关于如何发挥新时代乡镇人大作用的实践与思考
—— 以佛山市禅城区南庄镇人大“五年蜕变”为例

吴成江

乡镇人大是最基层的地方国家权力机关。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度建设和人大工作。2015年6月，党中央印发中发〔2015〕18号文件，为加强和改进新时代县乡人大工作提供了行动指南和根本遵循。广东省人大常委会紧跟党中央决策部署，以出台“县乡人大工作十条”、修改《广东省乡镇人民代表大会工作条例》、连续三年开展“推进县乡人大工作年”工作、部署“巩固基础、强化履职”两年行动等一系列举措，推动我省县乡人大焕发出蓬勃生机。

佛山市禅城区南庄镇人大自2016年换届以来，紧紧围绕长期困扰乡镇人大建设的“代表履职不平衡不充分”难点问题，以信息化建设带动全体代表线上线下全面履职，努力把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者在基层真正打通和有机统一起来，以“全过程人民民主”保障人民群众的获得感、幸福感、安全感。2019年，南庄镇人大主席团荣获“广东省县乡人大工作和建设先进集体”称号；2020年10月，省人大常委会主任李玉妹率队到南庄镇考察调研时，充分肯定南庄镇人大工作。本文以南庄镇人大工作和建设的“五年蜕变”为例，浅谈如何充分发挥新时代乡镇人大作用。

代表履职不平衡不充分问题的主要表现及原因分析

我国乡镇人大制度在探索中不断完善。1954年宪法和地方组织法规定，乡镇人大每届任期为两年。1979年地方组织法第一次修订，县级以上地方各级人大设立常委会，闭会期间的工作步入了经常化、制度化、规范化的轨道，但乡镇人大在开展经常性的工作方面仍是空白。1982年宪法将乡镇人大的每届任期改为三年，乡镇人民政府负责召集乡镇人大会议。1986年地方组织法第二次修改，明确了乡镇人大主席团的设置以及召集乡镇人大会议的职责。1995年地方组织法第三次修改，乡镇人大设主席、副主席，闭会期间负责联系代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对政府工作的建议、批评和意见。2004年宪法修正案和地方组织法第四次修改，将乡镇人大的每届任期改为五年。2015年8月，地方组织法第五次修改，明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责，规定主席团可以“每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动”。

多年来，南庄镇人大坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，依法行使职权，为推动地方经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。但是，镇人大工作和建设中仍存在一些不容忽视的问题，其中较为明显的是“代表履职不平衡不充分”问题，其主要表现为两个方面：

（一）代表履职不充分，未能充分发挥服务大局的作用。以往镇人代会的会期较短，会议质量不高，存在“走过场”现象，代表听取各项报告多，充分审议报告少，对报告提出较高质量的修改意见少，围绕党委政府中心工作提出有建设性的议案建议少。

（二）代表履职不平衡，履职尽责整体效果不尽人意。在镇人代会期间通常为代表履职“旺季”，提出议案建议相对较多；而到了时间更长的闭会期间则转为履职“淡季”，甚至代表建议一年仅一两件。代表之间履职积极性不平衡，老代表履职比较积极，而较大比例的新代表履职相对被动。

这些问题并不是南庄镇人大所独有，在我省其他乡镇人大也较为普遍存在。究其原因，有两方面：第一，组织建设存在不足，对代表的服务保障不够到位。据统计，2017年前我省仅有29个乡镇单独设立人大办公室，且近三分之二无专职工作人员。第二，代表工作机制未能与时俱进。代表与人大机关之间、代表与代表之间、代表与群众之间联系不足，推动新代表进入角色不够给力。

