PPP模式下地方财政承受能力研究
——以四川省为样本

田 发, 刘梦瑶

(上海理工大学 管理学院,上海 200093)

0 引言

我国经济发展步入“新常态”以来，PPP模式逐步成为吸引社会资本、缓解地方投资压力及规避地方债务风险的重要方式与有效途径。然而在PPP模式的快速推进中很多规范和监管被弱化，相当一部分PPP项目在实际运行中演变为“明股实债”，最终转化为地方政府的或有债务[1]。为了控制PPP项目的过度开展对地方财政产生的压力，《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称“《财承论证指引》”，财金[2015]21号)规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。财办金[2017]92号文要求将未按规定开展物有所值评价和财承论证、不规范运行的存量 PPP项目坚决清理出库。截至2019年末，PPP项目所在的2616个行政区中724个超过7%的“预警线”，19个已经突破10%的“红线”，部分地区依然面临严峻的财政支出压力。为应对国际国内经济运行下行压力，政府已启动新一轮投资激励计划，可以预见PPP项目将会迎来一个爆发期。那么，地方政府若要高质量地推动PPP项目发展，必须在有效控制地方财政风险、契合地方财政承受能力的约束条件下开展，于是前瞻性地评估PPP模式下的地方财政承受能力就显得尤为重要，它涉及到未来PPP项目有序推开与地方财政可持续的共生性。

四川作为全国最早探索和推动PPP建设的省份之一，引入PPP模式一定程度上分担了政府的财政投入压力，但地方财政是否有足够的财政预算空间去承载PPP项目财政支出责任？政府应该采取什么措施解决财政承受能力不足？为回答上述问题，本文以四川省为样本，利用ARIMA模型对各地市(州)一般公共预算支出规模进行预测，从而测算各地的财政支出能力，同时进行行业和领域平衡性评估，为测度PPP模式下地方财政承受能力提供参考。本研究有助于增强PPP项目财承论证的科学性和谨慎性，对今后地方政府选择和确定PPP项目及规模具有启示意义。

1 文献梳理

PPP模式下的财政承受能力研究是源于对财政风险的防范和控制，主要从PPP财政风险和财政承受能力两个方面来梳理文献。

1.1 关于PPP财政风险的研究

在PPP模式的实践运行中，不同国家的实施效果具有明显差异。日本政府采用PPP模式成功化解了政府债务风险[2]。葡萄牙政府则因为滥用PPP模式变相举债，在2011年引发严重的财政危机[3]。Hellowell和Pollock[4]认为PPP模式的运行实质是一种“财富代际转移机制”，它对于当期政府财政压力的缓解很可能增加了未来政府的财政风险。Winch等[5]认为PPP项目从长期来看无法缓解政府的预算支出压力，反而可能造成更大的财政风险。姚东旻等[6]基于微观计量方法研究发现，无论从短期还是长期来看，PPP模式的推行都将增加政府债务风险。

针对发展PPP模式带来的财政风险，学者们给出了许多解决意见。主要包括：一是采用有效全面的财政风险监管体系。Irwin等[7]提出将企业风险管理框架应用于PPP项目中的政府或有债务管理。温来成等[8]提出建立专门的财政风险监管技术和方法，包括评价指数、技术模型和监管手册。二是确立合理的风险分担机制。Engel等[9]提出通过设立具有适当风险分担的契约和避免机会主义的重新谈判来改进财政治理。周小付和闫晓茗[10]指出PPP的风险分担取决于其风险分担合同的设计、主要风险在公私部门之间的分配，以及国家对风险分担合同的宏观管理。三是进行法律法规制度建设。IMF[11]总结国际经验后建议加强有关PPP法律体系建设，对所有PPP相关财政风险信息进行披露，并将PPP政府或有债务纳入到中期预算框架管理。

1.2 关于PPP财政承受能力的研究

尽管国外研究中少有对财政承受能力的说明，但Sfakianakis和Mindel[12]发现对于其可能引发的债务风险，欧盟设置了公共债务和赤字的百分比门槛，并对设定门槛的违约进行惩罚。例如，英国政府虽然没有与“财政承受能力”类似的相关规定，但是政府依靠其出色的预算制度，使得各年度承担的PPP总债务与财政支出等宏观变量呈正比，财政承受能力被有意识地控制在安全范围内[13]。

