新时代中国共产党顶层设计的实现路径研究

摘 要：顶层设计是中国共产党治国理政的重要方式，是全面深化改革的方法论。改革开放是从摸着石头过河开始，逐步转变为更加注重顶层设计。新时代研究顶层设计的实现路径，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论意义和现实价值。文章从立足现实是总依据、把握规律是前提、问题导向是抓手、理性衡量是关键等方面研究顶层设计水平提升的路径。

关键词：新时代;中国共产党;顶层设计;实现路径;问题导向

中图分类号：D61     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2022）03-0011-08

顶层设计最早出现在“十二五”规划文件中，表述为“更加重视改革顶层设计和总体规划”;党的十八届三中全会强调“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，把顶层设计作为全面深化改革的方法论，此后顶层设计成为学界研究的热点。当前学界对顶层设计的研究主要包括但不限于以下三点：一是顶层设计是改革方法论1;二是顶层设计的内涵2;三是顶层设计在教育、医疗等领域中的运用3。可以看出，顶层设计最初是针对改革而提出，并不断运用到各个领域，“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进”^[1]（P6）。从国家治理现代化的维度看，顶层设计的内容主要包括两个方面，一方面是制度建设，坚持和完善中国特色社会主义制度，因为“制度优势是一个国家的最大优势”^[2];另一方面是能力建设，重在推进国家治理能力现代化。制度建设和能力建设相互配合、互为支撑。全面深化改革是个系统工程，需突出问题导向，抓住牛鼻子，才能保障全面深化改革始终沿着正确方向前进，因此做好顶层设计需要厘清顶层设计的实现逻辑，立足社会现实、把握发展规律、坚持问题导向、进行理性设计，不断提升顶层设计水平。

一、立足现实：顶层设计的总依据

国家治理的顶层设计建立在社会现实基础之上。这个现实依据就是所处的时代。顶层设计是要观察时代、解读时代、引领时代，制定正确的策略。正如恩格斯所指出：“我们只能在我们时代的条件下进行认识，而且这些条件达到什么程度，我们便认识到什么程度。”^{[3]（P585）}改革具有历史性和条件性，只有体现时代性、把握规律性，才能作出富有创造性的顶层设计。

首先，社会主义初级阶段是顶层设计的总依据。毛泽东同志指出：“马克思主义叫我们看问题不要从抽象的定义出发，而要从客观存在的事实出发，从分析这些事实中找出方针、政策、办法来。”^{[4]（P853）}物质决定意识，客观存在决定主观意识，制定政策必须从实际出发。“基本路线要管一百年，动摇不得”^{[5]（P370-371）}，这是我们干事创业谋发展的战略定力。顶层设计要从实际出发，习近平指出：“强调总依据，是因为社会主义初级阶段是当代中国的最大国情、最大实际。”^[6]（P10）坚持和发展中国特色社会主义既不能犯冒进的“左”倾错误，也不能犯右倾僵化的错误。需要指出的是，“社会主义初级阶段”是中国共产党独创的一个重要概念，在社会主义的实践探索中，我们发现通过大力发展生产力资本主义制度可以越过，但是商品经济无法越过，用马克思、恩格斯文献中的标准生搬硬套我国社会主义发展实践，轻则会束缚社会主义实践，重则会葬送中国特色社会主义。因此我们不用马克思、恩格斯书中的标准生搬硬套中国的发展实践，提出了适合中国发展的“社会主义初级阶段”这一具有中国特色的概念，这是我们对国情的准确把握，正是有了对国情的正确把握，才能找准正确的发展道路，取得了今天辉煌的成就。我国当前正处于社会主义初级阶段的高质量发展阶段，人民对于美好生活的向往要求越来越高，对社会公平正义有了更大期许，对共同富裕的实现要求越来越迫切，在环境方面要求有蓝天绿水、清新的空气，因此在全面深化改革进程中应不断满足人民群众的获得感、幸福感、满足感。新发展阶段在经济上应持续优化营商环境，打造良好的经济生态，这要求顶层设计应贯彻好新发展理念，构建适合我国经济社会发展的新发展格局。

