作用突出，但监察人员仍应注意认罪认罚主体供述的合理性、合法性，达到刑事案件的证明标准。检察机关、审判机关应对证据进行实质性审查，充分贯彻公平公正的司法理念，实现认罪认罚从宽制度设计的期冀。

一方面，严格坚持职务犯罪案件的证明标准，不能因为被调查人的认罪认罚而降低证据要求和证明标准。调查阶段是查清案件事实的基石，因此必须在监察阶段全面清晰地完成案件事实调查，仔细分析被调查人的供述对证据收集、事实认定的作用，从而确定监察机关从宽建议的范围和幅度，实现与审查起诉阶段的无缝对接，减少在接续诉讼阶段的翻供、上诉等，最大限度提高诉讼效率、实现司法公正。

另一方面，明确非法证据排除。监察机关、检察机关、审判机关在审查、审理案件过程中，发现存在非法方式收集证据，应当予以排除；检察机关对待职务犯罪案件与普通案件应采用统一标准，通过讯问被追诉人、审阅案卷材料等方式发现监察机关违法行为的相关线索，经查证属实后检察机关视情况提出纠正意见或发出违法通知书；审判机关依职权或被告的申请启动排非程序时，对非法方式收集的证据，应当进行排除，涉及言辞证据的，审判机关可依职权要求监察人员到庭接受调查[10]。

(四)规范监察机关从宽建议的适用

侦查机关负有载明认罪认罚情况的义务，能进一步加强检察机关对案件的知悉，加快程序运行，调查阶段属于职务犯罪案件的第一环节，更应详细记载认罪认罚的情况。监察机关和检察机关虽有从宽建议的权力，但现有法规未明确监察机关从宽建议的内容及效力，造成实务中的困扰，监察机关从宽建议效力及内容的明确将有助于增强认罪认罚主体对制度的信任感，强化制度适用的稳定性。在审查起诉阶段，检察机关作为职务犯罪案件的承办机关，应加强对案件的审查监督，纠正监察机关的不当行为。

第一，监察机关应载明被调查人认罪认罚情况，并告知其从宽建议的理由，从规范层面明确从宽建议的效力。认罪认罚的时间、程度是正确审查判定案件的基础，保障程序参与者的知情权是公正程序的前提，进行充分说明有利于提高被调查人对从宽建议的可接受度，降低对抗程度，提高诉讼效率；应出台相应的实施细则和指导意见，规定监察机关的从宽建议原则上检察机关都应采纳。明确被调查人的心理预期，增加认罪认罚的主动性、积极性，避免监察机关从宽建议的尴尬地位，从而取消函的使用，制定被调查人的认罪认罚具结书，并在向检察机关移送从宽建议书时附上法律依据和事实基础。

第二，监察机关的从宽建议内容应较为概括，不应也不能提出较高的精确量刑要求。由于证据的不稳定，尤其是职务犯罪案件言辞证据的使用比重较高，这导致在不同诉讼阶段证据的效力也会发生变化，必须给检察机关留有余地，且监察阶段更注重案件事实的研究和调查，不一定能提出法律技术水平较高的精确性从宽建议，应该更多地提出幅度性的从宽建议，包括从宽的大致范围、强制性措施的种类、适用的程序、刑罚执行方式等。监察机关、检察机关、审判机关应联合出台职务犯罪认罪认罚从宽案件的量刑指导意见，规范从宽量刑幅度，采用阶梯式的从宽量刑建议，即在各自阶段的从宽幅度依次递减，不得超法定刑的40%、30%、20%[11]。

第三，建立完善的司法审查制度，以监察机关移送审查起诉为节点，遵循事后审查为主、提前介入为辅的原则。在审查起诉阶段，检察机关应对从宽建议和认罪认罚具结书的真实性、合法性进行审查，发现问题的，应当退回监察机关补充核实；对从宽建议的事实和法律基础存在疑问的，应要求监察机关作出合理解释，不能作出合理解释的应部分采纳或不予采纳，对符合法律规定的从宽建议应当予以采纳并作为量刑建议的参照依据；采纳或不采纳都应在向法院移送材料时一并移送监察机关的从宽建议，进行双重审查。对于疑难复杂、案情重大的职务犯罪认罪认罚案件，检察机关可以提前介入，并就认罪认罚的调查工作发表意见。具体而言，引导监察机关全面收集证据材料，不能仅凭被调查人的供述定性案件；发现非法证据，应当依法提出排除或重新收集的意见，瑕疵证据应要求补正；对从宽建议的量刑幅度、程序选择、法律适用提出妥当意见，以期达到庭审的事实和证据要求，实现追诉犯罪和保护无辜的目的[12]。

四、结语

职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的完善是一个长期的过程，需要更多的实践经验和理论研究。《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽的精细化和《监察法》对认罪认罚从宽的概括性规定造成两法衔接困境，职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的贯彻既依赖于监察机关在办案过程中秉承治病救人的理念，又依靠于检察机关在事前事后监督中贯彻宽严相济的刑事政策。在当前大力反腐的背景下，职务犯罪案件认罪认罚从宽的适用难免陷于重调查效率而轻被调查人权利保障的困境，应通过值班律师介入、明确权利告知等方式，实现调查效率和被调查人权利保障的并行不悖。要细化认罪认罚从宽制度在《监察法》中的相关规定，实现两法的顺利衔接，加快法治反腐的进程。

注释：

①本文中所说的“两法”，指《监察法》和《刑事诉讼法》。