虽然PPP模式下财政承受力的概念[14]很早就有提出，但直到2015年《财承论证指引》发布并施行后，国内更多的学者才开始关注这一领域。

对于财承论证的定性分析，陈少强[15]视其为预算流量管理，认为这是我国PPP财政管理的创新，有助于硬化公共投资的预算约束，防止各类市场风险不当转嫁成公共风险和财政风险。张霁阳等[16]则认为由于地方财政的整体能力和运行可持续性没有细化的评估标准，10%的红线标准不足以反映地方政府的履约可靠性。对于财承论证的实证研究，张牧扬等[17]以4%、6%和 8%的增长率估算了2019～2033年各年各地级市的一般公共预算支出规模，发现PPP模式下大多数城市的财政承受能力良好。

综上所述，国内外学者对PPP模式下地方财政风险研究大多基于理论分析，对财政风险控制的定量研究不足。关于PPP模式下的地方财政承受能力评估，学者们多是围绕财承论证展开研究，对PPP财政承受能力的预测分析仍较薄弱。据此，本文拟选取四川为研究样本，从以下两点对现有研究进行拓展：(1)从财政风险控制的角度，抓住PPP财承论证的核心环节，引入单整自回归移动平均模型(ARIMA)来优化对2020～2025年各地政府一般公共预算支出的预测，以提升财承论证的科学性与前瞻性，实现对财政风险的有效预警；(2)从地级市(自治州)层面，对地方的实际财政承受能力进行细致分析，包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估两个方面，以增强财承论证的效果，更好地指导政府安排未来PPP项目的财政支出责任。

2 四川省PPP模式下财政承受能力总体情况评估

据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库数据显示，截至2019年底，该省PPP项目入库数558个，总金额达到10031亿元，无论是累计入库项目数还是投资总金额，四川省均位列全国第三。

PPP项目中与政府相关的财政支出责任均需要通过财承论证，由于大部分PPP项目从2016年才开始有财政支出责任数据，因此统计计算了2016～2018年四川省21个地市(州)的PPP项目财政支出责任占一般公共预算支出的比重，得到图1折线图。从目前的情况来看，四川省没有城市超过10%的“红线”，财政承受能力良好，但这可能是因为很多PPP项目尚处于前期准备阶段，政府投入有限。从时间趋势来看，大多数地级市PPP项目的财政支出责任占比有增大的趋势，这与PPP模式的快速发展态势一致。从地域分布来看，攀枝花、广元、宜宾的财政支出责任占比在某些年份已经超过5%，其中攀枝花超过7%。未来，哪些城市的财政支出责任会超出限额，哪些年份的财政压力更大，政府又该如何避免过高的地方财政风险？弄清这些问题对于推动四川各地的PPP项目均衡发展，保持地方财政可持续运行都极为重要。

图1 PPP项目财政支出责任占地方一般公共预算支出比重的地域分布

3 四川省PPP模式下财政承受能力测度

根据《财承论证指引》要求，PPP模式下财政承受能力测度主要包括财政支出责任测算和地方一般公共预算支出预测。本文借助Eviews 8.0软件，运用ARIMA模型来预测未来几年财政支出数据，最终实现对四川省各地市(州)财政承受能力的测度。

3.1 样本选择与数据来源

截至2019年底四川省PPP项目累计数量为558个，通过手工收集整理并去除使用者付费以及无数据的项目，有效样本数532个。由于各个PPP项目在运营期限上有很大不同，故着重研究2020～2025年各地政府的财政承受能力。各地市(州)的一般公共预算支出数据从四川省历年统计年鉴中获取，2019年数据从当地财政局网站中的预算执行情况报告中得到。

3.2 财政支出责任测算

根据PPP项目的选择、招标采购和融资等环节由哪一级财政部门(或PPP中心)负责，财政支出责任可分为市本级承担、区县级承担、市本级和区县级分担。本文以地级市(自治州)为研究单位，将市本级和下辖区县PPP项目的财政支出责任数据进行加总，共得到21个地市(州)政府所承担的PPP项目年度支出总额。由于部分财承论证报告内容缺失，不排除从政府性基金中安排的支出责任，这可能使总的财政支出责任偏高。但同时，由于部分PPP项目数据未公布，且项目数据仅限在2019年底前入库的项目，无法考虑未来项目入库，因此反映的是四川省各地市(州)2020～2025年的财政承受能力空间，所评估的财政支出责任可能低于政府实际的年度支出。