其次，顶层设计要准确定位我国在世界上所处的位置，这个定位就是我国是世界上最大的发展中国家。从世情看，当今世界处于百年未有之大变局，世界力量正在发生转移。当前，世界冷战思维、霸权主义横行，这都使世界充满了不确定性，对我国的发展也有重大影响。从综合实力来看，我国GDP跃居世界第二，但是“中国是一个人口众多的发展中國家，我们人均年收入是3万元人民币，但是有6亿人每个月的收入也就1000元”^[7]，2020年我国人均GDP排在世界第60名左右。因此，要充分认识到我国GDP排名总量靠前，但人均GDP排在中位的现实。我国虽然在某些领域已经跃居世界前列，但是从总体上看，经济、技术、人民的生活水平与发达国家相比较，还有差距。从我国实现现代化进程看，“我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化，机遇和挑战之大都前所未有，总体上机遇大于挑战”^[8]。挑战与机遇并存，机遇把握好了是机遇，把握不好就是挑战和风险，实现既定目标，需要做好治国理政的顶层设计。从世情来看，逆风逆水的外部环境要求在顶层设计上具有更加宽广的世界视野，能够在动荡的世界大环境下构建人类命运共同体，保持历史定力和战略定力，危中求机、化危为机，要逆水行舟用力撑，用开放的视野构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

最后，顶层设计要从党情来把握总依据。中国共产党作为大党执政，面临着内部四大危险、外部四大考验等问题，历史来看，执政党执政时间越长越容易忘记初心使命，掌握资源越多越容易出现腐败，党员数量越多越容易导致质量下降，这都是中国共产党顶层设计面临的重大问题。新时代面对实现中华民族伟大复兴、把改革开放推向前、防范和化解重大风险等任务，需要通过顶层设计加强党的制度和能力建设，勇于自我革命提升党的执政能力和水平，以党的自我革命推动伟大社会革命，以党的建设新的伟大工程应对风险挑战、推进改革开放、实现伟大复兴。9E5836BF-DE64-4D6E-9D02-EE0DA349BC98

二、把握规律：顶层设计的前提

把握规律是顶层设计的基本前提，顶层设计是在不断深化对规律认识前提下，作出的科学决策与谋划。把握规律需要解决好认识与实践的关系，从感性认识上升到理性认识。根本方法就是马克思主义的世界观和方法论，“马克思主义哲学深刻揭示了客观世界特别是人类社会发展一般规律，在当今时代依然有着强大生命力，依然是指导我们共产党人前进的强大思想武器”^[9]。

首先，把握普遍与特殊的辩证关系。一是把握从特殊到普遍的规律认识。这主要包括共产党执政、社会主义建设、人类社会发展三大规律。中国共产党执政规律的重要方面是要加强党的自身建设，“党和人民事业发展到什么阶段，党的建设就要推进到什么阶段。这是加强党的建设必须把握的基本规律”^{[10]（P355）}。辩证把握生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的关系，是认识社会主义建设规律的“总钥匙”。“两个必然”是人类社会发展总规律的观点依然成立，“马克思、恩格斯关于资本主义社会基本矛盾的分析没有过时，关于资本主义必然消亡、社会主义必然胜利的历史唯物主义观点也没有过时。这是社会历史发展不可逆转的总趋势”^{[11]（P721）}。二是把握从普遍到特殊的规律性认识。从这个视角看，包括执政、共产党执政、中国共产党执政三大规律。要把握执政规律的普遍性，也要认识到执政规律的特殊性。执政规律是指世界上包括资本主义和社会主义等国家执政所具有的规律性认识;共产党执政规律主要是指关于社会主义国家共产党作为执政党的执政规律;中国共产党执政规律是指在我国处于执政地位的中国共产党的执政规律，这个规律既有执政规律的一般特征和共产党执政规律的普遍特征，又有自身执政的特殊特征。

其次，辩证把握经济规律、自然规律和社会规律的关系。“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。”这是2014年7月29日中央政治局会议作出的重大判断。三大规律是对生产力与生产关系、人与自然关系、人与社会关系的一种规律性的认识，其中蕴含着人与人之间的关系。生产力是社会发展的根本动力和源泉，在人与自然关系上要建构山水林田湖草等组成的生命共同体，在人与社会关系上塑造自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。顶层设计实际上是要在处理各种关系的过程中把握各种规律解决各种矛盾。