佛山市南庄镇中心代表联络站吉利社区联络点举行《佛山市养犬管理条例》立法意见征询会议

南庄镇人大推动全体代表全面履职的主要做法

（一）以信息化建设保障代表履职便捷性

绝大多数代表都有自己的本职工作，担任代表时，并不脱离本职工作或生产岗位，这是我国人民代表大会制度的一大特色，也是人大密切联系群众优势的基础。南庄镇人大本级代表名额为89个，加上负责服务保障的市、区代表，日常联系代表约140名。从2016年10月起，南庄镇人大主席、副主席带队，用一年半左右的时间走访了约80%、110多名代表。在强化与代表的沟通联系中，南庄镇人大也深刻地认识到，与代表的“弱联系”变为“强联系”非常必要。

一是开发简便实用的代表履职平台。根据全国人大、省人大积极推进信息化代表履职平台建设的精神，南庄镇人大从2018年着手开发，2019年4月上线“南庄人大”代表履职服务平台APP，发挥移动互联优势，提升履职便捷性。APP开发本着代表会用、爱用的目标，设置了“微建议”“微议事”等6个实用栏目。代表可以通过APP便捷提交“微建议”，还可上传照片作说明；办理部门的答复也上传APP，有的还附上照片。而以往代表在闭会期间写好代表建议，需要跑人大机关一趟，提交签名的书面建议。APP方便了代表“看到问题随手拍、收集建议随时提、跟踪办理随身查”。截至2021年5月，近140名市、区、镇代表都安装了“南庄人大”APP，并能熟练使用；闭会期间已收集代表“微建议”共70件，比同期大会期间代表建议总数49件还多，且已解决56件。

颇受代表们喜爱的还有APP的“微议事”栏目。相比传统座谈会等方式，该栏目则突破线下时间、地点、人数等限制，通过代表填写问卷和具体意见等方式，达到议事覆盖面更广、信息更详实、代表调研和思考时间更充裕的良好效果，让代表较好兼顾本职工作和代表工作，每次代表参与率都达85%以上。例如，代表们关注的交通拥堵治理，参与率高达100%，投票结果和代表集中反映的问题对党委政府工作有较大的参考价值。如通过单行道改造进行疏堵的举措，代表2/3赞成、1/3反对，镇人大建议政府要谨慎推行。又如，2019年《佛山市养犬管理条例（草案）》征询意见时，代表们通过进联络站联系选民，发放调查问卷和收集意见建议。其中群众意见较为集中的，认为“街道辖区为养犬严格管理区，镇辖区为养犬一般管理区”的规定不尽合理，像南庄镇的社区，城市化水平比较高、人口较为集中，应纳入严格管理区。相关意见得到立法部门的采纳。截至2021年5月，APP已开展了7次“微议事”，收集了400多条具体意见。“南庄人大”APP以其生动的实践和良好效应，吸引了珠三角地区县乡人大同行关注，广州市天河区、佛山市南海区、顺德区、高明区人大常委会等前来学习交流。目前，佛山市县乡人大代表履职信息化平台建设呈现百花齐放的喜人局面。南庄镇人大信息化建设经验获2019年全国人大常委会办公厅联络局《联络动态（总第1832期）》和2021年《全国人大》大会增刊介绍。

二是用好预算联网监督系统。根据佛山市人大常委会将预算联网监督工作向基层镇街延伸的部署，南庄镇人大于2017年5月上线预算联网监督系统。依托该系统，代表可以实时查询预算单位的每一笔收支，以及政府性基金预算等。近年来，南庄镇人大通过会议通报、函询和代表约谈行政机关负责人等方式，积极推动预算单位年初“多要钱”、年中“慢花钱”，预算执行率偏低等问题的解决。2020年6月，组织代表对2019年重点项目预算执行情况开展专题询问；11月，对预算法贯彻执行情况开展执法检查，线上线下有机结合，力促每一笔财政资金都用在“刀刃”上。

（二）以平台化建设提升代表履职互动性

近年来，南庄镇人大以专项工作满意度评议、民生实事项目代表票决等，推动代表与政府部门互动交流平台建设，发挥代表在“全过程人民民主”中的作用，以“找到全社会意愿和要求的最大公约数”。

