高校二级学院党政联合发文的运行机理探究

□刘娅娅 吴价宝

党政联合发文即党委和政府联合制定一类特殊文件，它是中国特有的一种政治现象，是党委和政府在中国特色社会主义制度下,为了适应社会的不同分工所合作协同的产物。从建国开始，党政联发文就在我国的国家治理体系中发挥着特殊的作用。近年来，随着行政机关不同部门间协作的加强，党政联合发文的数量日益增多，甚至呈现出来“井喷式”的态势。然而，在当今高校中党委和行政联合发文的例子并不多见，对该问题的研究也甚少，本文将以J大学S学院为例来初步探讨高校二级学院党政联合发文的运作机理。

一、高校二级学院党政联合发文的重要意义

党政联合发文并非新生事物，它与新中国相伴而生。新中国成立初期，为规范各级人民政府公文管理，1951年政务院秘书厅就发布了第一个公文处理规范《公文处理暂行办法》。为了贯彻党的十八届四中全会精神，建设中国特色社会主义法治体系，完善党内法规体系，由中央办公厅、国务院办公厅于2012年4月16日印发，自2012年7月1日正式施行的《党政机关公文处理工作条例》中第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。在高校的二级学院中，党政联合发文的现象也是存在的、可行的。根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的规定，高等学校实行党委领导下的校长负责制，二级学院是通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项。即高校二级学院有效运作党政的“共同负责”机制，可以使党政领导干部形成强大合力，助推学院的高质快速发展。多年的实践证明，由于高校二级学院党政联合发文具有“双重属性”这一特性，不仅能提高文件自身的执行力度，而且是高校党政共同负责制的重要体现，更是推进高校治理能力和治理体系现代化的重要举措。

二、高校二级学院党政联合发文的运行机理

《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》(教监[2011]7号)以及高校的党政联席会议制度保证了高校二级学院党政联合发文的规范性和严肃性。然而，并不是所有的文件都适合采用党政联合行文的形式来制定，为了保证党政联合行文的特殊效力，一定要严格控制其使用范围。究竟二级学院的哪些工作适合采用党政联合发文的形式来执行以及如何通过党政联席会议制度来保证其规范性和严肃性呢？这是一个非常值得研究的问题。在二级学院的规范化管理中，党政联合发文从酝酿议题到党政联席会形成决议再到形成文件一般需要经过以下的流程，如图1所示。

图1 党政联合发文的运作流程

只有经过党政联席会议认真讨论和研究过的、与学院的稳定和高质发展有着密切关联的重要事项的政策性文件才可以采用党政联合发文的形式，从而确保党政联合行文的严肃性和高效性。

高校二级学院的党政联合发文一般由党政办公室负责完成，在发文的格式上也有着其特殊的要求。除了在发文字体、字号、行间距等方面和党委或行政独立发文保持一致外，文件头、署名和盖章均有着严格的要求。文件头的名称一般有两种方式，一种是只用“中共某某大学某学院党委”，另一种是将“中共某某大学某学院党委”和“某某大学某学院”依次上下分散对齐同时出现。党政联合发文在署名时“中共某某大学某学院党委”和“某某大学某学院”必须同时出现，且党委名称在前，二者可以同行排版，也可以上下分散对齐排版。在署名处盖章时，一定要将党委章和行政章落在相应的名称处，切不可错位。

三、对J大学S学院的党政联合发文的案例研究

以J大学S学院为例，研究高校二级学院的实际发文中哪些具体的政策适合采用党政联合发文的形式。同行政机关一样，高校的党政联合发文也应该有着其严格、规范的适用范围，也应该本着非必要不联合发文的原则，主要适用于高校重要规章制度的制定、修订和废除、党政工作要点的制定、年度工作总结和重要人事任免等事项。