3.3 一般公共预算支出预测

3.3.1 计量模型设定

一般公共预算支出序列作为时间序列，其未来值往往与往年变量情况有关，因此引入ARIMA(p，d，q)模型来预测财政支出规模，其基本表达式如下:

其中，Δdyt表示yt经过d阶差分转化后的序列，AR指自回归，βi(i=1,2,…,p)是自回归系数，由偏自相关函数(PACF)图识别；MA为移动平均，θj(j=1,2,…,q)是移动平均系数，由自相关函数(ACF)图识别，{εt}是白噪声序列。ARIMA(p，d，q)模型预测通常经过序列平稳性处理、模型识别、参数估计和诊断、预测应用四个环节。为保持数据的连贯性，以2000～2019年各城市的一般公共预算支出为建模样本，对2020～2025年的预算支出情况作动态预测。

本文以成都市为例进行建模过程说明，其他地市(州)的处理过程类同。为减小样本数据波动，对一般公共预算支出数值取自然对数为lngpb，并进行ADF检验。结果发现lngpd为二阶差分平稳序列(即二阶单整序列)。

表1 ARIMA模型估计

根据平稳性检验，确定d=2，下一步通过分析二阶单整序列的自相关与偏自相关系数的截尾和拖尾来识别可能的p、q值；并以赤池信息准则(AIC)和施瓦兹准则(SC)最小化为选择依据，对p、q的不同取值组合反复测试确定模型滞后阶数。为增强模型的显著性，将样本规模扩大为1995～2019年，最终选取d=2，p=2，q=2。鉴于ARIMA(2，2，2)的参数估计结果除常数项外均显著，因此去除常数项后，再次对模型进行参数估计，得到如表1的回归结果。在该模型中，R2为0.41，修正后的R2为0.31，说明本质是线性模型的ARIMA模型对时间序列的解释能力有限，但这不影响测度数据对财政承受能力的检验。

3.3.2 计量模型检验

模型ARIMA(2，2，2)确定后，还需要对拟合模型作适应性检验，即检验残差序列是否为白噪声。经单位根图检验，AR根和MA根的取值均在单位圆内。从图2可见，残差序列自相关和偏自相关函数值均在两倍标准差内，P值均大于0.05，残差序列不存在自相关，故此判定残差序列为白噪声，没有包含未被提取的其他重要信息，模型建立有效。

图2 残差序列的自相关和偏自相关

3.3.3 模型预测

对于样本区间外2020～2025年，采用动态预测方法，结果显示2020～2025年成都市一般公共预算支出预测值分别为:2132.06亿元、2241.00亿元、2438.98亿元、2588.72亿元、2731.99亿元、2964.00亿元。从残差图3来看，一般公共预算支出预测值随着测试区间的扩大逐渐趋向序列均值，说明模型的预测效果较理想。

图3 预测值的残差图

为了更清晰地展现运用ARIMA模型预测数据与现有预测数据之间的差异，计算了目前普遍采用的前5年一般公共预算支出的平均增长率，结果见表2。ARIMA模型预测的预算支出数据计算出的增长率总体小于前5年数据变化的平均增长率，说明目前PPP项目财承论证报告编制单位在进行财承论证时，可能乐观估计了地方一般公共预算支出水平，从而低估了PPP项目预算支出责任年度占比，隐藏了较高的财政风险。

表2 成都市一般公共预算支出预测增长率 %

3.4 测度结果

根据《财承论证指引》，财政承受能力评估由两项组成。首先是财政支出能力评估，即从宏观层面来保障地方政府的履约支付能力，是根据测算出的PPP项目财政支出责任，来评估项目在实施的全生命周期内对各年度财政支出的影响；其次是行业和领域平衡性评估，即评估公共服务的必要性和紧迫性，避免PPP项目在某一行业和领域的过于集中。

