论建设更高水平开放型经济新体制

庄芮 张晓静

[摘要] 新时代更高水平开放型经济新体制，可以从空间、产业、规则三个层面理解其时代特征。其理论内涵主要体现在五个方面：以新发展理念为价值引领，以构筑人类命运共同体为愿景;以互利共赢、共建共享为基本原则，推进外贸创新发展;注重“引进来”和“走出去”双向投资的协调发展;基于创新驱动的全球价值链地位跃升;积极参与全球经济治理和国际经贸规则制定。基于此，构建更高水平开放型经济新体制，必须突破现有瓶颈，立足“双循环”新发展格局，围绕制度型开放这一关键点，大力推进贸易创新发展、营商环境制度性优化、自贸试验区集成创新、主动对接并引领更高标准国际经贸规则，以高水平对外开放推动经济高质量发展。

[关键词] 更高水平开放型经济新体制   理论内涵   瓶颈   突破路径

[中图分类号] F124   [文献标识码] A   [文章编号] 1004-6623（2022） 02-0021-07

[作者简介] 庄芮，对外经济贸易大学国家对外开放研究院特约研究员，研究方向：国际区域经济合作、亚太经济、中国对外开放与自贸区;张晓静，对外经济贸易大学国际经济研究院副教授，研究方向：世界经济、国际区域经济合作、欧洲经济、宏观经济政策。

建设更高水平开放型经济新体制，是我国“十四五”时期对外开放的重要任务。进入新时代，国内外经济形势发生了深刻变化，也对中国的对外开放提出了更高要求。2013年党的十八届三中全会首次确立“构建开放型经济新体制”目标①，2015 年十八届五中全会党中央再次强调要“发展更高层次的开放型经济”②，2019年党的十九届四中全会和2020年党的十九届五中全会，两次重申要“建设更高水平开放型经济新体制”，标志着“十四五”时期中国对外开放将着眼于制度开放，追求由量及质的全面提升。因此，准确理解什么是新时代更高水平开放型经济新体制，深入研究其现实挑战和推动路径，对于厘清开放思路、更好推进我国新时代对外开放，具有十分重要的意义。

一、更高水平开放型经济新体制的

时代特征与理论内涵

（一）更高水平开放型经济新体制的时代特征

从政策性开放走向体制性开放，进而走向制度型开放，这是中国审时度势的必然选择。2019年10月党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“建设更高水平开放型经济新体制，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放”①。对此，我们可以从空间、产业、规则三个层面理解其时代特征。从空间角度看，更大范围就是从注重对外开放拓展至对内对外全面开放，从局部开放拓展至全方位开放，通过优化开放空间布局，解决开放中的梗阻问题;从产业角度看，更宽领域就是进一步放开产业领域，实现从以制造业开放为主向制造业和服务业开放并举转变，优化完善农业开放措施，打造更加均衡的产业结构;从规则角度看，更深层次就是破除制约要素流动的一切体制机制障碍，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，在开放重点上从“边境开放”向“边境内开放”转变，以此促进国际国内要素自由流动。

（二）更高水平开放型经济新体制的理论内涵

改革开放40多年来，我国经济飞速发展，取得了举世瞩目的成就。党的十八大以来，如何在新的历史条件下推动实现更高水平的对外开放，构建具有中国特色的开放型经济，成为我国对外开放的新课题。新时期，更高水平开放型经济新体制的理论内涵，主要体现在以下几方面。

1. 以新发展理念为价值引领，以构筑人类命运共同体为愿景

在2015年党的十八届五中全会第二次全体会议上，习近平总书记提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。新发展理念顺应时代要求，是我国更高水平对外开放的价值导向。从中长期来看，我国更高水平对外开放，将服务于构筑人类命运共同体这一愿景。习近平新时代中国特色社会主义对外开放思想，始终强调要坚持互利共赢的开放理念，构建合作共贏的新型国际关系，打造人类命运共同体，实现共赢共享，这些都是互利共赢开放理念的题中应有之义。中国提出并大力推动的“一带一路”倡议，正是致力于构建人类命运共同体和全球治理新思维、新模式的“中国智慧”和“中国方案”。