最后，把握人类历史发展规律。马克思、恩格斯深刻指出：“我們仅仅知道一门唯一的科学，即历史科学”^{[12]（P66）}。现实的人是人类历史的活动主体，在这个意义上讲，“历史不过是追求着自己目的的人的活动过程而已”^{[13]（P295）}。正如习近平所指出的：“历史发展有其规律，但人在其中不是完全消极被动的”^{[11]（P721）}。因此，顶层设计既要尊重历史发展规律、把握历史发展趋势，又要发挥人的主观能动性，大力发扬历史主动精神。改革开放取得的辉煌成就是在尊重历史规律基础上，中国共产党带领全国人民团结奋斗的结果，是发挥人民群众的能动性、积极性和创造性取得的成就。人既是历史的剧作者，又是历史的剧中人，前提是人们创造历史“是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”^{[12]（P585）}。因此，要基于现实把握好现代化建设的一般规律、普遍规律和特殊规律的关系。

中国的国家治理具有其自身的内在逻辑与实现路径。作为方法论的顶层设计的核心是辩证把握实践和认识的关系。实践是理论之源，时代是思想之母，在实践中认识、分析、解决问题。中国共产党作为马克思主义政党在实践中认识世界和改造世界，“马克思列宁主义并没有结束真理，而是在实践中不断地开辟认识真理的道路”^{[14]（P296）}。实践发展永无止境，理论创新永无止境。当前，中国共产党越来越重视加深对规律的总结和把握，通过顶层设计的方式解决改革等各方面的问题，避免犯颠覆性、战略性的错误。在实践和理论的互动中全面建设社会主义现代化国家。

三、问题导向：顶层设计的抓手

顶层设计要有的放矢，以问题为导向。马克思主义是一门改造世界的学说，包括认识世界和改造世界两大人类活动，认识世界重在解释世界，而改造世界才能更好地创造价值，认识和改造世界的过程就是以问题为导向发现、分析、解决问题的过程，“问题就是公开的、无畏的、左右一切个人的时代声音。问题就是时代的口号，它是表现自己精神状态的最实际的呼声”^{[15]（P289-290）}。问题导向是中国共产党与时俱进地解决重大时代课题的重要方法，党和国家事业的每一次发展都与实践中有效解决遇到的重大问题密切相关。以习近平同志为核心的党中央能够把准时代脉搏，正视面临的问题和矛盾，并以问题为导向找准问题和主要矛盾，运用矛盾分析的方法解决当前面临的各种问题。习近平强调：“问题是事物矛盾的表现形式，我们强调增强问题意识、坚持问题导向，就是承认矛盾的普遍性、客观性，就是要善于把认识和化解矛盾作为打开工作局面的突破口。”^[16]“我们党领导人民干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”^[16]矛盾是事物发展的根本动力，矛盾分析法是中国共产党治国理政的重要方法，改革就是不断发现矛盾、解决矛盾的过程。要正确看待矛盾，一方面，矛盾不是麻烦，不能回避，也无法回避;另一方面，矛盾的解决是一个过程，一个矛盾解决了，下一个矛盾又来了。所以说，从整体来看，矛盾难以一劳永逸地解决，需要从整体上进行把握，抓住主要矛盾，系统协调地解决问题。顶层设计要敢于面对矛盾、善于找准矛盾、勇于解决矛盾，党的十九大指出，要“破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”。这为以问题为导向的顶层设计提供了思路和方向。

首先，顶层设计要破除不合时宜的思想观念。解放思想才能更好地实事求是，思想是行动的先导。“冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱，解放思想是首要的。”^{[17]（P509）}改革要破除消极、保守、落后的思想，如果思想不够解放，就难以做到实事求是。学习能力不够，缺乏新知识，难免会产生本领恐慌，导致“新办法不会用、老办法不管用、硬办法不敢用，软办法不顶用”^[18]。思想解放和创新发展需要斗争，缺乏斗争精神和斗争本领就难以战胜改革中的艰难险阻。因此，要在解放思想中实现新的发展，在改革实践中解决新的问题。9E5836BF-DE64-4D6E-9D02-EE0DA349BC98

其次，顶层设计要破除体制机制弊端。当前我国体制机制存在着弊端，导致党和国家机构设置和职能同实现国家治理现代化的要求还不完全适应。一方面是党政机构的设置不健全，另一方面是党政机构的运作不顺。党和国家机构的结构和功能不合理会阻碍全面深化改革的顺利进行，需要优化其结构和功能。党的十八大以来进行的党和国家机构改革、制度建设、体系和能力建设等都是在不断地破除体制机制的弊端。