3.4.1 财政支出能力评估

运用ARIMA模型，对四川省其他地市(州)也进行了动态预测，得到2020～2025年的一般公共预算支出数据，并计算了2016～2025年PPP项目财政支出责任占一般公共预算支出的比重，得到210个观测数据，如表3所示。初步判断这十年的时间跨度内，各地的财政支出压力均有所增加，地市(州)之间的财政支出能力存在较大差异。其中，攀枝花在2019～2022年的财政支出责任占比均超过10%“红线”；宜宾在2020年、2021年将出现12.06%和11.62%的财政高风险。与之形成鲜明对比的，阿坝州和甘孜州的财政支出压力历年都是最低，特别是甘孜州的财政承受能力指标始终没有超过0.1%。

为了整体上衡量四川省各地市(州)各年度的财政承受能力，首先统计PPP项目财政支出责任总额占各地市(州)年度一般公共预算支出比例的区间分布。对表3数据进行统计后发现，财政支出责任占比在0～5%、5%～7%、7%～10%、10%以上的个数分别为122、40、42、6。其中，超过7%“警戒线”的样本数占总体的20%，但超过10%“红线”的样本数只有6个，仅占2.86%，这说明大多数城市的大多数年份财政承受能力良好，而部分城市凸显出的较高财政风险则需引起高度重视。

表3 四川省各地PPP项目财政支出责任占地方一般公共预算支出比重 %

接下来精准分析不同经济发展水平的地级市在发展PPP中所面临的财政支出压力，其财政承受能力究竟达到何种水平。根据各地市(州)PPP项目财政支出责任占比是否超过7%、10%，将21个地市(州)划分为高、中、低三级风险区，以便更清晰地反映各地的财政承受能力状况。

表4显示，超过10%“红线”高风险区的是宜宾和攀枝花，这两个地级市财政支出压力较大的年份主要集中在2019～2023年。其中：宜宾位于川南经济区，身处全省第二经济增长极，其已落实的PPP项目个数和规模都较大，因而当地政府面临较大财政支出压力。攀枝花位于四川省最南端，由于主要产业创造的增加值相对较低，导致地方经济总值较低。随着落地PPP项目逐渐进入运营期，资金需求量较大而地方财力有限，导致地方财政承受能力不足。

表4 PPP项目财政支出责任占一般公共 预算支出比重的分区分级分布

处于中风险区的有7个地级市，其财政支出压力较大的年份同样集中在2019～2023年。它们分别地处成都经济区、川南经济区和川东北经济区，与另外两个经济区相比城镇化水平较高、经济实力更强。PPP项目在短期内的集中“上马”使政府的财政支出压力在短期内增加，但长期来看，这些城市的财政承受能力稳中向好，总体可控。

处于低风险区的地市(州)财政支出压力在预测期间普遍较小，在五大经济区均有分布。具体来看，成都作为省会城市，虽然所承担的PPP项目财政支出责任绝对规模很大，但其地方安排的财政支出规模也很大，具有足够充裕财政承受能力空间支持PPP项目建设。至于其他位于环成都经济圈、川南经济区和川东北经济区的地级市，其市场规模和发展潜力较大，资源要素集聚能力较强，有较高的财政承受能力支持新的PPP项目的发起。至于凉山、甘孜、阿坝“三州”，凉山州的PPP项目数量和规模虽然在全省排名靠前，却表现为财政承受能力较好，主要原因是一方面此地多个项目尚处于准备阶段，暂无项目数据，导致财政支出责任占比估计值比真实值偏低；另一方面当地政府因地制宜开展PPP项目助力扶贫攻坚，随着地方经济发展的改善，其财政承受能力将保持在良好的状态。甘孜州和阿坝州作为国家层面的重点生态功能区，为发挥其生态屏障功能，开展的PPP项目只有1～2个，规模较小，对地方财政支出责任基本没有影响。

3.4.2 行业和领域平衡性评估

根据四川省存量PPP项目每年的投资额按行业进行划分得到图4。总体上看，PPP模式下四川省在不同行业领域均有涉猎，具有广泛性。从行业分类看，市政工程类项目在政府支出责任中占据最多份额且呈现逐年增长；交通运输类和城镇综合开发类项目需要的财政资金支持也较多。从时间维度看，随着2016年PPP项目爆发式增长期间落地的项目逐渐由建设期进入运营期，政府的财政支出压力在2019年至2021年迅速增大，之后在较长一段时间内始终面临着较高的财政支出水平。