2. 以互利共赢、共建共享为基本原则，推进外贸创新发展

强调互利共赢、共商共建共享，是新时代中国对外开放的重要原则。从贸易角度看，更高水平对外开放意味着在全球价值链重塑中寻找新的定位，培育形成新的竞争优势。在对外开放初期，我国以劳动力成本低廉的比较优势参与国际分工，并快速融入经济全球化，实现了经济飞跃。但是依靠资源禀赋的比较优势参与国际分工和国际贸易，容易陷入“比较利益陷阱”②。在新的历史阶段，伴随人口红利、资源等比较优势的逐步弱化，我国亟待突破在国际分工中被“低端锁定”的地位。因此，开放型经济难以继续建立在低劳动成本和充裕劳动力的基础上，这就需要由比较优势转向竞争优势，注重培育创新能力、市场规模优势、制度优势等新型比较优势，尤其需要高度重视核心技术和产业优势的培育。

2020年10月，《国务院办公厅关于推进对外贸易创新发展的实施意见》（国办发〔2020〕40号）明确指出，我国要“坚定不移扩大对外开放，稳住外贸外资基本盘，稳定产业链供应链，进一步深化科技创新、制度创新、模式和业态创新”。今后，如何培育竞争新优势、实现外贸创新发展，是我国更高水平对外开放的题中应有之义。

3. 注重“引进来”和“走出去”双向投资的协调发展

传统的理论认为，发展中国家为了维持经济的一定增长速度，储蓄缺口与外汇缺口必须保持平衡，而吸收外资可以同时填补这两个缺口。1966年美国经济学家钱纳里（H.B.Chenery）和斯特劳特（A.M.Strout）提出的“双缺口模型”，从理论上阐释了发展中国家通过吸纳外资来弥补国内资本缺口的必要性，为发展中国家通过利用外资弥补国内资金短缺的做法提供了理论支持。而发达国家的跨国公司之所以进行对外直接投资，主要是基于资本、技术或管理方面的比较优势。从理论上看，只要发达国家与发展中国家存在利润率差异，高质量外资流入是自然而然的事。但是，现实生活中并没有发生高质量外资自然流入不发达国家的情况。因此，构建更高水平开放型经济新体制，需要大力改善营商环境，打破阻碍生产要素自由流动的制度隔阂，吸引高质量外资流入我国，助力经济发展。

新时期，我国从偏重引进外资逐步转变为 “引进来”和“走出去”双向投资并重，而且力求二者协调发展。改革开放40多年来，我国不少企业迅速成长，逐步具备了对外投资的实力，国际化经营能力大幅提升，企业“走出去”步伐明显加快。特别是2013年以来，随着“一带一路”倡议的提出，我国企业对外投资特别是跨国并购重组显著增多，投资布局更趋多元化。在此过程中，如何实现“引进来”和“走出去”协调发展，成为我国新时代更高水平对外开放的重要关切。

4. 基于创新驱动的全球价值链地位跃升

改革开放初期直至20世纪末，中国主要以加工贸易方式承接国际产业转移、嵌入全球价值链，由此形成了“两头在外”的加工组装模式。从生产角度看，我国产业长期处于全球价值链低端，关键技术与核心产品常常受制于人;从贸易角度看，尽管进出口规模迅速扩大，但我国出口品的单位附加值及出口效益偏低，价格贸易条件持续恶化。进入21世纪，伴随经济转型升级，我国逐步转变外贸发展方式，一方面积极推动加工贸易由东部向中西部梯度转移，另一方面高度重视研发、鼓励自主创新，力求实现全球价值链地位攀升。