最后，破除利益固化的藩篱。利益固化对制度的制定、执行都有毁灭性的打击。对党和国家影响较大的是政治利益集团，“党内不能存在形形色色的政治利益集团，也不能存在党内同党外相互勾结、权钱交易的政治利益集团”^[19]。在改革过程中，要触动既得利益集团的利益会引起既得利益集团的阻挠，原因在于既得利益集团担心改革会损害他们自身的利益。在制度或政策制定上，既得利益集团会运用自身的影响制定有利于自身利益的制度、政策;在制度执行上会出现“中梗阻”现象，导致制度无法贯彻执行，上有政策、下有对策，对政策选择性执行，如执行中少作为、不作为、懒作为。具体表现：一是虚假作为，以会议落实会议，以文件落实文件，搞形式主义，懒政庸政;二是抗拒不执行，中央出台政策，你出台你的，我做我的，本位主义严重;三是系统性腐败，既得利益集团在很多状态下不是通过合法手段获得利益，常常通过隐性非法收入，甚至是擦边球的方式持续获得利益。历史上，有很多改革是失败的，其中很重要的一个原因是既得利益集团的破坏造成的。“中国的改革开放经验已经表明，维持体制的开放性是克服既得利益集团的最有效的方法。”^{[20]（P173）}顶层设计主体要和既得利益集团切割，始终站在人民立场进行顶层设计，中央决策不能受既得利益集团的影响，要独立决策，运用顶层设计及其强有力的执行来打破利益固化的藩篱是解决改革阻力的重中之重。

在改革的问题导向上，要解决几对关系。一是解决改与不改的关系。改什么、为什么改、怎么改，弄清楚改革的内容、原因和方法，做到该改的坚决改，不该改的坚决不改，谋定而后动。二是要把握好破与立的关系，不立不破、先立后破，坚持底线思维、稳中求进。三是正确认识确定性与不确定性之间的关系，在不确定性的世界中把握好确定性的事。四是改革受益与受损的关系，在改革过程中，有改革绝对受损与相对受损之分，“改革不能有绝对受损阶层”^[21];改革有即期利益受损与长期利益受损之分，改革不能有长期利益受损階层。可以进行存量改革和增量改革，要尽量避免减量改革，发展依然是硬道理。在进行存量改革和增量改革的进程中，要抓问题的关键，在经济建设上，完善社会主义市场经济体制;在政治建设上，一要推动中国共产党进行自我革命，二要推动社会革命，同时要全力推进全面依法治国;在社会建设上，在发展中保障和改善民生。在执行上，以制度建设推动改革顶层设计的贯彻落实。

总体上看，顶层设计要以解决社会基本矛盾和主要矛盾为导向。找出矛盾、分析矛盾、解决矛盾是顶层设计的抓手。一是抓基本矛盾，即生产力和生产关系之间的矛盾，经济基础和上层建筑之间的矛盾。二是抓主要矛盾，当前我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。基本矛盾是根本，是一个或多个社会形态共同存在的;主要矛盾是抓手，是一个社会形态之内的一个阶段的主要矛盾。要把社会基本矛盾作为一个整体来观察，才能全面把握整个社会的基本面貌和发展方向，社会主要矛盾是由社会基本矛盾运动演化而来，社会主要矛盾依靠基本矛盾来根本解决。

四、理性衡量：顶层设计的关键

顶层设计的主体是人，作为顶层设计主体的执政党中国共产党正是在基于立足现实、把握规律、问题导向的基础上进行理性衡量。理性衡量必须坚持正确的改革路径，基于国际国内“两个大局”的实际。在方法上，改革经历了从经验探索到规律总结、从摸石头过河到顶层设计的过程，始终坚持问题导向和正确的改革方向。比较而言，前期改革经验较少，重在经验探索，改革到了一定阶段后有了经验，就需要进行规律总结，进行顶层设计，进而指导新的实践、新的探索。讲改革开放从摸石头过河到顶层设计，并不是说改革开放初期没有顶层设计，也不是说全面深化改革没有摸石头过河，两者不是对立的关系，而是比较而言，改革开放初期是摸石头过河，随着改革的成熟度提高，顶层设计则成为重要的方法论，两者只不过是改革不同阶段根据变化而侧重不同改革实现方式。