一是探索开展专项工作满意度评议工作。每季度一次对政府专项工作开展代表满意度评议，通过代表视察调研、听取汇报、专题询问、评议评分、建议交办等综合监督手段，加强代表与政府部门在评议前、评议时、评议后沟通互动，推动“众人的事情由众人商量”，合力解决基层治理难题。每项评议挑选15名左右的市、区、镇代表组成评议组。评议前，通过组织代表实地视察调研、召开评议准备会议、发放评议材料等，助力代表收集民意、掌握实情。评议时，先听取被评议单位用PPT汇报，再由代表逐一进行询问，被评议单位进行应询。一问一答，开展认真、开放、深入的互动交流。如在2020年第四季度对“社区市政管理”评议时，有代表在会上晒出个人走街串巷调研时照片，与政府部门面对面商讨对策。询问后进行打分，评议结果当场公布，且与历次评议结果汇总对比。评议结果书面报告镇委并在镇委会议上通报，意见建议向镇政府交办。镇人大主席团还通过代表小组活动、代表进联络站等方式跟踪监督。两年多来，对“社区卫生服务机构标准化建设”“稳就业、保就业”等7项专项工作开展了评议。如评议“社区卫生服务机构标准化建设”，有力推动镇社区卫生服务中心的建设启用，并落实增加夜诊、邀请专家下社区等措施，让群众在家门口享受到均等化的公共卫生服务。评议工作还尝试与APP“微议事”对接，组织代表线上“打分”，让广覆盖的评议结果更具说服力。如2020年9月对“稳就业、保就业”工作的评议，代表在APP参与率达88.4%，线上反映意见建议61条。

二是扎实推进民生实事票决工作。以前，镇政府推进民生实事项目，代表参与度不高。从2019年开始，南庄镇人大扎实推进民生实事代表票决工作，在项目征集、票决、监督、评议等环节，推动代表与政府部门共商共议，努力把民生实事项目办到群众的心坎上而不只是代表票决走过场。为更好精准对接“群众要什么”与“政府做什么”，项目征集除了由镇政府征集属于全镇性项目外，还组织代表进联络站联系选民、走访群众等方式广泛征集，然后交由政府作可行性研究。此外，代表也积极参与项目研究论证。如“设立吉利社区长者饭堂”项目，曾因建议选址地的场地改造预算过高，政府部门建议暂不实施。代表了解情况后，通过建议另行选址，以及优化配餐服务模式等，最终使该项目通过可行性研究列入候选，并以高票入选2020年10件民生实事项目。票决时，为保障代表知情权，镇政府详细介绍候选项目内容、实施主体、投资额度、完成时限等，并对未列入候选项目作解释说明。票决后，镇人大组织代表小组“分项目”“一对一”跟进监督。在“吉利社区长者饭堂”项目建设中，代表们积极推动，南庄镇悦秀会和慈善会分别资助每年20万元和5万元，为社会组织支持老龄事业起到了良好的示范作用。

（三）以可视化建设展现代表履职丰富性

营造关注履职、学习履职、依法履职的良好氛围，是破解“代表履职不平衡不充分”问题的重要基础。南庄镇人大以讲好代表履职故事，健全代表履职档案等方面可视化建设，让代表们丰富的履职实践和显著的履职成效“看得见”“摸得着”，带动代表“比学赶超、担当作为”。

一是讲好代表履职故事。南庄镇人大连续4年制作人大工作画册，连续3年制作代表集中履职专题宣传片，在《人民之声》、“广东人大”微信公众号、《南方日报》等省级媒介推送20余篇报道，以及在当地电视、报纸，微信群、APP等持续推送代表“我为民、我履职、我行动”风采。另外，通过“南庄人大”APP“微视窗”“微建议”等展现生动的代表履职现场感，打造“接地气”的身边履职案例“宝库”。代表可以自主充电赋能，即使是新当选的代表也能对照学习，尽快实现从陌生到熟悉、从被动到主动、从模仿到创新的转变。