2016年5月，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，强调要“坚持走中国特色自主创新道路，解放思想、开放包容，把创新驱动发展作为国家的优先战略，以科技创新为核心带动全面创新，以体制机制改革激发创新活力，以高效率的创新体系支撑高水平的创新型国家建设，推动经济社会发展动力根本转换”，同时要“坚持以全球视野谋划和推动创新，最大限度用好全球创新资源，全面提升我国在全球创新格局中的位势，力争成为若干重要领域的引领者和重要规则制定的参与者”①。显然，新时代更高水平对外开放，应该立足“以我为主”，充分体现创新引领和全球视野。

5. 积极参与全球经济治理和国际经贸规则制定

2008年国际金融危机爆发以来，全球和区域经济治理均面临巨大挑战。首先是以WTO为代表的多边贸易体制遭遇挫折，其最为关键的争端解决机制受到严重冲击;其次是英国脱离欧盟，导致以区域贸易协定（RTA）为代表的区域经济治理出现裂痕。在此情况下，如何加强全球经济治理、推动区域经济合作，成为重要而迫切的理论和现实问题。2018年11月，《中国关于世贸组织改革的立场文件》出台，提出了关于世贸组织改革的三个基本原则和五点主张;2019年5月，《中国关于世贸组织改革的建议文件》提交WTO，重申“中国支持对世贸组织进行必要改革，帮助世贸组织解决当前危机、回应时代发展需要， 维护多边贸易体制， 推动建设开放型世界经济”。以这两个文件为标志，中国在积极参与全球经济治理方面迈出了坚实步伐。与此同时，中国广泛开展区域经济合作，既通过商签双边自由贸易协定（FTA）的“制度化”方式推动贸易投资自由化便利化，也主动推进 “一带一路”项目，通过主办“一带一路”高峰论坛、G20峰会和APEC峰会等多种方式，大力推动多层次、多领域的全方位合作。

2021年11月，习近平总书记在以视频方式出席APEC峰会并发表主旨演讲时指出，中国将“坚持真正的多边主义，积极参与全球经济治理，推动建设开放型世界经济”。由此可见，新时代更高水平对外开放，蕴含了更加积极主动的国际参与，将更加彰显“中国主张”和“中国方案”。

二、构建更高水平开放型

经济新体制面临的瓶颈

改革开放40多年来，我国开放型经济体制逐步确立。但在新的时代背景下，现有的开放型经济体制面临不少瓶颈，亟待建设更高水平开放型经济新体制。

1. 外贸体制偏重出口，促进进口及进出口平衡发展的政策体系较为薄弱

20世纪八九十年代，我国外贸以加工贸易为主要方式，由此形成的外贸体制长期偏重出口，“奖出限入”的出口导向非常明显。相比之下，我国进口促进领域起步晚、经验少，配套政策体系比较薄弱。2012年5月，《国务院关于加强进口促进对外贸易平衡发展的指导意见》（国发〔2012〕15 号）出台，明确提出要“在保持出口稳定增长的同时，更加重视进口，适当扩大进口规模，促进对外贸易基本平衡，实现对外贸易可持续发展”①。2014年10月，《国务院办公厅关于加强进口的若干意见》（国办发〔2014〕49号）进一步指出，“实施积极的进口促进战略，加强技术、产品和服务进口，有利于增加有效供给、满足国内生产生活需求，提高产品质量，推进创业创新和经济结构优化升级，也有利于用好外汇储备，促进国际收支平衡，提升开放合作水平”②。中央文件不断强调新时期我国促进进口发展的重要意义，但从实际情况看，截至目前，我国进口领域的政策促进措施仍显单一，主要集中于调减关税、加强进口便利化等，对于非关税措施的采用，如制定进口市场拓展指南、建设进口促进服务平台、确立进口安全保障体系等，都还远远不够。更为重要的是，在服务贸易蓬勃发展的今天，我国促进服务贸易进出口的政策措施仍较少。在此背景下，亟须确立一套能够兼顾货物贸易和服务贸易、有效统筹进出口、促进进出口联动与平衡发展的外贸新体制。