顶层设计要坚持一脉相承、稳中求进的基调，有正确方向的接续奋斗是中国共产党带领全国各族人民不断实现既定目标的重要方式。一是坚持历史阶段性和连续性的统一。“不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期。”^[6]（P23）否定了改革开放前的历史时期就否定了党的执政的合法性，否定了改革开放后的历史时期就否定了改革的正确性，难以将改革进行到底。二是坚持和发展中国特色社会主义。党的十八大指出，“我们既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”，封闭僵化的老路主要是指传统社会主义的发展之路，其中就包含苏联模式的路子，改旗易帜的邪路主要是指放弃社会主义道路而改走资本主义的道路，这两条道路都不适合中国的发展。历史和实践证明，实现中华民族伟大复兴必须走中国特色社会主义道路。2012年12月7日至11日，习近平在广东考察工作时深刻指出：“我们的改革开放是有方向、有立场、有原则的”“我们当然要高举改革旗帜，但我们的改革是在中国特色社会主义道路上不断前进的改革。”

首先，顶层设计要找准选择路径。在顶层设计的路径选择上，要以弄清事实为基础，把群众路线作为智慧之眼，把不懈求是作为关键，不断解放思想是确保顶层设计能够与时俱进的方法。运用马克思主义立场观点方法指导顶层设计。在立场上，“始终把人民立场作为根本立场”^{[11]（P429）}。在观点上，“实事求是，是马克思主义的根本观点”^[6]（P25）。在方法上，立足人民立场，围绕实事求是根本观点，运用矛盾分析方法，联系、全面、发展、辩证地进行顶层设计。其基本逻辑是“指导思想（价值取向）—理性衡量—制度设计”，顶层设计要把价值取向作为其核心，赋予理性衡量的基本遵循，赋予制度设计的灵魂。解决制度变迁过程中制度建构，需要进行制度设计、价值建构、组织建构，持续为改革发展稳定提供有效的制度供给，形成持续的制度红利，减少制度应用于实践中的边际效应递减，期望通过帕累托积累形成帕累托最优。9E5836BF-DE64-4D6E-9D02-EE0DA349BC98

其次，顶层设计的理性衡量要基于“‘现实的人及其历史发展”。“‘现实的人及其历史发展”是马克思主义研究的重要逻辑起點，正如习近平总书记深刻指出的，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”^[6]（P3）。人民就是“现实的人”，美好生活的向往则蕴含着历史发展。概言之，“现实的人”就是指处于不同时代的人，因此人们创造历史必须基于其所处的历史时代，“我们的现代化建设，必须从中国的实际出发”^[5]（P3）。习近平强调的“两个不能否定”“坚持和发展中国特色社会主义”等重要论断是基于时代、基于“‘现实的人及其历史发展”、基于历史唯物主义的原则。从国史的角度强调建设和改革的继承性和连续性，强调实践和理论的一脉相承，从大历史观来看也是强调历史的连续性和阶段性，强调历史、现实、未来是相通的。

我们总是在现实的时代条件下进行理性衡量和设计，通过对时代的把握，进而解决“‘现实的人及其历史发展”的人类性问题。顶层设计既不能冒进，超越现时代发展的要求，提出不切合实际的目标和理想;同时，也不要保守，开历史的倒车。因此，要打开时空思维，尊重历史规律，把握历史主动，预测历史趋势，注重历史选择。当前，改革进入深水区和攻坚期，作为理性衡量的决策者，必须有鲜明的历史使命感和政治责任感，集中全党全社会智慧，以壮士断腕、刮骨疗毒的巨大勇气和决心，解决利益藩篱、利益固化问题，胆子大、步子稳，推动制度的自我完善与发展。任何一种制度的设计都是为了解决现实发展的问题，为了维护政权的长治久安，“为了谁”的问题是制度设计的价值所在。

再次，顶层设计的理性衡量强调的是在把握规律的基础上进行理性设计。顶层设计者要坚持人民立场和新发展理念，这是指导性的原则。众所周知，中国共产党是使命型政党，有鲜明的政治立场和历史使命，顶层设计理论要强调对世界的可知性、对规律的把握和对理性的运用。这个理性的人是在马克思主义指导下的人，拥有鲜明马克思主义立场、观点和方法的基于现实的人，不是西方理论中自利的经济人。西方以自利的经济人为基础的理性选择理论，个人原子主义是其理论基础。我国强调个人的权利，更强调集体主义原则，允许一部分人先富起来，先富带后富，最终达到共同富裕。后发国家可以根据自己的国情和现代化发展的规律进行顶层设计，解决实现现代化过程中遇到的问题的方式并非千篇一律。