J大学目前已进入高质快速发展时期，通过全校师生的共同努力终于从一个名不经传的学院成功跻身于全国为数不多海洋大学之一，学校也越来越重视规范化和制度化管理。在全校20多个二级学院中，S学院的制度化和规范化管理水平一直遥遥领先于其他学院。通过调查发现，在J大学的20个二级学院里，只有S学院有着党政联合发文的制度，其它学院只有党发和院发两种独立的行文形式。资料显示，S学院从2002年便开始采用党政联合发文的形式，数量从从2002年仅有的4个到2020年的13个，涉及的范围越来越广，从而也证明了该学院的制度化建设也越来越完善。从2002年至2020年S学院每年的党政联合发文的数量的平均达到10.7个，该数据足以证明S学院非常重视学院的制度化建设和学院的规范化管理。从所发文件的形式上看有规章制度、通知、办法、方案、表彰或表扬、工作要点和总结等七种。文件的具体内容涉及到了党政工作要点、年度考核、绩效工资的分配、职称评定、岗位聘任、党政联席会议制度的制订、先进集体和先进个人表彰或表扬、领导分工的调整、各类经费管理办法、职务任免、师资队伍建设、学科建设、教风建设、学风建设、毕业生工作、各种委员会的成立、会议通知、领导小组的成立等众多方面的内容。通过深入地调查还发现，S学院的党政联合发文制度在这十八年中也在不断地发展和完善，对于不足的地方也及时作出了相应的调整，该学院近年来发展势头良好，近五年取得了丰硕的科研成果，年终考核在全校连续名列前茅，在20多个学院中脱颖而出，这点与该学院的制度化管理是密不可分的。

其实，党政联合发文的种类并不是越丰富越好，数量也并不是越多越好，最好遵循适度的、少而精的原则，否则并不能达到联合发文的预期效果，一般只有事关学院稳定和发展的重大事项才需要采用联合发文的形式。从S学院近十八年来的党政联合发文来看，有些重要的工作本身就具有党委和行政的双重属性，如党政工作要点、年度考核、绩效工资分配、职称评定、岗位聘任、党政联席会议制度、领导分工、职务的任免、经费的奖励或资助办法、创收经费的管理等重要事宜则非常适宜采用党政联合发文的形式，一方面可以体现学院对这些工作的重视程度，党委和行政联合形成更大合力，另一方面也能引起广大教职工对这些工作的重视，从而增强文件的执行效率。S学院在2006年、2008年和2018年里党政联合发文的数量均达到了18个，通过对这三年所发文件的分析，除了上述的非常适宜采用联合发文的工作之外，还涉及到了毕业生工作、课程建设、召开支部书记会议的通知、召开教代会的通知、教学工作委员会的成立、对学生女子排球队的表扬、督导组听课实施办法等各方面的内容。然而，从内容上看，上述工作有着明显的单一属性，或者属于党委工作，或者属于行政工作，而不具备党委和行政的双重属性，所以建议涉及到这些工作的文件最好是党发或院发。综上所述，党政联合发文的数量要遵循少而精的原则，应该避免党政联合发文的随意性和广泛性，否则会削弱党政联合发文的严肃性和规范性。

四、提升高校二级学院党政联合发文质量的建议

目前，我国行政机关的联合发文制度已经比较成熟，也起到了明显的效果，然而在高校中采用党政联合发文的现象还不够普遍，党政联合发文的机制也不够完善。以J大学为例，高校党政联合发文目前还存在以下不足之处：一是党政联合发文的意识薄弱；二是对党政联合发文的作用认识不够；三是党政联合发文的适用范围不够明确。针对以上问题，可以从以下几个方面加以解决：一是高校在加强制度化建设时，要加强对党政联合发文意义的充分认识，从而在全校范围内推广党政联合发文的制度。如在J大学里，S学院的党政联合发文制度还是比较成熟的，可以向其他学院进行推广，从而加强各个学院的规范化管理和制度化建设。二是学校可以对党政联合发文的适用范围进行明确的规定，各单位应遵照执行，从而避免了党政联合发文的随意性，保证了相应的严肃性和重要性。三是进一步完善党政联席会议制度及议事规则。应对待发文件的属性进行认真审核，可以在党政联席会议上进行充分研究，明确工作的职责范围，从而确定是否有必要采用党政联合发文的形式。四是加强党政联合发文的反馈机制。对已经形成的党政联合发文在执行过程中要做到及时的跟踪和反馈，以便作出及时调整。

五、结语

当前，全球正处于百年未有之大变局，在“双循环”的背景下，我国高校事业的发展迎来了新的挑战和机遇。在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，全面推进高校治理体系和治理能力现代化是实现高校“双一流”建设目标的重要举措。在这个关键时期，事关二级学院稳定和发展的重要文件的制定显得尤为重要，不妨积极地尝试党政联合发文的形式，并在实践中不断总结，不断创新，积极探索出更加有效的党政联合发文的运作机理，将党委和行政的能量凝聚一起，形成强大合力，助推学院和学校的内涵式发展。