2. 外资管理体制开放度不够高，对外直接投资配套体制不健全，推动“引进来”与“走出去”协调发展的政策机制更显缺位

随着我国经济进入高质量发展阶段，传统的要素禀赋优势吸引力下降，外资进入中国除了看重市场规模外，更加看重营商环境的优化，以及在市场准入、政策适用、行业竞争和投资保护等方面的国民待遇。近年来，我国积极推进外资“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，并且不断缩减负面清单，营商环境日益优化。但综合来看，我国外资管理体制所体现的开放度仍不够高，一方面是对外资“大门开了，小门没开”，一些隐性投资限制措施仍然存在;另一方面，我国针对服务业外资的管理体制尚处初级阶段，准入门槛还需进一步降低。2021年7月公布的《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，在以负面清单方式开放服务业方面做出了积极尝试，但全国推广尚待时日，未来还需繼续探索建立服务业外资管理新体制，扩大释放我国服务业利用外资潜力。

对外直接投资领域，尽管目前我国已经成为全球第二大对外投资国，但与之配套的政策体系并不健全。迄今为止，我国对外投资的相关政策法规多为“意见”“办法”等，总体比较零散，并未形成一套系统的对外投资管理体制，在有效引导企业投资、规范企业海外投资行为、帮助企业解决投资争端、为企业提供海外投资风险预警和投资保护等诸多方面，仍然存在制度缺位。2013年以来，我国企业面向“一带一路”的投资显著增长，但推动“一带一路”投资高质量发展的体制机制相对缺乏，加之新冠肺炎疫情影响，近几年我国的对外直接投资已受到严重制约。新时代更高水平的对外开放，要求“引进来”和“走出去”双向发力。因此，我国亟须建立健全对外直接投资管理体制，同时推进“引进来”和“走出去”的政策协调，以促进二者形成良性互动，助力经济高质量发展。

3. 自贸试验区先行先试的开放探索相对零散，缺少制度集成创新

为鼓励各地试点探索制度型开放，我国自2013年9月开始设立自由贸易试验区。截至目前，我国遍布东西南北中的21个自贸试验区，每一个都承载着制度创新和差别化探索任务。商务部数据显示，“十三五”时期，我国21个自贸试验区共探索形成173项制度创新成果向全国复制推广，累计达到260项③。尽管成绩斐然，但相较于自贸试验区建设的总体方案要求，以及我国更高水平对外开放的制度创新目标，当前21个自贸试验区的制度创新仍显不足，主要表现为两个方面：其一，各个自贸试验区的制度创新比较碎片化，显示度高的制度集成创新较少。截至目前，21个自贸试验区总体落地并发挥巨大市场效果的体制机制创新并不理想，已有创新举措大多属于程序性或技术性微调，真正根本性的体制创新数量偏低，各个试验区之间彼此联动的协同创新更为鲜见。现实中，很多自贸试验区的政策叠加多于政策联动，导致部分片区甚至出现同质化不良竞争，而非基于差别化探索的协同创新。其二，目前自贸试验区的制度创新不够深入，涉及敏感行业或新兴产业的压力测试严重不足。尽管中央不断鼓励21个自贸试验区大胆先行先试并允许其“试错”，但从实际情况看，各地的创新探索仍趋保守，部分行业如数字经济、金融服务等，创新深度仍有待提高，相应涉及的环境标准、知识产权、竞争政策和产业政策等多维度探索也比较有限。

4. 区域经济合作质量有待提高，全球经济治理领域的“中国方案”偏少

截至2022年3月，我国已同26个国家签订了19个自由贸易协定（FTA）。随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的生效实施，我国自贸区战略稳步推进，海外市场规模得到大幅拓展。然而，从我国已经签署生效的FTA来看，谈判对象大多属于发展中国家，相比之下，我国与发达经济体商签达成的FTA数量偏少;FTA条款内容方面，虽然近些年已经不断深化，贸易投资自由化便利化水平也不断提高，但充分体现深度一体化的条款仍显不足，涉及经贸新议题的内容更有待加强。与之相似，我国在全球经济治理层面提供的高质量“中国方案”也相对偏少，影响力远远不够。早在2014年，习近平总书记就指出，“加快实施自由贸易区战略，是我国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者，善于通过自由贸易区建设增强我国国际竞争力，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益”①。