最后，顶层设计要处理好法治与改革的关系，达成思想共识。当前对我国的改革有很多描述，在领域上，改革经历了从农村改革到城市改革，从分解式改革到整体性改革，从硬实力到软实力的现代化，“从分解式观点看，中国的改革是先经济改革，再社会改革，再政治改革这样过程”^{[20]（P29）}。作为改革的顶层设计是有序的，各领域既相互关联又有边界、次序、主辅，重点是处理好改革与法治的关系。习近平指出：“全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。”^[22]全面依法治国是全面深化改革的“姊妹篇”。改革过程中要依法决策，以法治引领改革，并为改革提供保障。以改革促进法治建设，促进法治的完善。以法治促进制度更加成熟定型，“坚持改革决策与立法决策相衔接，不断提高改革决策的科学性”^{[1]（P522）}。

顶层设计既要有改革的精神，又要有法治的思维。要处理好政策与法治的关系，中国改革开放初期是政策先行，法律跟进。进入全面深化改革阶段，则需要两者的互动，不能用政策替代法律，政策的创新、突破需要法律的支持。“可以考量制定一部“改革促进法”，意在解决改革和现存法律之间的矛盾，把腐败和改革的试错区分开来，把领导干部的责任和改革试错区分开来。”^[23]要保持政治正确、法治标准，以顶层设计理念为导向的全面深化改革必须要有中央权威，权力的有效集中、选择性的权力集中是推动改革的一个必要选择。

习近平指出，要“努力以法治凝聚改革共识”^[24]。改革要有法律的依据，不能违法改革，要通过法治来凝聚共识获得改革认同，创造良好的改革环境以规范发展行为，促进矛盾化解，通过法治为改革保驾护航。当法治阻碍了改革的前进时要对法治进行合理的修订和完善，来保障改革的顺利进行。法治实际上就是通过规范人民的行为和活动，促进社会的有序发展。改革没有天然的合法性，其合法性来自法治和治理的有效性，来自顶层设计的正确性，更重要的是来自对人民美好生活的贡献度。法治既是改革的手段，又是改革所追求的目标。改革是实现全面依法治国的手段，但是改革不一定是法治的目的，不能为了改革而改革。从国家治理的角度来说，建设法治国家、法治政府、法治社会是改革所要追求的目标。辩证地看，顶层设计要合法有效，法治强调治理的合法性，改革强调治理的有效性，改革离不开法治，法治离不开改革，两者相互依存、相辅相成。在改革实践中以有效性累积合法性，以合法性保障有效性。

五、结  语

顶层设计能力的提升要立足现实，以社会主义初级阶段为总依据，在把握规律基础上，找准主要矛盾和主要问题，以问题为导向，以解决主要矛盾为突破口，理性衡量选择适合我国经济社会发展的顶层设计。顶层设计不仅仅是一个理论问题，更是一个实践问题。毛泽东同志讲道，“在战争中学习战争”，邓小平同志强调，“干中学”“不干，半点马克思主义也没有”，习近平同志指出，“空谈误国，实干兴邦”，须在实践中不断推进中国特色社会主义，这体现了中国共产党实践派的鲜明品格。

对于国家治理而言，我国的顶层设计主体是党中央。当前，我国的改革已经进入深水区，改革面临的阻力和困难比较大。改革要打破利益固化藩篱、以社会整体利益为出发点和坚持以人民为中心，走中国式的现代化道路，坚持和完善中国特色社会主义制度，以制度威力应对现代化道路上的风险挑战。人民是智慧的源泉，是改革的依靠力量。在顶层设计方面要建构系统的民意表达机制，畅通意见表达渠道，通过信息化技术等方式做好意见表达的综合和分析，做到人民改革智慧与准确把握民意相统一，做好基于回答时代之问和人民之问的顶层设计。改革的系统性、整体性和协同性要求加强顶层设计，避免顶层设计的碎片化。解决顶层设计的碎片化问题，关键是要坚持党的领导，发挥党在顶层设计中的核心作用。这要求总结规律、设计好改革思路，重视顶层设计的理念，优化顶层设计框架，经验上升到理性是解决设计内容碎片化的重要途径。顶层设计要放宽历史的视野，坚持大历史观，以史为鉴。善于总结历史经验是一个国家、一个民族、一个政党取得进步、走向成熟、获得发展的重要条件。9E5836BF-DE64-4D6E-9D02-EE0DA349BC98