由于PPP项目的申报管理往往以所在市县为单位，各地市(州)的PPP项目的行业分布是否还具有广泛性呢？哪些行业和领域项目相对集中？为此，根据各行业的总投资额，以现有PPP项目所在地市(州)为单位，绘制图5堆积柱形图。可以发现，各地市(州)开展的PPP项目行业分布差异较大。宜宾、南充、巴中、凉山州的PPP项目涉及行业最多，发展较为均衡；甘孜州和阿坝州开展PPP项目数量最少，其所涉及行业也最少。此外，不同地市(州)PPP项目行业投资额占比也各不相同。例如，成都的市政工程类项目投资占比达到60%，凉山州的交通运输类项目占比近80%，而资阳的城镇综合开发类项目占比已经超过80%。这种行业投资结构之间的差异，体现了当地政府对不同行业的发展规划以及公众对不同行业公共服务需求的紧迫程度。

图4 四川省PPP项目行业年投资额趋势(单位：亿元)

4 结论与建议

本文选取财政支出压力较大的四川省为样本，在对其PPP项目发展现状和财政承受能力状况进行概览后，利用ARIMA模型对各地市(州)一般公共预算支出进行预测，从而评估2020～2025年四川省PPP模式下地方财政承受能力。

研究发现：财政支出能力评估上，21个地市(州)中有12个城市处于低风险区，其财政承受能力比较乐观；7个地级市处于超过7%“警戒线”的中风险区，仍然面临较为严峻的10%“红线”压力；2个地级市已经超过10%的“红线”，财政支出压力高峰主要集中在2019～2023年。行业和领域平衡性评估上，全省的PPP项目开展相对集中在市政工程、交通运输和城镇综合开发类项目，且不同地市(州)之间行业和领域投资比例存在较大差异。相关的政策建议如下：

第一，依据各地不同的财政承受能力来推动PPP规范发展。对于高风险地区，PPP项目财政支出责任占比在某些年份已经超过10%“红线”，当地政府财政支出压力较大，应对不合规以及不继续采用PPP模式的项目及时清理出库。目前地方债特别是专项债的发行速度加快，对于具有一定收益的公益性项目可以考虑退出PPP项目库，转为专项债项目。此外可以引入专项债作为PPP项目资本金，从而化解未来可能面临的财政风险。对于中风险地区，如果存在较大的靠近“红线”的压力，需要慎重考虑新项目入库。在当地财政支出压力较大的年份，根据项目的资金安排和执行情况的优劣来确定财政支出顺序。对于低风险地区，其财政承受能力较强，只要政府和社会资本方做到权责对等、风险共担，项目规范管理，则适宜发起新的PPP项目。

第二，逐渐重视PPP项目行业和领域平衡性评估。随着PPP项目数量和投资规模的持续扩大，建议通过PPP项目的横向和纵向比较来更好地评估行业和领域平衡性，进而确定新上项目优先级。横向比较即计算全行业投资额中该PPP项目所处行业投资总额的占比，从而判定是否出现行业失衡现象；纵向比较即计算该PPP项目年投资额占所处行业总投资额的比重，从而判定该项目是否会对该行业PPP项目财政支出责任产生较大影响。

第三，完善PPP项目财政支出责任监测预警系统。当前及今后一段时期地方财政收入增速将持续放缓、财政支出刚性需求增长，为减小财政的不确定性，需进一步优化PPP项目的财政支出责任监测预警系统。一方面，建立各地政府PPP项目目录，严格按照《财承论证指引》来测算PPP项目的财政支出责任，加强中长期财政规划管理，科学预测财政承受能力空间，保证各地负责的项目论证标准统一，切实硬化预算约束；另一方面，财政部门对项目财政支出情况要做到在全生命周期进行监管，严格控制PPP项目准入，明确已实施和拟实施的项目，每年对预决算数据及时调整，保证该地区PPP项目开发与地方财政可承载的协同性。