三、新时代构建更高水平

开放型经济新体制的实现路径

基于更高水平开放型经济新体制的时代特征和理论内涵，在当今世界百年未有之大变局下，我国构建更高水平开放型经济新体制，必须立足“双循环”新发展格局，围绕制度型开放这一关键点，大力推进贸易创新发展、营商环境制度性优化、自贸试验区集成创新、主动对接并引领更高标准国际经贸规则等举措，以高水平对外开放推动经济高质量发展。

（一）以制度型开放为核心，推动更深层次的全面开放

新时代更高水平开放型经济新体制，之所以强调“更高水平”，是要区别于改革开放前一阶段的要素流动型开放、政策优惠型开放。就是要在继续维护和倡导贸易和投资自由化的基础上，通过促进规则变革和优化制度供给安排，来满足国际分工进一步深度演进中，跨国公司对统筹全球价值链的“无缝对接”需求，来迎合创新生产要素跨国流动对制度环境的新型需求，来对接国际经贸规则高标准化的发展趋势。其本质在于由“边境开放”逐步向“边境内开放”拓展和延伸②。因此，更高水平开放型经济新体制的构建，要以国内制度型开放为核心，在外贸、外资、对外经济合作等领域，确立起新的体制机制，充分体现时代特征，促进我国更大范围、更宽领域、更深层次的全面对外开放。

（二）确立进出口平衡发展的外贸新体制，鼓励外贸创新

主动扩大进口是新时期我国对外开放的一项重大举措。2018年7月，国务院办公厅转发商务部等20个部门《关于扩大进口促进对外贸易平衡发展的意见》（国办发﹝2018﹞53号），明确指出要“以扩大进口增强对外贸易持续发展动力”“在稳定出口国际市场份额的基础上，充分发挥进口对提升消费、调整结构、发展经济、扩大开放的重要作用，推动进口与出口平衡发展”③。针对现实情况，我国应多管齐下，加强进口促进政策体系建设，统筹并完善进出口平衡发展的外贸新体制。

新时期，外贸发展要高度聚焦创新引领，从市场开拓方式、商品结构、服务渠道、业态培育等多个层面，大力推动外贸新体制建设。具体举措包括：充分运用第五代移动通信（5G）、虚拟现实（VR）、增强现实（AR）、大数据等现代信息技术，支持企业利用线上展会、电商平台等渠道开展线上推介、在线洽谈和线上签约;探索线上线下同步互动、有机融合的办展新模式，推进外贸展会模式创新;扩大咨询、研发设计、节能环保、环境服务等知识技术密集型服务进口和旅游进口;培育进口贸易促进创新示范区;建立国际营销体系和国际营销公共平台;加快发展新兴服务贸易;推进贸易數字化发展;建立健全适应外贸新业态新模式发展的政策体系，等等①。

（三）健全双向投资管理体制，推动“引进来”和“走出去”协同发展

新时代更高水平开放，不仅要高质量引进外资，而且要高质量对外投资，推动“引进来”和“走出去”双向投资协同发展，共同服务于“双循环”新发展格局。从“引进来”角度看，要以制度为保障，进一步优化营商环境，降低投资准入门槛、提供可预期的投资保护，进而吸引高质量外资进入。已经颁布实施的《中华人民共和国外商投资法》，在引进外资的制度型开放方面迈出了坚实步伐。今后，还要继续缩减负面清单，放宽重点领域准入门槛，持续减少现代服务业（如信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业及文化、体育和娱乐业）等领域的准入许可事项，降低市场准入门槛，推动外商投资向高端化、智能化转型。为此，要建立健全与高水平对外开放相适应的外商投资管理体制，即通过完善外商投资管理法律制度，健全外商投资监管体系和国家安全审查制度，统筹推进引进外资的工作机制等，推动“引进来”高质量发展②。