中国共产党拥有强大的统一集体共识能力和社会动员能力，首先在党内达成改革共识，作为顶层设计主体和改革主体的中国共产党，是推动顶层设计落实和改革的强大动力。中国共产党既是顶层设计者，也是顶层设计落实推动者;既是改革推动者，也是自我改革者，自我革命就是实际行动。党中央的顶层设计和改革共识能够自上而下形成集体行动的自觉。从逻辑上讲，中国共产党强大的推动集体行动的能力来自思想和行动共识。在思想共识方面，当前要正确引领好社会思潮，尤其是民粹主义思潮，否则会造成社会撕裂，难以形成改革共识。建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态是解决思想分化、思想西化的重要途径。

顶层设计不是万能的。运用人的理性进行顶层设计，但是不能过于夸大制度顶层设计的理性作用，人类没有能力一步到位设计出一劳永逸的完美制度，因此制度顶层设计在这个意义上是在实践中渐进式地不断完善。要辩证地看待顶层设计，要总体把握顶层设计实施中代价与收益的关系。不能把所有问题都留给顶层设计，把顶层设计作为包治百病的灵丹妙方，顶层设计要与基层创新、摸石头过河等方式相配合，自上而下与自下而上要合理互動，离开了顶层的推动、地方和基层的执行，顶层设计难以落地;离开了社会的普遍参与，顶层设计难以获得好的实施效果，顶层设计的蓝图与集体行动的推动力度要相结合。顶层设计不仅是中央的事，地方和基层的改革动力也非常重要，如果地方和基层不认同中央的顶层设计，顶层设计就会成为空中楼阁。因此，要合理地集权与分权，选择性的集权有利于政治稳定，经济相对分权有利于经济的快速发展，这种稳中求进的总基调是解决安全与发展问题的正确之道。要历史地看待改革，历史洪流滚滚向前，决不能有回到过去的思维方式，更不能有否定改革开放的做法。

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On the Realization Path of Top-level Design of the Communist Party of China in a New Era

LI Rong-liang

（Party School of Tianjin Committee of the CPC，Tianjin 300191，China）

Abstract：Top-level design is an important way for the Communist Party of China to govern the country. It is the methodology of comprehensively deepening reform. Reform and opening up began with crossing the river and gradually changed to pay more attention to top-level design. Study the realization path of top-level design in a new era has important theoretical significance and practical value for promoting the modernization of national governance system and governance capacity. This paper studies the path to improve the level of top-level design from the aspects of reality as the general basis，grasping the rules as the premise，problem orientation as the starting point，and rational measurement as the key.

Key words：new era;the Communist Party of China;top-level design;realization path;problem oriented

责任编辑：彭 澜

收稿日期：2021-11-06

基金项目：天津市哲学社会科学规划重点项目“习近平关于历史科学的思想研究”（TJKS21-007）

作者简介：李荣亮，哲学博士，中共天津市委党校哲学教研部副教授，主要研究方向为国家治理、马克思主义哲学。

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2 参见：朱荟，崔宝琛，陆杰华.新时代生育政策配套体系建构的内涵、挑战及顶层设计探究[J].中共福建省委党校学报，2018（10）：65-71;王建民，狄增如.“顶层设计”的内涵、逻辑与方法[J].改革，2013（8）：139-146;聂高民.“加强改革顶层设计”内涵分析[J].宏观经济管理，2012（8）：16-18;许耀桐.顶层设计内涵解读与首要任务分析[J].人民论坛，2012（17）：8-9;王一木.中国文化顶层设计的基本内涵和路徑选择[J].江西社会科学，2012（2）：186-191;等等。

3 参见：卓志，毛洪涛，赵磊.加强顶层设计 深化研究生教育综合改革[J].中国高等教育，2014（10）：33-36;阮成武.基础教育改革顶层设计的进路与反思：1980—2020[J].南京师大学报（社会科学版），2021（1）：14-23;范宏，高军.实施顶层设计：构建农村党员思想政治教育新格局[J].学术交流，2014（2）：44-48;王超群，李珍.从顶层设计角度看城镇职工基本医疗保险个人账户出路[J].东岳论丛，2015（36）：21-26;王晓玲.我国医疗信息化顶层设计模式的逻辑与构建——新医改背景下理念和体制的创新[J].学术交流，2009（11）：116-119;等等。9E5836BF-DE64-4D6E-9D02-EE0DA349BC98