二是健全代表履职档案。“南庄人大”APP记录代表个人的履职信息，可供代表查阅。南庄镇人大组织区、镇两级代表向选民述职后，将207份区、镇代表届中、届末述职报告上传“南庄人大”APP，让代表们在学习借鉴中不断丰富履职经验。

对新时代乡镇人大作用发挥的思考和启示

（一）把握好坚持党的领导与发挥人大作用的关系是核心

从南庄镇人大“五年蜕变”观察，党委越重视人大工作，人大作用就发挥得越好；人大作用越充分发挥，推动党委中心工作贯彻落实就越好。在镇党委的高度重视下，镇人大的组织建设和阵地建设取得了长足的进步。镇人大办公室独立设置，增设办公室主任、副主任各1名，并成立了党支部。机关人员由3人增至8人，知识结构、年龄结构不断优化。还配置了主席团会议室、预算联网监督室等代表履职场所，全镇23个村（居）共设立1个中心联络站、18个代表联络站和5个代表联络点。

镇人大通过听取政府专项工作报告、执法检查、满意度评议等方式，推动党委工作意图转化为全镇的共同行动。从2018年开始，连续三年在年中镇人代会听取和审议政府专项工作报告，并作出决议，推动党委中心工作落地。如2018年听取和审议了关于内涝治理专项工作报告和作出决议后，镇人大通过组织代表视察调研、代表小组活动等方式，有效推动排涝泵站、河道疏通等工程顺利建设，全镇内涝现象大为改善。又如，镇党委镇政府高度重视代表对农村人居环境整治的意见建议，既解决了群众反映强烈的如大宗家居、绿化、装修、工业垃圾分类处置等具体问题，健全了村组考核和奖励办法等共建共治共享机制。南庄镇不仅在2019年第四季度国务院专项工作督导中获好评，还于2020年荣获“全国乡村治理示范乡镇”称号。

（二）协调好监督支持与为民履职的关系是关键

南庄镇人大坚持履职为民，不断健全代表履职平台和监督机制，切实打通解决群众身边的烦心事、操心事“最后一公里”。如线上线下集中反映的、对群众生命财产安全影响较大的村居电线乱拉乱搭问题，镇人大除了专题报告镇委镇政府外，还结合专项工作满意度评议、代表建议重点督办、代表小组活动等方式，多次组织政府部门、村居、网络运营商等进行探讨对策。对涉及镇村难以解决的政策和经费等问题，又组织代表向上级人大提工作建议和立法建议，积极推动解决这个在全市乃至全省都带有普遍性的棘手问题。

（三）处理好开拓创新与依法履职的关系是基础

近年来，南庄镇人大在坚持依法行使职权的前提下，脚步不停“微创新”，对履职内容、方式方法、流程环节、技术手段等方面积极探索。为让创新可持续、可复制、可推广，镇人大高度重视法治建设。其中，一方面邀请省人大立法骨干专题辅导《广东省乡镇人民代表大会工作条例》；另一方面，组织全体镇代表赴北京全国人大会议中心参加代表培训班，近距离聆听全国人大常委会资深专家权威解读习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想等，为代表履职夯实法治思想基础。

南庄镇人大还依据地方组织法和《广东省乡镇人民代表大会工作条例》等法律法规，制订出台了镇人大主席重大事项请示和报告制度、专项工作满意度评议暂行办法、办理人大代表“微建议”暂行办法等14项工作制度，并汇编印发至代表，为代表依法履职提供制度保障。

党的十九大报告指出，要更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。以全体代表的全面履职，带动新时代乡镇人大作用的充分发挥，还有广阔的探索实践空间。要在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想指引下，真心尊重代表、真诚服务代表，发挥代表在“全过程人民民主”中的作用，凝聚和激发各方面积极性、主动性、创造性，当好党和国家联系人民群众的桥梁纽带，为经济社会高质量发展和人民群众的美好生活奉献乡镇人大智慧和力量。