从“走出去”角度看，新时代更高水平的对外投资更为关注数字经济和绿色发展。在数字经济领域，我们要建立健全有助于鼓励企业赴海外参与数字基础设施建设、开展数字经济和数字技术合作的体制机制，优化数字经济“走出去”布局，强化相关领域的指导监管，提高数字经济“走出去”的公共服务水平，建立健全适应数字经济“走出去”的配套风险预警和防范机制③。在绿色发展领域，要建立起促进绿色对外投资的体制机制，鼓励企业开展境外绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色运营、绿色创新，推动企业加强绿色国际发展合作，加快与全球绿色产业链对接融合，同时优化监管服务，推进绿色投资相关规则与标准的国际接轨④。

（四）加强自贸试验区集成创新，扩大制度创新示范效应

自由贸易试验区是我国新一轮改革开放的“压力测试区”，也是构建更高水平开放型经济新体制的“先行先试探索区”。然而在实践中，21个自贸试验区总体性的制度“集成创新”仍显不足，跨区域、跨部门的协同发展还有待加强。“十四五”时期，应在国务院自由贸易试验区工作部际联席会议办公室的统筹协调之下，着力推进已有自贸试验区的制度集成创新，在各具特色的“先行先试”基础上，提炼形成更多、更高标准的可复制、可推广的全国制度创新经验，扩大制度创新示范效应，助力我国更高水平开放型经济新体制构建。

（五）推进落实RCEP，对接DEPA等更高标准国际经贸规则

RCEP是继CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》）之后开放水平最高的一个巨型FTA，其生效实施，将大幅提升亚太地区的贸易投资自由化便利化水平。从实践来看，我国企业对已签自由贸易协定（FTA）的实际利用率普遍偏低，因此，应抓住RCEP生效契机，大力推动自中央到地方的国际经贸规则对接与落实，进一步扩大我国货物、服务、投资等领域的对外开放，让企业深入了解RCEP，充分享受其制度红利，拓展与RCEP成员的贸易投资往来。

与此同时，我国还要同步筹划RCEP之后更高水平的制度开放。2021年9月和11月，中国已分别申请加入CPTPP和DEPA（《数字经济伙伴关系协定》）。相较于RCEP，CPTPP的开放领域和开放标准更高，而DEPA更为聚焦数字经济领域的国际规则。对中国而言，无论申请结果如何，以更高标准国际经贸规则推动国内制度开放，都是新时代构建更高水平开放型经济新体制的题中应有之义。在此过程中，提出中国诉求、贡献“中国方案”，同样有利于世界经济发展。

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Construction of New System of Higher-level of Open Economy

Zhuang Rui， Zhang Xiaojing

（University of International Business and Economics， Beijing 100029）

Abstract： The new system of a higher-level open economy in the new era can be understood from the three levels of space， industry and rules. Its theoretical connotation is mainly reflected in five aspects： take the new development concept as the value guidance， take the vision of building a community with a shared future for mankind; take mutual benefit and win-win， joint construction and sharing as the basic principle， and focus on cultivating innovation-led international trade; emphasize on “introducing in” and “going out” coordinated development of international investment; based on innovation-driven global value chain status; active participation in global economic governance and the formulation of international economic and trade rules. Based on this， to build a new system of a higher-level open economy， we must break through the existing bottlenecks， base ourselves on the new development pattern of dual circulation， and focus on the key point of institutional opening， vigorously promote the innovative development of trade， institutional optimization of the business environment， The Pilot Free Trade Zone integrates innovation， actively connects and leads higher-standard international economic and trade rules， and promotes high-quality economic development with high-level opening up.

Key words： New System of Higher-level Open Economy; Theoretical Essence; Bottleneck; The Path to Breakthrough

（收稿日期：2022-03-14   責任编辑：张 洁）